• 2025年2月17日訊，國(guó)家隊(duì)”出手了！中國(guó)信達(dá)、中國(guó)東方資產(chǎn)、中國(guó)長(zhǎng)城資產(chǎn)、中國(guó)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)股份有限公司相繼發(fā)布公告，控股股東財(cái)政部擬將其持有的股份無(wú)償劃轉(zhuǎn)至中央?yún)R金公司。看到“匯金系”券商隊(duì)伍擴(kuò)大后，許多人開始在疑惑：財(cái)政部旗下還有國(guó)鐵集團(tuán)、中國(guó)郵政、中國(guó)煙草和北大荒這四家央企（以下簡(jiǎn)稱“鐵郵煙荒”），為何還不劃歸國(guó)資委之下而仍是歸財(cái)政部監(jiān)管呢？

從表面上來(lái)看，其實(shí)這主要應(yīng)該是財(cái)政部和國(guó)資委職能上的區(qū)別。通常來(lái)說(shuō)，財(cái)政部要制定預(yù)算，管理全國(guó)行政機(jī)關(guān)事業(yè)單位和一部分國(guó)有企業(yè)的收支平衡。另外，它還要制定覆蓋全國(guó)國(guó)有企業(yè)的資本預(yù)算制，而且從質(zhì)量和體量上看，財(cái)政部下屬企業(yè)質(zhì)地也都更好。

也就是說(shuō)，財(cái)政部和國(guó)資委在管理企業(yè)方面的主要區(qū)別在于它們代表國(guó)務(wù)院履行出資人職責(zé)的對(duì)象和范圍是不同的。?財(cái)政部監(jiān)管的企業(yè)除了26家中央金融企業(yè)外，其實(shí)都不能算是完全市場(chǎng)化的企業(yè)。

• 比如國(guó)鐵集團(tuán)，這完全就是財(cái)政部發(fā)行國(guó)債跑起來(lái)的，負(fù)債有6萬(wàn)多億了，比起華潤(rùn)和保利的總資產(chǎn)還多。如果把它直接給給國(guó)資委，顯然根本玩不轉(zhuǎn)的。再說(shuō)了，發(fā)行這么多國(guó)債都是財(cái)政部去還，就算給個(gè)面子也得由它來(lái)監(jiān)管吧？
• 再比如煙草總公司，職責(zé)上給財(cái)政部其實(shí)也是為方便管理收入。它以前歸發(fā)改委管，按道理講應(yīng)該給稅務(wù)局，或許一是因?yàn)槎悇?wù)局沒(méi)有下屬企業(yè)；二是因?yàn)榇_實(shí)不想倒一手了。
• 至于北大荒農(nóng)墾，它前身就是黑龍江生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，跟新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)一個(gè)性質(zhì)的，最近一次改制是2020年，從全民所有制變有限責(zé)任公司。它是中央財(cái)政一級(jí)預(yù)算單位，國(guó)資委自然管不了它，也只能由財(cái)政部管。
• 還有郵政又跟北大荒有類似地方，屬于承擔(dān)重大專項(xiàng)商業(yè)任務(wù)，北大荒保糧食，它保物流，保機(jī)要文件運(yùn)輸，都是有戰(zhàn)略意義的。大學(xué)錄取通知書可以由順豐寄遞也就是這幾年的事。同理，中國(guó)人民銀行下面的印鈔造幣總公司，這個(gè)你給國(guó)資委管，它能管了嗎？

從上述來(lái)說(shuō)，國(guó)資委監(jiān)管企業(yè)似乎大部分都是完成改革的，或者正在進(jìn)行深化改革的。而財(cái)政部監(jiān)管企業(yè)除金融類，大部分都是改革前或者是改革中的，甚至還部分是政企不分的，這也體現(xiàn)了財(cái)政部對(duì)特殊經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的監(jiān)管。但是，其實(shí)上述的解讀基本還沒(méi)有說(shuō)到點(diǎn)子上。

• 也就是說(shuō)，我們?nèi)ブv國(guó)資委和財(cái)政部職能不同，這確實(shí)有道理，但這也不是“鐵郵煙荒”四家企業(yè)不歸國(guó)資委管的根本原因。包括前面說(shuō)的財(cái)政部要制定預(yù)算，難道國(guó)資委就不定預(yù)算嗎？國(guó)資委所屬央企同樣納入每年國(guó)家預(yù)算的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算范圍。那么，到底是什么原因?qū)е隆拌F郵煙荒”四家企業(yè)仍由財(cái)政部出資，而不劃歸國(guó)資委呢？

這四家企業(yè)唯一共同點(diǎn)且與國(guó)資委管理實(shí)業(yè)企業(yè)的唯一不同點(diǎn)，不是資產(chǎn)多，不是產(chǎn)業(yè)重要，也不是盈利好，國(guó)資委管理的實(shí)業(yè)企業(yè)其實(shí)也有資產(chǎn)多，盈利好，產(chǎn)業(yè)重要的，共同點(diǎn)和不同點(diǎn)有且只有一個(gè)，就是企業(yè)性質(zhì)特殊。特殊在哪里呢？特殊在這四家企業(yè)都不是純粹的企業(yè)。這里要補(bǔ)充兩點(diǎn)背景知識(shí)：

• 第一點(diǎn)背景知識(shí)。國(guó)資委成立于2003年，在此之前沒(méi)有國(guó)資委，所有央企都分布在各個(gè)部委里。雖然業(yè)務(wù)和管理歸各個(gè)部委，資產(chǎn)歸屬都是財(cái)政部，因?yàn)樗鼈兌际侵醒胴?cái)政資金出資的。后來(lái)為集中管理，解決“五龍治水”的弊端，逐步把各個(gè)央企從各個(gè)部剝離出來(lái)，劃歸國(guó)資委集中管理。但對(duì)于到底由誰(shuí)來(lái)集中管理，是國(guó)資委還是財(cái)政部，其實(shí)一直都是有爭(zhēng)論的。后來(lái)爭(zhēng)論逐步平息，國(guó)資委管理的央企也逐步增多。
• 第二點(diǎn)背景知識(shí)。國(guó)資委對(duì)央企的管理該如何管。國(guó)資委對(duì)央企的管理是受托管理，受誰(shuí)委托呢，受同級(jí)委托。他的管理權(quán)來(lái)自哪里，是一種什么性質(zhì)的管理？國(guó)資委管理權(quán)來(lái)自《公司法》，是一種企業(yè)性質(zhì)的，以受托履行出資人職責(zé)形式進(jìn)行管理，類似所有央企股東身份。那么大家注意，國(guó)務(wù)院在表述自己的組織機(jī)構(gòu)時(shí)怎么說(shuō)的？國(guó)資委不是行政機(jī)關(guān)，不是政府組成部門，是國(guó)務(wù)院直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)。這個(gè)別扭說(shuō)法是什么意思？就是說(shuō)國(guó)資委特殊，它不是行政機(jī)關(guān)，沒(méi)有行政權(quán)，它有的是管理企業(yè)的股東權(quán)。

好！在這兩點(diǎn)背景知識(shí)下，我們回過(guò)頭來(lái)看國(guó)資委與上述四家特殊企業(yè)的關(guān)系。首先中國(guó)經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，所有央企都是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)階段走過(guò)來(lái)的，部分新設(shè)的除外。這些誕生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的老央企。這么說(shuō)都不準(zhǔn)確，應(yīng)該說(shuō)是央企前身，都不是單純企業(yè)。它們的不單純?cè)谟趦牲c(diǎn)：一個(gè)是性質(zhì)上不是現(xiàn)代企業(yè)，不符合現(xiàn)代企業(yè)特征。所以央企老前身們都經(jīng)過(guò)改制的動(dòng)作。二是職能和業(yè)務(wù)上不是單純企業(yè)，有的有行政職能，有的和行政機(jī)關(guān)存在千絲萬(wàn)縷關(guān)系，還有大量企業(yè)辦社會(huì)的附屬機(jī)構(gòu)，如醫(yī)院、學(xué)校，甚至公檢法等，后面又經(jīng)過(guò)了漫長(zhǎng)的剝離和移交。

根據(jù)前面說(shuō)的，國(guó)資委性質(zhì)和定位決定它主要只能管企業(yè)，最好是單純的企業(yè)，符合現(xiàn)代企業(yè)制度的企業(yè)。如果企業(yè)不純粹，它管起來(lái)就比較困難。因?yàn)樗麤](méi)有行政職能，只有股東權(quán)。于是，后來(lái)的央企大多數(shù)都是在清理干凈，至少大部分清理干凈后，才逐步移交國(guó)資委的。比如完成政企分離，比如實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)獨(dú)立，比如大部分企業(yè)辦社會(huì)職能剝離。

• 現(xiàn)在就很清楚了，按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)和進(jìn)程來(lái)說(shuō)，“鐵郵煙荒”四家企業(yè)仍具有特殊性質(zhì)，尚處在轉(zhuǎn)軌的階段性過(guò)程中，還沒(méi)有完全解決歷史問(wèn)題，還不是一個(gè)單純企業(yè)，自然就沒(méi)有劃歸國(guó)資委管理的條件和必要性。比如煙草最特殊，它是現(xiàn)在唯一一個(gè)政企合一的主體。別說(shuō)國(guó)資委沒(méi)法管，財(cái)政部管理意義也不大。財(cái)政部只是做個(gè)名義上出資人，收點(diǎn)利潤(rùn)。國(guó)家煙草專賣局和中國(guó)煙草總公司老大是同一個(gè)人，由國(guó)家工信部副部長(zhǎng)兼任。從名字也能看出來(lái)，它叫專賣局、總公司，不是現(xiàn)代公司，還屬于全民所有制企業(yè)，局長(zhǎng)、總經(jīng)理是一把手，它都沒(méi)有董事長(zhǎng)，也沒(méi)有董事會(huì)。國(guó)資委也好，財(cái)政部也好，誰(shuí)都管不了。

其它幾家，在形式上似乎完成了公司制改制。樣子上像一個(gè)現(xiàn)代公司。比如政企分離完成，企業(yè)辦社會(huì)也解決得差不多了。實(shí)則不然，他們改制時(shí)間還比較短。跟原來(lái)體系、系統(tǒng)切割還不干凈，牽連關(guān)系還比較復(fù)雜，有些問(wèn)題短時(shí)間沒(méi)法完全理順和解決。比如國(guó)鐵，國(guó)鐵最大問(wèn)題是什么？不是資產(chǎn)規(guī)模大，鐵路很復(fù)雜，國(guó)家電網(wǎng)資產(chǎn)規(guī)模不大，運(yùn)營(yíng)不復(fù)雜嗎？是它背后巨大規(guī)模的鐵路建設(shè)融資，原來(lái)鐵道部和后來(lái)國(guó)鐵，為建設(shè)鐵路發(fā)行大量鐵路專項(xiàng)債券。當(dāng)時(shí)發(fā)債是以主權(quán)信用評(píng)級(jí)發(fā)行的，大家去看，很多鐵路債利率比國(guó)債還低。如果把它徹底剝離為一個(gè)企業(yè)，一個(gè)單純市場(chǎng)主體，從財(cái)政部劃歸國(guó)資委，財(cái)產(chǎn)獨(dú)立，自負(fù)盈虧，沒(méi)有國(guó)家信用背書，國(guó)鐵融資會(huì)有很大問(wèn)題，這沒(méi)必要，所以還是留在財(cái)政部好。

再比如郵政。郵政特殊性在哪里？主要特殊在兩點(diǎn)：一是郵政業(yè)務(wù)不掙錢。純粹是普性服務(wù)，其中還有保障國(guó)家信息暢通的戰(zhàn)略任務(wù)。如果單純只做郵政業(yè)務(wù)，郵政是沒(méi)法作為一個(gè)企業(yè)活下去的，都不能稱其為一個(gè)企業(yè)。二是為了郵政活下去，國(guó)家給它配了一塊特殊業(yè)務(wù)，郵儲(chǔ)銀行?，F(xiàn)在郵儲(chǔ)銀行已成為第六大國(guó)有銀行。郵政真正重點(diǎn)在郵儲(chǔ)銀行。金融央企這塊大蛋糕一直被財(cái)政部牢牢護(hù)住。連實(shí)業(yè)央國(guó)企想要跨界發(fā)展金融產(chǎn)業(yè)都被財(cái)政部聯(lián)合央行、銀保監(jiān)等機(jī)構(gòu)擋著了。財(cái)政部怎么可能把第六大國(guó)有銀行給國(guó)資委呢？

最后，北大荒集團(tuán)又特殊在哪兒呢？特殊在它的農(nóng)墾性質(zhì)。原來(lái)北大荒集團(tuán)與北大荒農(nóng)墾局是一個(gè)機(jī)構(gòu)，兩塊牌子。農(nóng)墾局有屯墾戍邊的任務(wù)，其內(nèi)部復(fù)雜程度遠(yuǎn)超一般企業(yè)。醫(yī)院、學(xué)校應(yīng)有盡有，甚至有軍隊(duì)。農(nóng)墾局牌子直到2020年才摘掉，同年改制為北大荒農(nóng)墾集團(tuán)公司。到現(xiàn)在仍然還有很多問(wèn)題沒(méi)解決。甚至我猜測(cè)，國(guó)家也根本沒(méi)想過(guò)要把它真的解決為一個(gè)單純企業(yè)。類似還有一個(gè)組織，比它還要特殊，就能看出這種味道。中國(guó)新建集團(tuán)，有人不知道新建集團(tuán)是啥吧，就是新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的對(duì)外稱號(hào)。但這是個(gè)什么組織？是不是企業(yè)？股東是誰(shuí)？完全不知道。純粹就是再講兵團(tuán)不好聽，起個(gè)柔和點(diǎn)的名義而已。北大荒農(nóng)墾歷史上跟新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的地位和作用一樣，現(xiàn)在依然有這樣的特性和功能，不能以簡(jiǎn)單企業(yè)視之了。

最后大家要知道，其實(shí)“鐵郵煙荒”這四家央企不歸國(guó)資委管而由財(cái)政部直接罩著，還有一個(gè)本質(zhì)原因是它們身上都扛著“國(guó)計(jì)民生”大旗，干的全是戰(zhàn)略級(jí)臟活累活！這四個(gè)名義上是企業(yè)，實(shí)際都還帶著行政管理的尚方寶劍！比如中國(guó)郵政能派送國(guó)家公文、高考試卷；煙草總公司統(tǒng)管全國(guó)煙草專賣；國(guó)鐵集團(tuán)審批鐵路工程；北大荒甚至集團(tuán)能調(diào)動(dòng)現(xiàn)役軍事部門。這種“政企合一”的屬性，用那套純商業(yè)監(jiān)管玩根本不轉(zhuǎn)了。

• 從目前來(lái)看，國(guó)資委管的97家央企主要都在搞錢賺錢，而這四家專賠錢但攻干的都是戰(zhàn)略任務(wù)：郵政必須覆蓋全國(guó)所有偏遠(yuǎn)地區(qū)，國(guó)鐵就算年年虧損也得修青藏鐵路，北大荒守著中國(guó)糧倉(cāng)，煙草更是財(cái)政提款機(jī)，年納稅超萬(wàn)億這種。賠本買賣讓來(lái)國(guó)資委考核利潤(rùn)？那估計(jì)分分鐘都要掀桌子！它們都是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的老衙門轉(zhuǎn)制，國(guó)鐵前身是鐵道部，郵政脫胎于郵電局，北大荒原為黑龍江農(nóng)墾總局，它們身上背著幾百萬(wàn)職工養(yǎng)老、幾百億歷史債務(wù)，國(guó)資委要接這燙手山芋，估計(jì)得連夜扛著高鐵跑路了。

當(dāng)然，財(cái)政部對(duì)這四家的管理堪稱“佛系”，主要管資產(chǎn)登記和利潤(rùn)上繳，具體經(jīng)營(yíng)放權(quán)給行業(yè)部委，如郵政局管郵政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部管北大荒等。反觀國(guó)資委的管理，則是從人事任免到KPI考核全拿捏，這種松散模式更適合“戴鎖枷跳舞”的四大天王。說(shuō)白了，這四位就是國(guó)家養(yǎng)的特種部隊(duì)，專干民企不敢干、央企不愿干的戰(zhàn)略活，賺不賺錢不重要，關(guān)鍵時(shí)候頂?shù)蒙希?/p>