裁判要旨

行政允諾一般可以分為兩種類型，一種是附條件的允諾，在特定人完成一定行為后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)兌現(xiàn)允諾內(nèi)容。另一種是無條件的允諾，其未對特定人設(shè)定任何義務(wù)，屬于純粹的授益行政。無條件的允諾無法體現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的一致性，并非行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制性義務(wù)，行政機(jī)關(guān)因正當(dāng)理由拒絕履行允諾內(nèi)容的，應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶鹬睾椭С帧?/p>

案例詳情

江蘇省南通市中級人民法院

（2023）蘇06行終77號

基本案情

原告宋某某訴稱：某鎮(zhèn)《安置房統(tǒng)建房價格調(diào)整表》中注明“在安置區(qū)域附近建設(shè)幸福菜地”。某鎮(zhèn)政府已將“幸福菜地”土地流轉(zhuǎn)落實好，但拆遷戶至今未分到“幸福菜地”。故提起行政訴訟，請求判決某鎮(zhèn)政府在所安置區(qū)域附近給予1分左右“幸福菜地”。

被告某鎮(zhèn)政府辯稱：某鎮(zhèn)政府對宋某某戶的房屋搬遷補(bǔ)償安置義務(wù)已履行完畢。房屋搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議中沒有“幸福菜地”的任何約定，宋某某的訴訟請求不屬于某鎮(zhèn)政府的義務(wù)。“幸福菜地”屬于某鎮(zhèn)政府的建設(shè)方案，最終能否得到批準(zhǔn)、如何收費(fèi)、后續(xù)建設(shè)以及如何落實仍有諸多不確定因素。某鎮(zhèn)政府曾進(jìn)行試點(diǎn)，因種種原因后期并未實施。請求判決駁回宋某某的訴訟請求。

法院經(jīng)審理查明：2015年4月2日，宋某某與某鎮(zhèn)政府簽訂《房屋拆除搬遷安置補(bǔ)償協(xié)議》，約定宋某某戶坐落于某鎮(zhèn)某村合法建筑面積142.01平方米的房屋交由某鎮(zhèn)政府拆除，房屋拆除補(bǔ)償款、搬遷補(bǔ)助費(fèi)等共計229797元，選擇定銷房安置方式。2015年4月16日，宋某某辦理騰房交接手續(xù)。

2015年5月12日，某鎮(zhèn)政府制定《安置房統(tǒng)建房價格調(diào)整表》，對于某鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)安置房的價格進(jìn)行了明確。該表備注部分有“在所安置區(qū)域附近，按每家拆遷戶一分左右菜地標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)幸福菜地”的內(nèi)容。宋某某從拆遷組工作人員處獲取《安置房統(tǒng)建房價格調(diào)整表》。

2017年5月26日，宋某某與某鎮(zhèn)政府簽訂《被拆遷戶安置房選房、交款約定協(xié)議》，宋某某選擇兩套房屋作為安置房源。2018年3月15日，宋某某辦理完畢房款結(jié)算手續(xù)。

2019年10月10日，某鎮(zhèn)政府發(fā)布公告，決定在某小區(qū)先行試點(diǎn)“幸福菜地”，主要內(nèi)容為：以自愿為原則，拆遷戶可以自愿報名，每戶劃分一分菜地，菜地租金按159元/年收取，菜地不得私自轉(zhuǎn)讓。如不再種植，菜地由政府收回。公告發(fā)布后，報名人數(shù)較少，報名獲取菜地的人員因管理問題未再租賃。

宋某某認(rèn)為某鎮(zhèn)政府未按照允諾分配菜地，于2022年6月28日提起行政訴訟，請求判令某鎮(zhèn)政府在宋某某安置房所在區(qū)域附近安排一分左右的菜地。

裁判結(jié)果

江蘇省南通經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)人民法院于2022年11月21日作出（2022）蘇0691行初955號行政判決：駁回宋某某的訴訟請求。宣判后，宋某某提出上訴。江蘇省南通市中級人民法院于2023年5月8日作出（2023）蘇06行終77號行政判決，駁回上訴，維持原判。

裁判理由

法院生效裁判認(rèn)為：本案的爭議焦點(diǎn)是宋某某要求某鎮(zhèn)政府安排菜地的請求能否得到支持。

行政機(jī)關(guān)為了實現(xiàn)一定的公共職能，有時會選擇向公眾或者特定主體作出允諾的方式予以推進(jìn)。允諾的內(nèi)容既包括實施特定措施或作出具體行為，也可以是給付一定的利益。由于行政機(jī)關(guān)作出的允諾都是在法律規(guī)范之外的自主選擇，對于行政機(jī)關(guān)是否必須履行允諾，需要結(jié)合允諾內(nèi)容的合法性、權(quán)利義務(wù)的對等性、兌現(xiàn)允諾的可行性等因素，具體分析和判斷允諾對行政機(jī)關(guān)的約束力。就本案而言，某鎮(zhèn)政府有關(guān)安排菜地的表示在形式上符合允諾的特征，在具體內(nèi)容上并不違反法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。判斷某鎮(zhèn)政府應(yīng)否履行允諾，應(yīng)當(dāng)從法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系以及兌現(xiàn)的可行性兩個方面予以評判。

根據(jù)是否以要求特定人為一定行為為前提，行政允諾大致可以分為兩種類型，一是附條件的允諾，即要求特定人完成一定行為后，行政機(jī)關(guān)方兌現(xiàn)允諾內(nèi)容，如有關(guān)招商引資獎勵、舉報獎勵的允諾等。二是無條件的允諾，即未對特定人設(shè)定任何義務(wù)，行政機(jī)關(guān)無條件兌現(xiàn)允諾內(nèi)容，如改善公共服務(wù)、對特定對象給予援助的允諾等。在附條件的允諾中，行政機(jī)關(guān)與相對方互負(fù)權(quán)利和義務(wù)，而在無條件的允諾中，行政機(jī)關(guān)只給自己設(shè)定了單方義務(wù)，并沒有對相對方提出任何對價和條件。本案中，盡管某鎮(zhèn)政府作出并公開了安排菜地的允諾，但并未對拆遷對象設(shè)定特殊的義務(wù)，屬于無條件的允諾。該項允諾是否構(gòu)成某鎮(zhèn)政府必須履行的一項義務(wù)，需結(jié)合履行允諾的可行性進(jìn)行評判。公共資源應(yīng)當(dāng)服務(wù)于多數(shù)人的需求，而不應(yīng)成為少數(shù)人的福利。菜地能否有效推行，最終取決于拆遷對象的參與程度。本案中，拆遷對象有權(quán)基于自身需求自行作出理性選擇，試點(diǎn)區(qū)域的報名人數(shù)少、不愿續(xù)租等情況表明推廣菜地缺乏充分的響應(yīng)基礎(chǔ)，某鎮(zhèn)政府經(jīng)過利弊分析決定終止履行并無不當(dāng)，且在客觀上也并未對宋某某的合法權(quán)益造成損害。某鎮(zhèn)政府經(jīng)試點(diǎn)發(fā)現(xiàn)安排菜地的允諾不具有可行性，人民法院不應(yīng)以法律手段要求某鎮(zhèn)政府必須為宋某某安排菜地。因此，宋某某要求某鎮(zhèn)政府安排菜地的請求不能得到支持。

案例注解

行政允諾是法律規(guī)范供給不足的產(chǎn)物。在柔性治理模式下，具有授益性的行政允諾使得行政機(jī)關(guān)能夠采取靈活的行政管理方式，動員更多社會力量參與社會治理，以更好提升行政效率、增進(jìn)民生福祉、優(yōu)化政府形象。行政允諾脫胎于多樣化的行政執(zhí)法需求，故需在實踐中探尋規(guī)范化的司法審查路徑。從最高人民法院行政審判庭編寫的《中國行政審判案例》中涉及的行政允諾案例來看，大多數(shù)生效判決均要求行政機(jī)關(guān)履行允諾義務(wù)。本案最終未支持當(dāng)事人要求履行行政允諾的訴訟請求，該判決結(jié)果看似有別于主流裁判觀點(diǎn)，但從裁判思路來看，基于對行政允諾的類型化界定、內(nèi)部權(quán)利義務(wù)關(guān)系剖析、履行條件及權(quán)利救濟(jì)等問題的回答，實則與既往裁判理念殊途同歸。

一、 行政允諾的界定

行政允諾又稱行政承諾，二者雖表述不同，但并無本質(zhì)區(qū)別。當(dāng)前，我國理論及實務(wù)界對行政允諾的概念暫無統(tǒng)一的定義，主要存在兩種觀點(diǎn)：一種是“廣義說”，認(rèn)為行政允諾是指行政主體以實現(xiàn)政府職能和公共利益為目的，在其職權(quán)范圍內(nèi)作出的為自身設(shè)定公法上的義務(wù)而使相對人獲得公法上權(quán)利的單方面意思表示。另一種是“狹義說”，認(rèn)為行政允諾是行政主體就特定事項對不特定行政相對人作出的一種意思表示，期待行政相對人作出相應(yīng)行為，并給予利益回報的行為。上述兩種觀點(diǎn)的主要區(qū)別在于：前者突出對行政主體自身設(shè)定公法義務(wù)，而不論是否對相對人設(shè)定義務(wù)；后者則兼顧雙方主體權(quán)利義務(wù)關(guān)系的對等性，體現(xiàn)出要求相對人實施特定行為后方兌現(xiàn)權(quán)益的立場。從二者關(guān)系來看，廣義的行政允諾包含了狹義的行政允諾范圍，具體可以歸結(jié)兩種類型，一是附條件的允諾，如有關(guān)招商引資獎勵、舉報獎勵的允諾等；二是無條件的允諾，如改善公共服務(wù)、向特定對象給予援助的允諾等。筆者認(rèn)為，在立法尚未對行政允諾的內(nèi)涵和外延作出明確規(guī)定的情形下，“廣義說”有利于將形態(tài)多樣的行政允諾納入司法審查范圍，監(jiān)督行政主體更好、更規(guī)范地實現(xiàn)憲法賦予的經(jīng)濟(jì)和社會管理職能。

為了更好地辨識行政允諾，還需結(jié)合以下特征予以界定：一是單方性，行政允諾由行政主體自行作出，允諾內(nèi)容由行政主體自主決定；二是公開性，行政允諾不同于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部決策，內(nèi)容應(yīng)當(dāng)讓公眾知曉；三是行政性，行政主體作出行政允諾的最終目的在于達(dá)成特定的行政管理目標(biāo)，以實現(xiàn)公共利益。

本案中，對于某鎮(zhèn)政府在《安置房統(tǒng)建房價格調(diào)整表》備注部分載明的“在所安置區(qū)域附近，按每家拆遷戶一分左右菜地標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)幸福菜地”是否屬于行政允諾的問題，合議庭存在兩種不同觀點(diǎn)（對應(yīng)于上述兩種觀點(diǎn)之爭），采“狹義說”的觀點(diǎn)認(rèn)為上述內(nèi)容無法體現(xiàn)權(quán)利義務(wù)的一致性，故不構(gòu)成有效的行政允諾，采“廣義說”的觀點(diǎn)則認(rèn)為屬于行政允諾。最終，生效判決采納了“廣義說”，即相關(guān)內(nèi)容雖然未對被拆遷戶設(shè)定義務(wù)，但體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)采取措施賦予相對人特定權(quán)益的意思，且已經(jīng)予以公示，故應(yīng)認(rèn)定為行政允諾。

二、應(yīng)否履行行政允諾的判斷要件

行政機(jī)關(guān)的作為義務(wù)通常來源于四個方面，即法律規(guī)范明確規(guī)定的職責(zé)、由行政機(jī)關(guān)的先行行為引發(fā)的后續(xù)義務(wù)、行政機(jī)關(guān)與相對人簽訂的行政協(xié)議所約定的義務(wù)、行政機(jī)關(guān)作出的行政允諾。前兩種情形屬于法定義務(wù)，具有天然的強(qiáng)制屬性，后兩種情形屬于意定義務(wù)，由行政機(jī)關(guān)與相對人約定或行政機(jī)關(guān)單方允諾，通常以誠信原則作為約束機(jī)制。問題在于，當(dāng)行政機(jī)關(guān)拒絕履行行政允諾時，是否一概會受到司法的否定性評價？

關(guān)于行政允諾的法律效力問題。法國行政法不認(rèn)可允諾的拘束力，德國聯(lián)邦行政法院稱允諾是“行政機(jī)關(guān)以約束的意思對將來的作為或不作為自我設(shè)定義務(wù)的行為”，具有拘束力。筆者認(rèn)為，因?qū)嵺`中的行政允諾樣態(tài)不一，故需結(jié)合允諾內(nèi)容的合法性、權(quán)利義務(wù)的雙務(wù)性及現(xiàn)實履行的可行性等方面，依循“是否存在合法的行政允諾法律關(guān)系——是否履行允諾義務(wù)”基本脈絡(luò)，結(jié)合具體情形作出分析與判斷。

（一） 內(nèi)容的合法性

在行政允諾法律關(guān)系中，相對人的請求權(quán)源于行政允諾的內(nèi)容，因而，行政允諾的內(nèi)容構(gòu)成相對人請求權(quán)的基石或“依據(jù)”?，F(xiàn)代行政背景下，行政事務(wù)瞬息萬變，立法則相對滯后。行政允諾本質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)范之外，課以自身比法律更嚴(yán)苛的義務(wù)和賦予相對人法律之外的權(quán)利。

行政機(jī)關(guān)的“自我加壓”雖然具有良好動機(jī)，但并非總能得到法律的肯認(rèn)。依法行政原則要求行政應(yīng)當(dāng)受立法機(jī)關(guān)規(guī)則的約束，主要包括法律優(yōu)先和法律保留兩項原則。法律優(yōu)先原則是指行政機(jī)關(guān)不得采取任何違反法律的措施；法律保留原則是指行政機(jī)關(guān)只有在取得法律授權(quán)的情況下才能實施相應(yīng)的行為，即“法無授權(quán)不可為”。不難發(fā)現(xiàn)，法律保留原則嚴(yán)于法律優(yōu)先原則。在法律出現(xiàn)缺位時，法律優(yōu)先原則并不禁止行政活動，而法律保留原則排除任何行政活動。圍繞這兩項子原則，行政允諾的合法性判斷要點(diǎn)包括以下幾個方面：

一方面，法律優(yōu)先原則要求行政允諾的內(nèi)容不得與法治精神、法律原則及現(xiàn)行法律規(guī)范相抵觸。如在代小娟與重慶市某區(qū)民政局行政允諾上訴案中，某行政機(jī)關(guān)允諾“只要簽定協(xié)議保證依法從事喪葬用品生產(chǎn)經(jīng)營，即給予一次性補(bǔ)償5萬元”，但根據(jù)《重慶市殯葬管理條例》等相關(guān)規(guī)定，對于占用街道、公共場所搭設(shè)靈棚舉辦喪事活動的行為，應(yīng)當(dāng)予以責(zé)令改正；拒不改正的還應(yīng)予以行政處罰。該允諾實質(zhì)上是以金錢給付代替了“責(zé)令改正”“行政處罰”等法定行為，架空了法律規(guī)范，故不具有合法性。

另一方面，對法律保留原則的適用應(yīng)作變通理解，將“法律”的范疇延伸到憲法及組織法層面，而不局限于具體的行為法依據(jù)。在行政體制改革的大背景下，法律保留原則已不再適用于所有的行政活動領(lǐng)域。行政機(jī)關(guān)必須能靈活像變形蟲般隨外界變化而反應(yīng)，這種構(gòu)想與嚴(yán)格的法律保留主義不盡相合，也易與法治國原則中之人民基本權(quán)利保障沖突，立法者或者其他有權(quán)機(jī)關(guān)必須視國家社會之發(fā)展需要作妥善的調(diào)整。如在“遼寧省本溪市民族貿(mào)易公司清算小組與榮成市人民政府經(jīng)濟(jì)行政允諾糾紛上訴案”中，生效判決指出，憲法與政府組織法已經(jīng)對政府承擔(dān)的職責(zé)作了概括性規(guī)定，對缺少行為法依據(jù)，但具有組織法依據(jù)的行政允諾行為，不能以缺少行為法上的明確授權(quán)而否定其效力。

此外，結(jié)合行政訴訟法第七十條的規(guī)定，對于內(nèi)容明顯不當(dāng)、不具有合理性的行政允諾，應(yīng)當(dāng)在源頭上否認(rèn)其法律效力。公共資源通常具有有限性，行政機(jī)關(guān)在通過行政允諾授予相對人利益時，應(yīng)當(dāng)考慮是否符合行政效能原則。如某縣政府在一年財政收入不足7億元的情形下，于2009年決定出資6億元獎勵一家民營企業(yè)。此種允諾顯然超出了政府的承受能力，不具有合理性，故無法成為行政機(jī)關(guān)的作為義務(wù)來源。

本案中，根據(jù)《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第七十六條第二項的規(guī)定，鎮(zhèn)政府負(fù)有管理行政區(qū)域內(nèi)社會保障工作的職能。具體到拆遷補(bǔ)償安置領(lǐng)域，為拆遷居民提供菜地，是降低居民生活成本、營造美好田園生活環(huán)境的特別舉措，不僅體現(xiàn)了鎮(zhèn)政府行政職能的優(yōu)化和具體化，也彰顯了福利行政理念在執(zhí)法中的運(yùn)用，具有組織法依據(jù)，故可以視作行政機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍。同時，案涉允諾內(nèi)容并不違反法律規(guī)定，亦不存在明顯不當(dāng)情形，故應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為合法有效。

（二） 權(quán)利義務(wù)的對等性

長期以來，行政行為作為行政法的“阿基米德支點(diǎn)”，成為討論各種行政法律問題的邏輯起點(diǎn)。但伴隨著法治國理念的深入和現(xiàn)代憲法對國家和個人關(guān)系的重新塑造，行政法律關(guān)系理論逐漸煥發(fā)生機(jī)。該理論將公民作為關(guān)系主體予以觀察，糾正了傳統(tǒng)行政法教義學(xué)忽視相對人參與作用的缺陷。同時著眼于法律關(guān)系的準(zhǔn)備、產(chǎn)生、展開、終結(jié)及后續(xù)效果的動態(tài)變化過程，為新興行政的動態(tài)發(fā)展提供了平等、開放、交互的統(tǒng)一構(gòu)造。行政允諾的作出和履行已然突破了傳統(tǒng)行政行為所能駕馭的范疇，而是表征為一個從抽象向具體轉(zhuǎn)換的邏輯構(gòu)造，其轉(zhuǎn)換的臨界點(diǎn)是行政相對人為了“響應(yīng)”行政機(jī)關(guān)的期待而作出了行為，使得行政允諾不再是適用對象開放的抽象“條件式”允諾，而是與行政相對人構(gòu)建了具體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。在此過程中，需要我們潛入行政法律關(guān)系內(nèi)部，從不同角度探究行政允諾產(chǎn)生和運(yùn)行的內(nèi)在機(jī)理。

首先，從權(quán)力來源來看，行政允諾有別于源自法定職責(zé)的行政行為。如前所述，在四項義務(wù)來源中，行政機(jī)關(guān)基于法律規(guī)范的明確規(guī)定所負(fù)有的作為義務(wù)體現(xiàn)的是對法定職責(zé)的遵守，如《社會救助暫行辦法》專門對國家實施社會救助、保障公民的基本生活水平作出了特別規(guī)定，并將托底線、救急難確定為實施救助的基本原則。此時，國家與公民之間的法律關(guān)系在本質(zhì)上凸顯了國家對公民的生存照顧義務(wù)，通過國家單方性的積極作為以保障公民的基本生存權(quán)。行政允諾由行政機(jī)關(guān)自主決定，在缺乏法律強(qiáng)制約束的情形下，作為法律關(guān)系核心內(nèi)容的“權(quán)利與義務(wù)”便承擔(dān)起劃清行政機(jī)關(guān)職責(zé)與權(quán)限的重任。（事實上，前述對行政允諾的定義便已體現(xiàn)了對“權(quán)利與義務(wù)”分析方法的援用。）

其次，從動態(tài)演變來看，行政允諾的法律地位類似于民法上的“要約邀請”。行政允諾與合同法上“允諾”的區(qū)別是不言自明的。行政允諾通常是由行政機(jī)關(guān)向不特定的對象作出，可以被看作是行政機(jī)關(guān)基于實現(xiàn)特定的行政目的而與潛在相對人締結(jié)“行政法律關(guān)系”的一種期待，并在一定條件下履行給付職責(zé)的保證。在客觀上，行政允諾需要潛在相對人實施相應(yīng)行為，或是通過某種行為讓自身符合行政允諾所預(yù)設(shè)的條件，或者直接提出要求行政機(jī)關(guān)直接履行允諾的申請，這種預(yù)期才轉(zhuǎn)化為一種現(xiàn)實，并由此產(chǎn)生具體的行政允諾法律關(guān)系。

最后，從內(nèi)部關(guān)系來看，將“是否為相對方設(shè)定義務(wù)”作為劃分兩種行政允諾的界點(diǎn)，旨在體現(xiàn)二者對行政機(jī)關(guān)的約束程度不同，進(jìn)而為是否應(yīng)當(dāng)履行提供可行的評判思路。眾所周知，權(quán)利和義務(wù)是法律關(guān)系的關(guān)鍵要素，某一社會關(guān)系之所以是法律關(guān)系，就在于它是依法形成或法律機(jī)關(guān)確認(rèn)的、以權(quán)利和義務(wù)的相互聯(lián)系和相互制約為內(nèi)容的社會關(guān)系。通常情形下，法律上的權(quán)利和義務(wù)總是相伴相隨，即所謂“沒有無義務(wù)的權(quán)利，也沒有無權(quán)利的義務(wù)”。本案通過將行政允諾劃分為附條件和無條件兩種類型，旨在對實踐中行政機(jī)關(guān)應(yīng)否一概接受行政允諾的強(qiáng)制約束提供更加精細(xì)的分析路徑。對此，最高人民法院也予以認(rèn)可，認(rèn)為行政允諾是否具有拘束力以及其拘束程度應(yīng)當(dāng)具體情況具體對待。具體而言：

對于附條件的允諾，就相對人而言，只要完成了指定行為，就取得要求行政機(jī)關(guān)兌現(xiàn)允諾的權(quán)利。此時，行政機(jī)關(guān)原則上應(yīng)當(dāng)守信踐諾，履行已允諾的義務(wù)。比如，當(dāng)特定的社會主體接受允諾并實施相應(yīng)行為時，在行政主體與相對人之間即形成了類似于合同的法律關(guān)系，使得行政主體向不特定人所允諾的義務(wù)演變?yōu)閷μ囟ㄈ说牧x務(wù)，構(gòu)成行政主體應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)。如在前述最高人民法院行政庭發(fā)布的有關(guān)指導(dǎo)案例中，絕大多數(shù)行政允諾均屬于此類情形。根據(jù)誠信原則，行政主體均應(yīng)履行已作出的行政允諾。

對于無條件的允諾，其并未對相對人設(shè)定對價和條件，無法體現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的一致性，故無法直接與強(qiáng)制義務(wù)劃等號。無條件的允諾本質(zhì)上屬于行政機(jī)關(guān)基于對自身提出的更高標(biāo)準(zhǔn)而主動實施的公共服務(wù)舉措，并不必然演變?yōu)橐豁椃缮系膹?qiáng)制義務(wù)，因此，行政機(jī)關(guān)接受約束的程度就應(yīng)當(dāng)?shù)陀诟綏l件的允諾，行政機(jī)關(guān)在具有正當(dāng)理由的情形下，對于是否兌現(xiàn)允諾享有一定的自主權(quán)。當(dāng)行政機(jī)關(guān)有正當(dāng)理由拒絕履行允諾內(nèi)容時，應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶鹬睾椭С?。這也意味著，那些認(rèn)為所有行政允諾都應(yīng)當(dāng)具有拘束力或者都應(yīng)當(dāng)完全履行的觀點(diǎn)是片面的，且有可能為違法行政提供合法依據(jù)。

本案中，鎮(zhèn)政府作出并公開了安排菜地的允諾，但未對拆遷對象設(shè)定特殊義務(wù)，屬于無條件的允諾。因此，該項允諾是否構(gòu)成鎮(zhèn)政府必須履行的義務(wù)，需要結(jié)合案件的具體情況，作進(jìn)一步的綜合考量。

（三） 兌現(xiàn)允諾的可行性

行政允諾的終極目標(biāo)在于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)提高完成行政任務(wù)的效率，改善政府形象。行政關(guān)系的靈魂是公共理性，集中體現(xiàn)為對公共利益的尊重。行政法律關(guān)系構(gòu)造容許行政的嗣后變動，且嘗試通過對變動的預(yù)測把握，來提高行政的現(xiàn)實應(yīng)對能力。上述理論也與行政優(yōu)益權(quán)理論一脈相承，即出于維護(hù)國家利益和社會公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)有權(quán)對已簽訂協(xié)議進(jìn)行變更和解除。按照舉重以明輕的類推規(guī)則，在某項合意尚未達(dá)成的情形下，行政機(jī)關(guān)自然有權(quán)作出自主判斷與決策取舍。換言之，因為公共資源具有稀缺性和有限性，行政機(jī)關(guān)不應(yīng)毫無節(jié)制地通過允諾對相對人授予利益，否則將難有余力完成其他的行政任務(wù)。

無條件的允諾對行政機(jī)關(guān)不具有絕對的強(qiáng)制約束力。這就需要著眼于客觀條件、實踐效果等方面，通過利益衡量方法進(jìn)行考察。本案中，一方面，安排菜地是某鎮(zhèn)政府?dāng)M推出的一項惠民措施，源發(fā)于行政機(jī)關(guān)減輕居民生活成本、創(chuàng)造田園生活環(huán)境的良好愿望，而無法律規(guī)范或政策上的強(qiáng)制要求。鎮(zhèn)政府對于是否以及如何安排菜地享有自主決定權(quán)。另一方面，公共資源應(yīng)當(dāng)服務(wù)于多數(shù)人的需求，而不應(yīng)當(dāng)成為少數(shù)人的福利。拆遷對象有權(quán)基于自身需求自行作出理性選擇，菜地能否有效實施，最終取決于拆遷對象的參與程度。但實踐試點(diǎn)區(qū)域的報名人數(shù)少、不愿續(xù)租等情況表明推廣菜地缺乏充分的響應(yīng)基礎(chǔ)，某鎮(zhèn)政府經(jīng)過利弊分析，有權(quán)決定終止履行。

綜上，安排菜地的相關(guān)內(nèi)容不構(gòu)成法律上的絕對義務(wù)，行政機(jī)關(guān)在作出案涉允諾后，對于是否履行允諾享有一定的自主性和靈活性。在客觀履行條件不具備的情形下，不應(yīng)強(qiáng)人所難地要求行政機(jī)關(guān)必須履行允諾。因試點(diǎn)實踐表明案涉菜地的推廣缺乏可行性，故鎮(zhèn)政府作出的行政允諾不具備必須履行的法律依據(jù)和現(xiàn)實基礎(chǔ)。

三、基于信賴?yán)姹Ｗo(hù)的權(quán)利救濟(jì)

行政允諾作為行政機(jī)關(guān)“作為義務(wù)的來源或依據(jù)”，并被視為商談立法模式下的溝通合意而納入“法”之范疇時，便成為行政法的不成文法源。由此可見，賦予行政機(jī)關(guān)以行政裁量權(quán)，讓行政機(jī)關(guān)在裁量領(lǐng)域自主決定行政事務(wù)，不僅能夠彌補(bǔ)規(guī)范輸出的不足，還能給行政創(chuàng)新留下空間。但通過本案的分析可以發(fā)現(xiàn)，并非行政機(jī)關(guān)作出的所有允諾都內(nèi)容合法、切實可行，從而成為一項必須履行的作為義務(wù)。問題在于，當(dāng)行政相對人基于對行政允諾的信賴而作出后續(xù)安排時，當(dāng)事人可否以及如何獲得權(quán)利救濟(jì)？

通說認(rèn)為，信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的基本內(nèi)涵是政府對自己作出的行為或允諾應(yīng)守信用，不得隨意變更、反復(fù)無常。之所以要保護(hù)相對人的信賴?yán)妫且驗橄鄬θ藭鶕?jù)行政行為帶來的法律狀態(tài)安排自己的生產(chǎn)生活。如果行政機(jī)關(guān)隨意更改自己的行為，則會破壞已然形成的法律秩序，影響相對人的生產(chǎn)生活，損害其既存利益，對法的安定性造成不利影響。在大陸法系國家，對信賴?yán)孢M(jìn)行保護(hù)的條件有四項：第一，受益人是否信賴行政行為的存在；第二，是否存在主觀惡意或重大誤解等排除事由；第三，受益人是否已經(jīng)使用了給付或進(jìn)行了財產(chǎn)處置；第四，受益人的信賴是否占優(yōu)勢。在這四項條件中，前三項條件強(qiáng)調(diào)相對人應(yīng)當(dāng)存在信賴基礎(chǔ)與信賴?yán)?，往往可以根?jù)案件情況直接確認(rèn)。而受益人的信賴是否占有優(yōu)勢則強(qiáng)調(diào)信賴?yán)媾c公共利益之間的衡量，這是判斷信賴?yán)媸欠駪?yīng)被保護(hù)的關(guān)鍵所在。

筆者認(rèn)為，盡管無條件的允諾盡管只產(chǎn)生較弱的拘束力，但公民極易因公權(quán)力機(jī)關(guān)的特殊身份而產(chǎn)生信賴，這就要求行政機(jī)關(guān)在行政活動中謹(jǐn)言慎行，盡量避免出現(xiàn)因缺乏充分論證而無法兌現(xiàn)允諾的情形。為了保護(hù)相對人的信賴?yán)?，行政機(jī)關(guān)在無法履行允諾時，需要結(jié)合當(dāng)事人主觀上是否存在過錯，客觀上是否作出實際處置及后果上的利益取舍等，決定是否對相對人的信賴?yán)鎿p失進(jìn)行補(bǔ)償或賠償。本案中，幸福菜地旨在為拆遷居民提供生活便利，減少拆遷戶的生活負(fù)擔(dān)和成本，故不會對拆遷居民的固有利益帶來不利影響。宋某某亦未提供證據(jù)證明基于信賴而造成自身利益損失，故不產(chǎn)生因未履行允諾而造成的損害賠償請求權(quán)。

來源：南通行政審判

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