張鐘文

中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員

應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟系主任

在河北省固安市的老城區(qū)，居民們最近切實感受到了生活品質(zhì)的提升。過去，每到雷雨時節(jié)，小區(qū)門前的道路就會嚴(yán)重積水，居民出行困難，家中電器也因老舊燃氣管網(wǎng)的不穩(wěn)定而頻繁出現(xiàn)故障。隨著“兩重”建設(shè)（國家重大戰(zhàn)略實施和重點領(lǐng)域安全能力建設(shè)）的持續(xù)推進，老城區(qū)的情況有了很大改善?！艾F(xiàn)在好了，門前寬敞的柏油馬路，雨天出行不用再摔兩腳泥。不僅不再擔(dān)心動不動就停水檢修的問題，家里的燃氣費用也因新管網(wǎng)的高效利用而降低了一些?！惫贪渤菂^(qū)居民李銳談到今年以來城市更新帶來的新變化。

近期，國家發(fā)展改革委下達2025年第三批超3000億元“兩重”建設(shè)項目資金，今年8000億元項目清單全部落地。從沿江高鐵的轟鳴建設(shè)到城市地下管網(wǎng)的悄然升級，從“三北”工程的生態(tài)屏障筑牢到充電樁網(wǎng)絡(luò)的逐步完善，“兩重”建設(shè)正以“戰(zhàn)略牽引、民生為本”的鮮明特質(zhì)，為中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展注入強勁動力。中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟系主任張鐘文在接受采訪時表示：“‘兩重’建設(shè)不是簡單的投資刺激，而是立足長遠的系統(tǒng)性工程，既補短板強弱項，又育新機開新局，正在重塑中國經(jīng)濟社會發(fā)展的底層框架?！?/p>

“兩重”建設(shè)的三重特質(zhì)與實施成效

“‘兩重’政策的核心是聚焦國家重大戰(zhàn)略實施和重點領(lǐng)域安全能力建設(shè)，是推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的增量政策?！睆堢娢拈_門見山指出其定位。在他看來，這一政策具有三個鮮明特點，共同構(gòu)成了“兩重”建設(shè)的底層邏輯。

戰(zhàn)略牽引性是“兩重”建設(shè)的首要特征。它重點彌補基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、民生保障等領(lǐng)域的短板，同時充分發(fā)揮傳統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域與新興網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的正外部性作用。傳統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域如鐵路、電力、油氣管道等，通過升級改造提升跨區(qū)域資源配置效率；新興網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域如衛(wèi)星互聯(lián)網(wǎng)、充電樁、低空經(jīng)濟等，則通過超前布局搶占發(fā)展先機?！斑@種‘傳統(tǒng)+新興’的雙輪驅(qū)動，能充分放大投資乘數(shù)效應(yīng)?！睆堢娢慕忉尩馈Ｒ詼迦匮亟咚勹F路為例，這條連接長三角與成渝地區(qū)的大動脈，不僅直接拉動鋼鐵、建材等行業(yè)投資，更將通過縮短區(qū)域時空距離，帶動沿線電子信息、裝備制造等產(chǎn)業(yè)集群升級，預(yù)計全線貫通后每年新增跨區(qū)域貿(mào)易量有明顯增長。

政府主導(dǎo)性是“兩重”建設(shè)的關(guān)鍵保障?！皟芍亍表椖科毡榫哂型顿Y回報周期長、社會收益高于局部收益的特點，需要中央政府發(fā)揮“集中力量辦大事”的優(yōu)勢來彌補市場失靈。張鐘文以“三北”工程為例：“這類生態(tài)工程投資大、見效慢，單個企業(yè)或地方政府難以承擔(dān)，但它對筑牢北方生態(tài)安全屏障、保障糧食安全具有戰(zhàn)略意義。通過中央統(tǒng)籌資金和資源，才能確保工程持續(xù)推進。” 自2024年起，“三北”工程被國家發(fā)展改革委納入“兩重”建設(shè)范圍，已下達超長期特別國債和中央財政資金577億元，全面推動三大標(biāo)志性戰(zhàn)役在重點區(qū)域落地實施。

長期性則是“兩重”建設(shè)的鮮明底色。依托超長期特別國債等工具，“兩重”建設(shè)為國家重大戰(zhàn)略實施和安全能力建設(shè)提供了穩(wěn)定的資金保障，確保政策連續(xù)性?！安煌诙唐诖碳ふ?，‘兩重’建設(shè)著眼的是未來5年、10年甚至更長時間的發(fā)展需求?！睆堢娢膹娬{(diào)。

實施一年多來，“兩重”建設(shè)的成效已深度融入經(jīng)濟社會發(fā)展的方方面面。在傳統(tǒng)領(lǐng)域，邊疆地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施加速從“基本覆蓋”向“高質(zhì)量服務(wù)”升級。西藏那曲的牧民定居點通過“兩重”資金支持，建成了抗寒保溫的標(biāo)準(zhǔn)化住房和清潔能源供暖系統(tǒng)；云南怒江的鄉(xiāng)村公路網(wǎng)經(jīng)過改造，路面硬化率有了顯著提升，農(nóng)產(chǎn)品出山時間大幅壓縮。

在新興領(lǐng)域，“兩重”建設(shè)推動5G網(wǎng)絡(luò)、衛(wèi)星互聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施加速布局。截至2025年6月底，5G基站總數(shù)與2020年相比增長了5倍達到455萬個，千兆寬帶用戶增長了34倍達2.26億戶，算力總規(guī)模位于全球第二，有力帶動了經(jīng)濟社會發(fā)展。衛(wèi)星互聯(lián)網(wǎng)已實現(xiàn)對我國領(lǐng)土、領(lǐng)海的全面覆蓋，在遠洋漁業(yè)、應(yīng)急通信等領(lǐng)域發(fā)揮關(guān)鍵作用。央國企作為投資主力，有效承擔(dān)了高鐵、移動通信網(wǎng)絡(luò)等社會效益遠超直接收益的項目。

超長期國債資金的“靶向治療”機制

8000億元“兩重”建設(shè)資金如何確?！昂娩撚迷诘度猩?？”張鐘文指出，我國已建立起多層次政策機制和實施路徑，實現(xiàn)資金投向精準(zhǔn)化、使用高效化、監(jiān)管全程化。

動態(tài)優(yōu)化資金投向與項目篩選是資金精準(zhǔn)使用的第一道關(guān)卡?！啊畠芍亍Y金投向通過‘自上而下’與‘自下而上’相結(jié)合的機制動態(tài)調(diào)整，既確保契合國家戰(zhàn)略，又貼合地方實際需求?！睆堢娢慕忉尩?。中央層面明確城鄉(xiāng)融合、能源安全、科技自立自強等支持范圍，地方則結(jié)合區(qū)域特點謀劃項目。在浙江，當(dāng)?shù)匾劳小皟芍亍辟Y金支持，將錢塘江流域生態(tài)修復(fù)與鄉(xiāng)村旅游開發(fā)相結(jié)合，既改善了生態(tài)環(huán)境，又帶動了民宿經(jīng)濟發(fā)展；在陜西，資金重點投向黃土高原淤地壩建設(shè)，兼顧水土流失治理和糧食產(chǎn)能提升。

項目篩選依托國家重大建設(shè)項目庫，建立了嚴(yán)格的審核標(biāo)準(zhǔn)?！懊總€項目都要經(jīng)過‘規(guī)劃符合性、前期成熟度、效益可持續(xù)性’三重評估，確保資金流向‘十四五’規(guī)劃內(nèi)的重點工程。”張鐘文介紹。在第三批“兩重”項目中，對于一些項目因前期手續(xù)不全或不符合規(guī)劃被暫緩入庫，有效避免了資金“撒胡椒面”式使用。這種精準(zhǔn)篩選讓資金集中投向關(guān)鍵領(lǐng)域——在能源安全領(lǐng)域，相應(yīng)的資金投入用于特高壓輸電通道和油氣儲備設(shè)施建設(shè)，提升了跨區(qū)域能源調(diào)配能力；在科技自立自強領(lǐng)域，相關(guān)資金支持的多個國家級實驗室，已在芯片制造、人工智能等領(lǐng)域關(guān)鍵技術(shù)方面取得成效。

全周期監(jiān)管與績效評估則為資金安全高效使用裝上“安全閥”。財政部牽頭建立了覆蓋資金“籌集—撥付—使用—運營—償債”全流程的監(jiān)管體系，借助“國債資金溯源平臺”和預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，實現(xiàn)資金流動的實時監(jiān)控和風(fēng)險預(yù)警。更值得關(guān)注的是監(jiān)管技術(shù)的創(chuàng)新——區(qū)塊鏈技術(shù)被引入資金監(jiān)管，為每筆支付生成可驗證的數(shù)字憑證，確保資金流向可追溯、用途不可篡改?！斑@從技術(shù)上杜絕了挪用、截留資金的風(fēng)險，讓每一分錢都花在明處?！睆堢娢脑u價道。

中央預(yù)算內(nèi)投資項目監(jiān)督管理機制進一步提升了資金使用效益。國家發(fā)展改革委負責(zé)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)投資項目的監(jiān)督管理工作，推動建立健全分工明確、各司其責(zé)、縱橫聯(lián)動、協(xié)同高效的監(jiān)督管理體制機制，督促有關(guān)地方和部門、單位落實監(jiān)督管理責(zé)任，推動投資項目有效實施、投資計劃規(guī)范執(zhí)行，促進中央預(yù)算內(nèi)投資更好發(fā)揮綜合效益。這種機制有力督促項目單位提高管理效率，確保資金“快落地、早見效”。

在資金使用創(chuàng)新方面，“兩重”建設(shè)探索出“資金跟著項目走、項目跟著規(guī)劃走、規(guī)劃跟著戰(zhàn)略走”的閉環(huán)機制。超長期國債資金通過政策性銀行專項貸款、地方政府專項債券等多種形式，形成“中央引導(dǎo)、地方配套、社會參與”的多元投入格局。在江蘇南京，“兩重”資金采取“以獎代補”方式支持智慧城市建設(shè)，企業(yè)和社會資本參與度進一步提升；在廣東深圳，當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門通過設(shè)立“兩重”建設(shè)引導(dǎo)基金，撬動社會資本參與低空經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

從“急難愁盼”到長遠布局的民生謀劃

“‘兩重’建設(shè)的出發(fā)點和落腳點是人民群眾的美好生活需要?！睆堢娢膹娬{(diào)，這一政策在民生領(lǐng)域的成效已實實在在體現(xiàn)在群眾的獲得感中。從充電樁網(wǎng)絡(luò)到居民供暖，從地下管網(wǎng)到住房教育，“兩重”建設(shè)正用一個個具體而微的改善，書寫著民生福祉的溫暖答卷。

在綠色出行領(lǐng)域，我國已建成全球最大的充電基礎(chǔ)設(shè)施體系。“兩重”資金重點支持的新能源設(shè)施建設(shè)，讓新能源車車主告別“里程焦慮”。數(shù)據(jù)顯示，截至2025年5月，全國充電基礎(chǔ)設(shè)施累計數(shù)量已突破1440萬臺，同比增長45.1%。值得關(guān)注的是，1—5月，樁車增量比達1:3，充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與新能源汽車475.3萬輛的銷量增長形成良性適配，基本滿足車輛充電需求，為我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供堅實支撐。

居民供暖條件的改善讓寒冬更有溫度。針對非集中供暖區(qū)居民需求，“兩重”資金支持的熱力管網(wǎng)延伸工程，讓更多家庭告別“煤爐取暖”。在河南南陽，通過改造老舊管網(wǎng)和建設(shè)分布式供暖站，居民們用清潔能源取暖；在四川巴中，“兩重”資金支持的生物質(zhì)供暖項目，利用農(nóng)業(yè)秸稈發(fā)電供暖，既解決了污染問題，又增加了農(nóng)民收入。

地下管網(wǎng)改造則為城市安全“兜底”。燃氣管網(wǎng)升級、雨水管網(wǎng)擴容等工程，有效降低了安全事故風(fēng)險?！笆奈濉逼陂g，北京累計更新改造老舊燃氣管網(wǎng)1700余公里，消除歷史在賬占壓隱患5114處；上海持續(xù)推進的“雨污分流”改造工程，有效解決城市內(nèi)澇的“頑疾”，“看海模式”成為歷史?！暗叵鹿芫W(wǎng)是城市的‘毛細血管’，‘兩重’建設(shè)讓這些隱藏的民生工程真正發(fā)揮作用?！睆堢娢恼f。

面向“十五五”，“兩重”建設(shè)將成為支撐中國式現(xiàn)代化和提升國家核心競爭力的關(guān)鍵發(fā)力點。張鐘文指出，未來將重點推進三大方向：一是傳統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)升級，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施向“高質(zhì)量服務(wù)”躍升，增強能源管網(wǎng)智能化和抗災(zāi)能力；二是新興網(wǎng)絡(luò)發(fā)展，通過全產(chǎn)業(yè)鏈布局加速衛(wèi)星互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)化，完善低空經(jīng)濟安全體系；三是加強產(chǎn)業(yè)鏈韌性建設(shè)，依托重大工程構(gòu)建跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)，加強重點優(yōu)勢領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)鏈“鍛長板”和加快產(chǎn)業(yè)鏈“補短板”。

為增強發(fā)展穩(wěn)定性和韌性，“兩重”政策可采取三大關(guān)鍵舉措：強化需求側(cè)政策，利用超大規(guī)模市場優(yōu)勢激發(fā)創(chuàng)新產(chǎn)品滲透率，形成“需求拉動型彎道超車”；改革國企考核機制，增加產(chǎn)業(yè)鏈帶動、科技創(chuàng)新等長期社會效益考核權(quán)重，引導(dǎo)國企擔(dān)當(dāng)戰(zhàn)略投資主力；加強國際標(biāo)準(zhǔn)主導(dǎo)，支持企業(yè)參與數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施國際標(biāo)準(zhǔn)制定，鞏固技術(shù)話語權(quán)。

從居民社區(qū)路、水、網(wǎng)的便利到沿江高鐵的通達，從地下管網(wǎng)的安全到“三北”工程的綠意，“兩重”建設(shè)正以“功成不必在我”的境界和“功成必定有我”的擔(dān)當(dāng)，筑牢民生底色與發(fā)展根基。正如張鐘文所言：“‘兩重’建設(shè)的價值，不僅在于當(dāng)下的投資拉動，更在于為未來十年、二十年的發(fā)展積蓄力量，讓中國經(jīng)濟在高質(zhì)量發(fā)展的道路上走得更穩(wěn)、更實、更遠?！?/p>

文章來源：中宏網(wǎng)

微信編輯：張菁菁

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