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導(dǎo)語：

粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部同時(shí)存在“一國(guó)兩制、三種貨幣、三個(gè)關(guān)稅區(qū)”的制度差異。這一制度嵌合既是合作的動(dòng)力，也是治理的挑戰(zhàn)。過去四十年，香港通過資本、產(chǎn)業(yè)與制度溢出，塑造了灣區(qū)跨境合作的多重模式。然而，由于區(qū)域內(nèi)城市發(fā)展同質(zhì)化、香港國(guó)際中介功能面臨挑戰(zhàn)等原因，原有的對(duì)接式一體化范式正遭遇邊際效應(yīng)遞減的困境。

IPP研究員趙巍與研究助理?xiàng)钔ボ幹赋?，長(zhǎng)期以來，“跨境一體化”戰(zhàn)略模式一直是粵港澳大灣區(qū)發(fā)展的主要路徑，但如今已遇到增長(zhǎng)的“天花板”。下一步，應(yīng)制定高水平一體化新戰(zhàn)略，推動(dòng)制度共建與規(guī)則共創(chuàng)。香港應(yīng)采取差異化策略，重新定位為粵港澳大灣區(qū)的超級(jí)增長(zhǎng)極，在仍具備比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域凸顯“與眾不同”。同時(shí)，香港還應(yīng)考慮針對(duì)不同的行業(yè)、領(lǐng)域、部門和地域范圍量身打造合作模式，在區(qū)域?qū)用嬷鸩叫纬砂ㄖ贫刃鸵惑w化、共創(chuàng)式一體化、管理一體化、協(xié)同式一體化，乃至可協(xié)調(diào)的差異化等多種機(jī)制的戰(zhàn)略組合體系。

【文章目錄】

一、內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力不足：粵港澳大灣區(qū)的核心挑戰(zhàn)

二、香港競(jìng)爭(zhēng)力：作為增長(zhǎng)極動(dòng)能的邊際遞減

三、粵港區(qū)域合作模式與跨境一體化的局限

四、高水平一體化戰(zhàn)略：基于共創(chuàng)模式的大灣區(qū)科創(chuàng)政策設(shè)計(jì)

五、香港戰(zhàn)略：再造大灣區(qū)增長(zhǎng)極的定位思路

*本文原題為《香港再戰(zhàn)略：粵港澳大灣區(qū)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力的重構(gòu)》，題目為編者所加。因篇幅較長(zhǎng)，文章分為上下兩個(gè)部分推送。文章前半部分見本號(hào)昨日推送（），本期為文章后半部分：

三、粵港區(qū)域合作模式與跨境一體化的局限

一個(gè)地區(qū)的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力機(jī)制是由增長(zhǎng)極及其輻射擴(kuò)散效應(yīng)構(gòu)成的。香港作為增長(zhǎng)極在大灣區(qū)中的輻射擴(kuò)散作用和其他城市的虹吸反饋是靠香港、澳門與珠三角的聯(lián)系、互動(dòng)和合作發(fā)展推動(dòng)的。與香港經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中各板塊相關(guān)聯(lián)，粵港澳合作在很長(zhǎng)一段時(shí)間也呈現(xiàn)出多種模式的并行演進(jìn)。

迄今我們可以識(shí)別出四種具有代表性的粵港區(qū)域合作模式，分別為：引進(jìn)模式、交易模式、對(duì)接模式和隨著區(qū)域一體化加深而新興的共創(chuàng)模式。這些模式反映了區(qū)域一體化過程中從要素流動(dòng)逐漸涉及到制度建構(gòu)的市場(chǎng)邏輯演進(jìn)，也反映出了政策工具從外源吸納向內(nèi)生協(xié)同的功能重心轉(zhuǎn)型。

在模式演進(jìn)的背后，可以發(fā)現(xiàn)跨境一體化戰(zhàn)略是迄今為止粵港澳大灣區(qū)所采取的主要區(qū)域發(fā)展范式，而正是此一曾經(jīng)非常成功的戰(zhàn)略范式，現(xiàn)在卻越來越遇到了增長(zhǎng)的“天花板”。

（一）引進(jìn)模式：資本北上與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的早期融合

從1980年代至21世紀(jì)初，來自香港的港資、僑資等資本“北上”投資，推動(dòng)珠三角及沿海地區(qū)形成出口導(dǎo)向型產(chǎn)業(yè)集群。在這一階段，資本、技術(shù)與企業(yè)管理理念由香港流入內(nèi)地，促成以“飛地經(jīng)濟(jì)”與“跳板經(jīng)濟(jì)”為支撐的區(qū)域分工格局。內(nèi)地政府通過招商引資、稅收優(yōu)惠與要素配置引導(dǎo)，成為香港制造業(yè)外溢的重要承接地，實(shí)現(xiàn)了“以資引產(chǎn)、以產(chǎn)促融”的初步一體化形態(tài)。

這一區(qū)域合作模式的核心在于經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)與產(chǎn)業(yè)分工，但其主要建立在制度差異的基礎(chǔ)之上，缺乏制度層面的深度融合，對(duì)區(qū)域治理協(xié)同的作用相對(duì)有限。隨著中國(guó)市場(chǎng)逐步對(duì)全球資本全面開放，香港所特有的資本進(jìn)入優(yōu)勢(shì)逐漸弱化，該合作路徑也逐步式微，成為了歷史性階段的成果而非持續(xù)性的機(jī)制。

深圳80年代的“三來一補(bǔ)”工業(yè)。彼時(shí)大量港資企業(yè)在深圳投資設(shè)廠。圖源：新華社

（二）交易模式：互惠協(xié)定驅(qū)動(dòng)的市場(chǎng)融合機(jī)制

1997年回歸后，香港與內(nèi)地的經(jīng)貿(mào)合作開始進(jìn)入制度化推進(jìn)階段，合作重點(diǎn)從單純的資本引進(jìn)擴(kuò)展到商品流通與服務(wù)貿(mào)易。該模式以《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》（CEPA）為代表，推動(dòng)區(qū)域一體化邁入“協(xié)定驅(qū)動(dòng)、市場(chǎng)導(dǎo)向”的新階段。通過“準(zhǔn)入換互認(rèn)”、“服務(wù)換市場(chǎng)”等機(jī)制安排，香港商品、資本與服務(wù)得以加速進(jìn)入內(nèi)地市場(chǎng)，同時(shí)內(nèi)地也吸引更多香港企業(yè)與金融資源，加深了與廣東乃至全國(guó)范圍內(nèi)的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系與要素融合。

在此框架下，香港產(chǎn)業(yè)鏈和服務(wù)業(yè)體系獲得了向內(nèi)地延展的制度通道，進(jìn)一步穩(wěn)固其在大灣區(qū)中的中介角色。交易模式強(qiáng)調(diào)雙邊協(xié)商、利益互惠，是典型的國(guó)家層面規(guī)則型區(qū)域合作機(jī)制。然而，隨著內(nèi)地市場(chǎng)開放程度不斷提升，CEPA等協(xié)定的邊際效應(yīng)逐漸減弱，該合作模式的影響力已不再處于主導(dǎo)地位，其制度整合作用也受到協(xié)定結(jié)構(gòu)和單向開放邏輯的限制。

《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》（CEPA）服務(wù)貿(mào)易協(xié)議簽署儀式。圖源：香港特別行政區(qū)政府

（三）對(duì)接模式：制度兼容與標(biāo)準(zhǔn)遷移的主導(dǎo)范式

自2015年以來，隨著香港服務(wù)貿(mào)易及本地高端服務(wù)業(yè)逐步向內(nèi)地?cái)U(kuò)展，粵港澳大灣區(qū)的一體化在政策戰(zhàn)略上進(jìn)入以“規(guī)則對(duì)接、制度兼容”為特征的新階段。該模式的核心邏輯是通過引入香港在金融、醫(yī)療、食品安全、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、社會(huì)管理等方面的成熟規(guī)則，推動(dòng)內(nèi)地特別是廣東珠三角地區(qū)在制度層面實(shí)現(xiàn)對(duì)接式國(guó)際化。

如[1]，香港長(zhǎng)期實(shí)踐的制度體系本身已具備高度國(guó)際通行性，與其對(duì)接，實(shí)際上是“以港接外”，繞過復(fù)雜的制度引進(jìn)與再造過程，能夠?qū)崿F(xiàn)“低成本國(guó)際化”。他提出的“香港+”模式，即在香港規(guī)則基礎(chǔ)上做加法，將香港制度嵌入內(nèi)地關(guān)鍵領(lǐng)域，如互聯(lián)網(wǎng)、新能源、社會(huì)治理等，成為中央推動(dòng)“高水平對(duì)外開放”與“制度型開放”的重要接口。

政策實(shí)踐方面，伴隨橫琴、前海、河套等先導(dǎo)平臺(tái)的設(shè)立，大灣區(qū)出現(xiàn)一批試點(diǎn)性區(qū)域，推動(dòng)金融準(zhǔn)入、法律服務(wù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等重點(diǎn)制度“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”復(fù)制香港標(biāo)準(zhǔn)，形成“單邊開放”與“局部先行”的政策路徑。這些平臺(tái)多以珠三角領(lǐng)先城市為主導(dǎo)，如深圳、珠海、廣州等，成為大灣區(qū)目前最活躍的制度對(duì)接實(shí)踐區(qū)。

對(duì)接模式在當(dāng)前階段仍處于主導(dǎo)地位，各地紛紛提出“制度型開放”，強(qiáng)調(diào)與香港在規(guī)制、標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證、服務(wù)體系等方面的深度對(duì)接。如肖耿教授提出的“雙總部”構(gòu)想是典型的對(duì)接模式延伸形態(tài)，即企業(yè)在香港與內(nèi)地分別設(shè)立國(guó)際與本土運(yùn)營(yíng)中心，實(shí)現(xiàn)制度耦合與產(chǎn)業(yè)融合的協(xié)同效應(yīng)。

盡管對(duì)接模式在實(shí)踐中取得一定成效，但其核心機(jī)制仍以內(nèi)地單方面接軌香港標(biāo)準(zhǔn)為主，存在標(biāo)準(zhǔn)輸入主導(dǎo)、缺乏雙向協(xié)商和區(qū)域治理整合等局限。若缺乏共建共治的根本性制度安排，該模式將難以持續(xù)擴(kuò)展到更高層次的一體化階段。

國(guó)家“十五五”規(guī)劃的編制工作正在進(jìn)行，香港正積極對(duì)接“十五五”規(guī)劃的相關(guān)工作。圖源：新華社

（四）目前跨境一體化戰(zhàn)略范式之局限

實(shí)際上，以上三種合作模式都屬于區(qū)域一體化的戰(zhàn)略范式，隨著粵港合作從物質(zhì)層面、技術(shù)層面、經(jīng)濟(jì)層面等開始進(jìn)入制度和理念等更深層次，跨境一體化戰(zhàn)略開始遇到了難以逾越的“天花板”。現(xiàn)行的區(qū)域一體化戰(zhàn)略在大灣區(qū)的實(shí)踐中具有以下幾個(gè)方面的局限性：

1、制度完全對(duì)接一體化之不可能性造成的邊際成本上升。

經(jīng)歷了多年的向香港學(xué)習(xí)和對(duì)接，珠三角在諸多方面已經(jīng)學(xué)到不少東西，許多做法與香港一致。學(xué)習(xí)過程也由淺層次容易的部分到深層次困難的部分，即能改的和學(xué)的都已經(jīng)學(xué)到，而難改的和難學(xué)的部分涉及到了許多制度性、根本性、系統(tǒng)性的社會(huì)差異，連形式上模仿的可能性都較低。隨著一體化的推進(jìn)，制度學(xué)習(xí)的復(fù)雜性和難度加大，成本也越來越高。

這背后的道理，則是制度變革理論中的“制度互補(bǔ)性”原理[2]，即不同制度安排之間存在耦合效應(yīng)，制度移植若脫離原有制度組合常導(dǎo)致功能失效。改變一個(gè)制度，就要相應(yīng)改變?cè)S多其他制度，最后整個(gè)制度系統(tǒng)發(fā)生根本變化。這意味著對(duì)粵港澳大灣區(qū)而言，在“一國(guó)兩制”的基本國(guó)策框架內(nèi)，至少短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)完全的制度一體化之不可能。每種制度系統(tǒng)內(nèi)在的互補(bǔ)性是大灣區(qū)跨境一體化戰(zhàn)略目前很難再推進(jìn)的理論原因。

2、一體化對(duì)接的邊際效益遞減。

一方面，內(nèi)地經(jīng)歷多年改革開放，與國(guó)際社會(huì)已經(jīng)建立了直接而多樣的聯(lián)系。許多做法、制度、規(guī)制等已經(jīng)可直接從外部取得，無需再“繞道”香港。

另一方面，雖然香港作為發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在制度領(lǐng)域與內(nèi)地的差異依然存在，但由于其作為增長(zhǎng)極的地位隨著區(qū)域發(fā)展的勻質(zhì)化反而不斷下降，作為“標(biāo)桿的光環(huán)”早已褪去，在眾多領(lǐng)域內(nèi)地的規(guī)制制度甚至顯得比香港更先進(jìn)，這都使得珠三角在制度上對(duì)接香港的積極性較以前減低。由于制度學(xué)習(xí)的邊際效益遞減、事倍功半，造成制度學(xué)習(xí)的刺激不足。

3、低水平一體化顯現(xiàn)，高水平一體化缺乏

在許多領(lǐng)域（特別是科創(chuàng)、文教等）其實(shí)需要更高水平的區(qū)域一體化，但這也對(duì)制度和政策的設(shè)計(jì)和管理等提出更高的要求，需要政策制定者掌握新的較專業(yè)知識(shí)和方法工具。建立在新的知識(shí)和方法基礎(chǔ)上的新一體化戰(zhàn)略和新政策需要高水平的政策制定能力，而這些專業(yè)政策能力需要一段時(shí)間才能培養(yǎng)獲得。目前大灣區(qū)仍缺少高水平一體化的政策設(shè)計(jì)和管理知識(shí)、行政能力。

總之，在粵港澳大灣區(qū)制對(duì)接已經(jīng)展開、區(qū)域發(fā)展增長(zhǎng)極已經(jīng)多源化的背景下，傳統(tǒng)的以單向規(guī)則遷移為特征的對(duì)接模式正面臨邊際效應(yīng)遞減的結(jié)構(gòu)性局限，亟需重新思考一體化戰(zhàn)略的正負(fù)兩面效應(yīng)和不同水平層級(jí)的邏輯并產(chǎn)生新的合作機(jī)制。

（五）共創(chuàng)模式：雙方融為一體、推進(jìn)增量改革的新探索

在“一國(guó)兩制”結(jié)構(gòu)性宏觀約束下，一體化進(jìn)程將難以在存量制度上完成香港與珠三角的全盤整合，所以應(yīng)以制度“協(xié)同設(shè)計(jì)和創(chuàng)造”取代制度“單向?qū)牖驅(qū)印?/strong>，以共創(chuàng)新的政策增量作為大灣區(qū)一體化戰(zhàn)略的創(chuàng)新路徑。在此，我們提出“共創(chuàng)式一體化”模式作為未來粵港澳大灣區(qū)在特定產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域合作的主導(dǎo)模式設(shè)計(jì)。

此共創(chuàng)模式強(qiáng)調(diào)粵港澳三地基于平等協(xié)商的制度共建與標(biāo)準(zhǔn)制定，是超越“規(guī)則輸入—制度兼容”邏輯、邁向“制度共建—責(zé)任共擔(dān)”的協(xié)同治理新范式。在這一模式中，區(qū)域規(guī)則不再是某一方的制度復(fù)制品，而是多元主體博弈與合作下的“共同產(chǎn)出”，是新規(guī)制的創(chuàng)造；治理機(jī)制也不再依賴中央主導(dǎo)或某個(gè)地方試點(diǎn)，而應(yīng)構(gòu)建真正的涉及整個(gè)大灣區(qū)的多邊參與與穩(wěn)定協(xié)商機(jī)制、甚至行政框架。

當(dāng)前，“共創(chuàng)模式”尚處于探索階段，但在多個(gè)領(lǐng)域已顯示出實(shí)踐潛力，尤其適用于以下四類合作機(jī)制構(gòu)建：

第一，政策共策與制度共制：三地應(yīng)在前期即共同參與制度設(shè)計(jì)、政策起草與實(shí)施機(jī)制討論，突破以往“復(fù)制—適用”路徑，形成戰(zhàn)略融合導(dǎo)向的制度安排，真正實(shí)現(xiàn)從政策與決策源頭的一體化。

第二，協(xié)同治理平臺(tái)構(gòu)建：從中長(zhǎng)期來看，應(yīng)設(shè)立跨區(qū)域常設(shè)治理機(jī)構(gòu)，如“粵港澳大灣區(qū)協(xié)調(diào)委員會(huì)”或“共創(chuàng)事務(wù)秘書處”，作為制度談判、政策協(xié)商與項(xiàng)目推進(jìn)的組織基礎(chǔ)，替代當(dāng)前碎片化推進(jìn)模式。

第三，區(qū)域試驗(yàn)與平臺(tái)創(chuàng)新：在全面鋪開前，可選擇特定行政區(qū)塊（如南沙、橫琴、前海等）與港澳進(jìn)行制度共建實(shí)驗(yàn)，形成可復(fù)制、可推廣的先行經(jīng)驗(yàn)。

第四，領(lǐng)域突破與功能嵌入：優(yōu)先在科技創(chuàng)新領(lǐng)域推動(dòng)共創(chuàng)合作（詳見下文第四部分）。該領(lǐng)域政治敏感性較低、協(xié)作基礎(chǔ)較強(qiáng)，具備從制度共建到產(chǎn)業(yè)對(duì)接的完整路徑，可作為“共創(chuàng)模式”的先導(dǎo)與突破口，打造以協(xié)同研發(fā)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)共管、跨境創(chuàng)新平臺(tái)共建為核心的一體化樣板。

“共創(chuàng)式一體化”不僅能提供制度協(xié)調(diào)的未來方向，也可能成為粵港澳區(qū)域合作由制度對(duì)接走向制度共創(chuàng)的關(guān)鍵路徑，能為中國(guó)式區(qū)域一體化積累制度性經(jīng)驗(yàn)，提升治理體系的現(xiàn)代化水平。

四、高水平一體化戰(zhàn)略：基于共創(chuàng)模式的大灣區(qū)科創(chuàng)政策設(shè)計(jì)

科技創(chuàng)新領(lǐng)域具有政治敏感性低、合作基礎(chǔ)堅(jiān)實(shí)、人才流動(dòng)頻繁等特征，是制定高水平一體化新戰(zhàn)略、推動(dòng)制度共建與規(guī)則共創(chuàng)的理想切入點(diǎn)。我們建議以體制創(chuàng)新為抓手，重新設(shè)計(jì)區(qū)域科技政策總體框架，在粵港澳大灣區(qū)設(shè)立一個(gè)全新的專業(yè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，作為行政主體負(fù)責(zé)制定與實(shí)施創(chuàng)新一體化政策，確立戰(zhàn)略目標(biāo)，構(gòu)建高度融合的“粵港澳大灣區(qū)科技創(chuàng)新體系”，從而推動(dòng)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展，打造具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)超級(jí)集群。

（一）頂層設(shè)計(jì)：構(gòu)建推動(dòng)區(qū)域科技融合的核心執(zhí)行機(jī)制

1.行政架構(gòu)建議：建立實(shí)體化的專業(yè)管理機(jī)構(gòu)

建議中央設(shè)立一個(gè)派駐地方的科技創(chuàng)新專業(yè)行政實(shí)體，解決目前政策執(zhí)行主體缺位問題。該機(jī)構(gòu)應(yīng)直屬國(guó)家發(fā)改委等中央部門，直接向中央報(bào)告，專責(zé)統(tǒng)籌粵港澳科技創(chuàng)新、成果轉(zhuǎn)化及新興產(chǎn)業(yè)培育工作。機(jī)構(gòu)人員可由中央、廣東、珠三角與港澳相關(guān)政府部門抽調(diào)或公開招聘。

在發(fā)展階段上,初期以咨詢與規(guī)劃為主；中期作為協(xié)調(diào)平臺(tái)，推動(dòng)三地政策協(xié)同；長(zhǎng)期則整合三地科技管理部門，最終發(fā)展為粵港澳科技創(chuàng)新政策的統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)。這一演進(jìn)路徑類比歐盟的機(jī)構(gòu)發(fā)展邏輯：由專業(yè)聯(lián)合體逐步走向統(tǒng)一立法與行政體系，最終構(gòu)建共同治理結(jié)構(gòu)，為粵港澳區(qū)域治理一體化奠定制度基礎(chǔ)。

2.地域覆蓋建議：設(shè)立“創(chuàng)新試驗(yàn)特區(qū)”

建議該機(jī)構(gòu)在初期聚焦最具創(chuàng)新潛力的區(qū)域，統(tǒng)籌珠三角內(nèi)已有的國(guó)家級(jí)合作試驗(yàn)區(qū)（河套、前海、南沙、橫琴），加上東莞濱海灣新區(qū)、香港北部都會(huì)區(qū)、科技走廊與澳門部分片區(qū)，作為政策“試驗(yàn)田”。

通過統(tǒng)一規(guī)劃、資源聚合、項(xiàng)目合作、經(jīng)驗(yàn)互鑒等方式，推動(dòng)上述片區(qū)政策協(xié)同、機(jī)制融合，重點(diǎn)探索包括科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)集群、全球人才引進(jìn)、金融科技及數(shù)字統(tǒng)一市場(chǎng)在內(nèi)的創(chuàng)新舉措，為打造世界級(jí)科創(chuàng)中心構(gòu)建中堅(jiān)力量。

《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》將濱海灣新區(qū)納入大灣區(qū)六大特色合作平臺(tái)。圖源：新華社

3.職能設(shè)計(jì)建議：整合創(chuàng)新鏈條政策

建議該機(jī)構(gòu)專注于圍繞創(chuàng)新鏈上下游制定政策，涵蓋基礎(chǔ)研究、技術(shù)轉(zhuǎn)化、科技金融支持，以及教育人才、基礎(chǔ)設(shè)施和知識(shí)產(chǎn)權(quán)等關(guān)鍵創(chuàng)新要素。機(jī)構(gòu)將統(tǒng)籌原各片區(qū)科技管理職能，研判并制定大灣區(qū)科技與新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)，推動(dòng)創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、資金鏈、人才鏈的一體化協(xié)同，實(shí)現(xiàn)政策系統(tǒng)化、轉(zhuǎn)化路徑明確化，率先在關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)新質(zhì)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化。

（二）對(duì)該專業(yè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)運(yùn)作的具體措施建議

作為粵港澳大灣區(qū)未來創(chuàng)新政策主體，這一專業(yè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)立后，將作為大灣區(qū)科技創(chuàng)新領(lǐng)域的總高政策機(jī)構(gòu)承擔(dān)大量職責(zé)和工作，能做的事情也非常多，政策創(chuàng)新的空間也非常大，茲列舉若干建議措施如下：

1.借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建新型區(qū)域創(chuàng)新政策體系

參考?xì)W盟“智慧專精戰(zhàn)略（S3）”、美國(guó)區(qū)域創(chuàng)新集群政策、日本“產(chǎn)學(xué)官金”協(xié)同機(jī)制等國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合粵港澳地區(qū)制度異質(zhì)性與區(qū)域間發(fā)展不均的現(xiàn)實(shí)情況，構(gòu)建具備戰(zhàn)略性、適應(yīng)性和落地性的區(qū)域創(chuàng)新政策體系。

例如，可根據(jù)各片區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)制定差異化支持政策：在前海聚焦金融科技、在橫琴發(fā)展中醫(yī)藥與康養(yǎng)技術(shù)、在南沙打造智能制造試驗(yàn)區(qū)、在河套聚焦AI與信息科技，逐步構(gòu)建功能互補(bǔ)、系統(tǒng)協(xié)同的創(chuàng)新政策布局。

河套深圳園區(qū)聚集了超440家科技企業(yè)、200個(gè)高端科研項(xiàng)目，1.5萬名科研人才。 圖源：新華社

2.通過組織專業(yè)培訓(xùn)，為粵港澳大灣區(qū)培養(yǎng)科技創(chuàng)新政策管理人才。

該專業(yè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)可聯(lián)合粵港澳三地高校設(shè)立“科技創(chuàng)新政策研究與培訓(xùn)中心”，系統(tǒng)開展干部培訓(xùn)工作。課程內(nèi)容可借鑒國(guó)際一流管理學(xué)院，如哈佛商學(xué)院、INSEAD等在創(chuàng)新管理領(lǐng)域的教學(xué)體系，圍繞全球創(chuàng)新趨勢(shì)、戰(zhàn)略制定、價(jià)值鏈升級(jí)、產(chǎn)業(yè)組織模式、創(chuàng)新空間規(guī)劃與政策工具等模塊進(jìn)行設(shè)計(jì)。

通過集中培訓(xùn)與實(shí)戰(zhàn)模擬相結(jié)合的方式，幫助政府主管部門及政策制定者全面掌握現(xiàn)代技術(shù)創(chuàng)新與治理的理論與方法，將其應(yīng)用于大灣區(qū)科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)政策的制定與執(zhí)行。該舉措將有效提升區(qū)域治理現(xiàn)代化水平，打造一支具備系統(tǒng)性思維和全球視野的科技創(chuàng)新政策與公共管理骨干隊(duì)伍，為大灣區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的制度與人才支撐。

3.吸收國(guó)際專家智慧，一體化推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)的區(qū)域科技創(chuàng)新發(fā)展規(guī)劃。

區(qū)域科技創(chuàng)新規(guī)劃應(yīng)堅(jiān)持“產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向”與“空間優(yōu)化”并重。一方面，需緊扣產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展脈絡(luò)，推動(dòng)科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新深度融合，科學(xué)設(shè)計(jì)新興產(chǎn)業(yè)與未來產(chǎn)業(yè)的集群形態(tài)，對(duì)標(biāo)美國(guó)硅谷、日本筑波、歐盟EIT等全球典范，打造具全球競(jìng)爭(zhēng)力的灣區(qū)產(chǎn)業(yè)生態(tài)。

另一方面，規(guī)劃需注重創(chuàng)新活動(dòng)的空間布局，解決現(xiàn)有資源錯(cuò)配、功能重疊和細(xì)分方向重復(fù)等問題。港澳地區(qū)可借鑒珠三角在項(xiàng)目落地、政策配套和生態(tài)營(yíng)造方面的成功經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)多層次治理體系下的創(chuàng)新生態(tài)優(yōu)化。

為實(shí)現(xiàn)科學(xué)規(guī)劃，該執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)設(shè)立“粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)新政策國(guó)際委員會(huì)”，邀請(qǐng)國(guó)際科技政策專家擔(dān)任顧問，參與發(fā)展戰(zhàn)略制定與政策評(píng)估，提供全球前沿經(jīng)驗(yàn)與資源支撐。委員會(huì)同時(shí)可面向?yàn)硡^(qū)企業(yè)，提供技術(shù)顧問服務(wù)與政策導(dǎo)航，協(xié)助提升管理能力和成果轉(zhuǎn)化效率。政府亦可設(shè)立專項(xiàng)資金，資助企業(yè)聘請(qǐng)國(guó)際專業(yè)團(tuán)隊(duì)開展“診斷+咨詢”，推動(dòng)區(qū)域科技政策與產(chǎn)業(yè)實(shí)踐深度對(duì)接。

4.設(shè)立粵港澳大灣區(qū)國(guó)際自然科學(xué)基金，支持基礎(chǔ)研究向世界水平躍升。

可專門設(shè)立一個(gè)粵港澳大灣區(qū)國(guó)際自然科學(xué)基金，融合廣東和香港的資金，吸納世界頂級(jí)科學(xué)家加入其科學(xué)委員會(huì)，資助粵港澳大灣區(qū)在基礎(chǔ)科研方面的短板項(xiàng)目。且項(xiàng)目可重點(diǎn)鼓勵(lì)粵港澳大灣區(qū)跨珠三角和港澳的聯(lián)合申請(qǐng)。這個(gè)區(qū)域級(jí)的自然科學(xué)基金會(huì)可以參照國(guó)家級(jí)的基金會(huì)如美國(guó)科學(xué)基金、歐盟研究基金即歐洲研究委員會(huì)、或中國(guó)自然科學(xué)基金的運(yùn)作模式，將大大提升粵港澳大灣區(qū)在國(guó)際科學(xué)界的整體聲望和信譽(yù)。

5.積聚創(chuàng)新資源，推動(dòng)粵港澳聯(lián)合建設(shè)一批大型研發(fā)機(jī)構(gòu)和各種“創(chuàng)新平臺(tái)”。

為有效集聚創(chuàng)新資源，推動(dòng)科技成果轉(zhuǎn)化為新興產(chǎn)業(yè)，建議由該專業(yè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)牽頭，聯(lián)合粵港澳三地高校、科研機(jī)構(gòu)與企業(yè)，共同建設(shè)一批大型工業(yè)研究院或應(yīng)用技術(shù)開發(fā)院，專注于未來關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)與產(chǎn)業(yè)孵化。這些機(jī)構(gòu)可借鑒日本AIST、韓國(guó)ETRI、臺(tái)灣工研院等國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，成為整合區(qū)域資源、推動(dòng)技術(shù)追趕和戰(zhàn)略突破的重要平臺(tái)。

依托此類機(jī)構(gòu)，可設(shè)立“粵港澳研發(fā)框架計(jì)劃”，將三地經(jīng)過論證的重大項(xiàng)目統(tǒng)一納入管理，通過公開招標(biāo)或定向委托方式，吸引全球頂尖團(tuán)隊(duì)參與，推動(dòng)技術(shù)集成與示范應(yīng)用。同時(shí)，應(yīng)著力打造完整的創(chuàng)新平臺(tái)生態(tài)，涵蓋初創(chuàng)企業(yè)孵化器、風(fēng)險(xiǎn)投資基金、專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)（如會(huì)計(jì)所、律所、培訓(xùn)公司）、檢驗(yàn)檢測(cè)與計(jì)量認(rèn)證平臺(tái)等，為科技創(chuàng)新提供全鏈條支撐。

特別應(yīng)推動(dòng)設(shè)立跨區(qū)域聯(lián)合的技術(shù)轉(zhuǎn)移機(jī)構(gòu)和中試服務(wù)基地，鼓勵(lì)來自粵、港、澳不同地區(qū)的高校、科研院所和企業(yè)共同建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科研成果的規(guī)模化轉(zhuǎn)化與工程化落地，為大灣區(qū)新興產(chǎn)業(yè)提供源源不斷的技術(shù)供給和創(chuàng)新動(dòng)能。

6.加強(qiáng)粵港澳內(nèi)部各片區(qū)的合作和交流，同時(shí)擴(kuò)展廣泛國(guó)際聯(lián)系。

隨著粵港澳大灣區(qū)城市間交通通信等基礎(chǔ)設(shè)施的日益發(fā)達(dá)，現(xiàn)有的香港北部都會(huì)區(qū)、深證前海、河套地區(qū)、珠海橫琴、廣州南沙等在地域上的技術(shù)、信息等的集聚與溝通正越發(fā)頻繁緊密，形成超級(jí)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)。特別以深圳河套地區(qū)和香港落馬洲地區(qū)的深港創(chuàng)新合作區(qū)地理上本就相連，具有融合創(chuàng)新、資源集聚的天然趨勢(shì)，善加利用，很快就能整合為一批具有國(guó)際水平的科技創(chuàng)新空間。

8月26日，是深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立45周年的日子，與之緊密相連的前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)也滿15周年。 圖源：新華社

可組織所覆蓋的各片區(qū)多進(jìn)行各種形式的交流、互動(dòng)，推動(dòng)粵港澳科技創(chuàng)新、新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的人員之間交往合作、建立長(zhǎng)久聯(lián)系。從正式的關(guān)系如聯(lián)合研究、出版、聯(lián)合專利、許可、科研合同，到各種非非正式的關(guān)系，如會(huì)議、研討、研究員與研究生的實(shí)習(xí)、科學(xué)委員會(huì)、培訓(xùn)、咨詢及其他各種非正式的聯(lián)系，都需要投入大量精力予以編織組織。在這方面，應(yīng)學(xué)習(xí)香港科創(chuàng)體系中廣泛利用各種非官方的社會(huì)組織、專業(yè)協(xié)會(huì)、工商會(huì)等的作用，并與國(guó)際研發(fā)技術(shù)界廣泛聯(lián)系。

7.設(shè)立一個(gè)大灣區(qū)的聯(lián)合創(chuàng)新基金，大力發(fā)展大灣區(qū)的科技金融體系。

運(yùn)用香港的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，依托粵港澳大灣區(qū)現(xiàn)有股權(quán)投資平臺(tái)的資源與經(jīng)驗(yàn)，牽頭聯(lián)合政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、國(guó)有企業(yè)資本，來自香港、澳門的境外資金、和珠三角社會(huì)資本所組成的超大體量混合型創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)投資基金，為大灣區(qū)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供充足資本來源。

以歐洲投資銀行集團(tuán)的歐洲投資基金（EIF）的模式為例，為中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)、增長(zhǎng)、創(chuàng)新、研發(fā)提供資金，在促進(jìn)歐洲一體化和推進(jìn)歐盟政策方面將全體歐盟國(guó)家更加緊密地聯(lián)系在一起。歐洲投資基金的股東為歐洲投資銀行（59.15%），歐盟執(zhí)委會(huì)代表（30.00%）和34家歐盟民間金融機(jī)構(gòu)（10.85%），透過民營(yíng)銀行給中小企業(yè)提供創(chuàng)業(yè)投資和擔(dān)保貸款。

EIF并不像傳統(tǒng)的銀行直接向企業(yè)放貸，而是通過擔(dān)保、股權(quán)投資等金融工具支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目。圖源：Wikimedia Commons

大灣區(qū)未來的聯(lián)合基金應(yīng)充分發(fā)揮香港金融體系的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，利用香港國(guó)際金融中心在跨境融資方面的低成本、高效率優(yōu)勢(shì)，在粵港澳大灣區(qū)實(shí)現(xiàn)跨境貿(mào)易資金自由流動(dòng)，利于境外資本暢通涌入大灣區(qū)。同時(shí)，發(fā)展包括粵港澳多地同時(shí)聯(lián)動(dòng)互通的股權(quán)交易中心、私募股權(quán)場(chǎng)外交易市、新三板、創(chuàng)業(yè)板、中小板市場(chǎng)的科技資本市場(chǎng)體系，以及為廣大中小創(chuàng)新企業(yè)服務(wù)的粵港澳大灣區(qū)科技銀行體系等。

五、香港戰(zhàn)略：再造大灣區(qū)增長(zhǎng)極的定位思路

與全球其他灣區(qū)相比，粵港澳大灣區(qū)的獨(dú)特性在于其內(nèi)部存在顯著的制度性“跨境”差異，涉及法律、行政、社會(huì)治理與經(jīng)濟(jì)體系等多個(gè)層面。這種制度差異化的格局，一方面給區(qū)域協(xié)作帶來結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)；但另一方面，如善加利用，也能形成基于制度差異的“跨境優(yōu)勢(shì)”。

建立在香港作為強(qiáng)大的增長(zhǎng)極且因制度差異而形成的跨境一體化輻射擴(kuò)散、合作互動(dòng)正是粵港澳大灣區(qū)過去40多年來的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力機(jī)制，使其成為全球范圍內(nèi)少有的多制度背景下區(qū)域一體化戰(zhàn)略成功的實(shí)驗(yàn)場(chǎng)。

然時(shí)過境遷，大灣區(qū)的“跨境優(yōu)勢(shì)”漸弱，對(duì)香港而言，夾在中間兩頭都不到岸的“跨境陷阱”風(fēng)險(xiǎn)漸增。深層原因，在于隨著香港作為區(qū)域增長(zhǎng)極的動(dòng)能逐步下降，以及傳統(tǒng)“對(duì)接式”一體化等合作模式的邊際效益因區(qū)內(nèi)的均衡化而遞減，粵港澳大灣區(qū)的整體內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力機(jī)制正失去活力。

從重新制定區(qū)域內(nèi)生發(fā)展戰(zhàn)略的角度看，當(dāng)務(wù)之急有兩個(gè)：

一是推動(dòng)香港重新激活作為區(qū)域增長(zhǎng)極的功能、產(chǎn)生極化效應(yīng)，通過戰(zhàn)略再定位增強(qiáng)其經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力與制度影響力；

二是探索在制度差異長(zhǎng)期存在的背景下，如何構(gòu)建具備協(xié)商基礎(chǔ)與共建能力的新型跨境合作機(jī)制，從而形成持續(xù)穩(wěn)定的區(qū)域發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力機(jī)制。增長(zhǎng)極的極化建設(shè)和其擴(kuò)散合作模式，這是大灣區(qū)內(nèi)生動(dòng)力機(jī)制重構(gòu)的一體兩面。

在增長(zhǎng)動(dòng)力源方面，香港應(yīng)采取差異化策略重新定位為粵港澳大灣區(qū)中的超級(jí)增長(zhǎng)極。在全球化退潮且與內(nèi)地已有深度融合的大背景下，香港已經(jīng)難以再回到傳統(tǒng)的國(guó)際中介職能定位，且正變得與內(nèi)地城市同質(zhì)化，甚至受到內(nèi)地增長(zhǎng)極的“反哺”。這種情況下，香港欲重獲增長(zhǎng)極地位就必須采取差異化策略，令自己再次“與眾不同”。

所謂“極化”，其實(shí)就是特殊化和集群化。香港可以在尚具備比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域如教育、科創(chuàng)、金融、專業(yè)服務(wù)、醫(yī)療、文旅、設(shè)計(jì)等等為基礎(chǔ)做出獨(dú)特的核心產(chǎn)業(yè)選擇和發(fā)展規(guī)劃，且為每個(gè)所選、所創(chuàng)的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域做出一對(duì)一的與大灣區(qū)相匹配的合作模式和產(chǎn)業(yè)政策設(shè)計(jì)進(jìn)行極化建設(shè)。

在這方面，國(guó)際化仍然是令香港特殊的重要變量。香港特區(qū)政府應(yīng)牽頭引入國(guó)際智庫(kù)資源和全球頂級(jí)咨詢機(jī)構(gòu)，在整個(gè)灣區(qū)范圍內(nèi)開展系統(tǒng)性戰(zhàn)略評(píng)估和場(chǎng)景預(yù)測(cè)，為未來的集群功能布局與產(chǎn)業(yè)政策重構(gòu)提供技術(shù)支撐和路徑建議。

香港特區(qū)政府低空經(jīng)濟(jì)“監(jiān)管沙盒”啟動(dòng)禮。圖源：新華社

在增長(zhǎng)動(dòng)力機(jī)制方面，香港連同整個(gè)粵港澳大灣區(qū)應(yīng)采取高水平一體化策略，升級(jí)區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有的合作互動(dòng)模式，以重獲“跨境優(yōu)勢(shì)”。一體化不應(yīng)成為發(fā)展目標(biāo)，而是發(fā)展工具，且僅是工具之一。

應(yīng)以“多模式并舉、精準(zhǔn)適配”為原則，針對(duì)不同的行業(yè)、領(lǐng)域、部門和地域范圍量身訂做粵港澳合作模式，在區(qū)域?qū)用嫘纬砂ㄖ贫刃鸵惑w化、共創(chuàng)式一體化、管理一體化、協(xié)同式一體化、甚至可協(xié)調(diào)的差異化等多種機(jī)制的戰(zhàn)略組合體系，避免倉(cāng)促上馬一刀切式的對(duì)接融合一體化做法。

例如，在商品貿(mào)易與服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，可繼續(xù)深化“交易式”合作模式，通過協(xié)定機(jī)制推動(dòng)市場(chǎng)準(zhǔn)入便利化與雙邊互利機(jī)制。

而在涉及人員流動(dòng)、執(zhí)業(yè)資格、社會(huì)保障銜接等民生相關(guān)領(lǐng)域，應(yīng)強(qiáng)化“對(duì)接式”政策安排，通過規(guī)則兼容、互認(rèn)機(jī)制以及邊界治理實(shí)驗(yàn)，逐步實(shí)現(xiàn)制度磨合和治理協(xié)同。

在科技創(chuàng)新、數(shù)據(jù)治理、金融監(jiān)管、法治合作等制度密集型與戰(zhàn)略敏感型領(lǐng)域，應(yīng)提升一體化安排，突破現(xiàn)行體制，率先推進(jìn)“共創(chuàng)式”合作模式，通過設(shè)立聯(lián)合機(jī)制、聯(lián)合立法平臺(tái)或?qū)Ｘ?zé)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，推動(dòng)區(qū)域制度的共建共治。這不僅有助于增強(qiáng)制度供給能力，也將帶動(dòng)三地治理范式的協(xié)同轉(zhuǎn)型，為更高水平的一體化破局開路。

從中長(zhǎng)期來看，“共創(chuàng)式一體化”不僅是粵港澳大灣區(qū)制度整合的重要方向，更有望引領(lǐng)整個(gè)區(qū)域治理體系實(shí)現(xiàn)從分散協(xié)作向制度一體的戰(zhàn)略躍遷。采取這一模式本身，即是對(duì)未來治理架構(gòu)的先行建構(gòu)，也是中國(guó)推進(jìn)制度型區(qū)域一體化的前瞻性實(shí)驗(yàn)。

目前，大灣區(qū)跨境合作的新模式，特別是共創(chuàng)式、制度型一體化應(yīng)匹配相應(yīng)的地域?qū)嵤┓秶?，制定明確的政策工具包和治理機(jī)構(gòu)配置建議等。例如，不同的合作模式可在河套、前海、橫琴、南沙、北部都會(huì)區(qū)等特定區(qū)域率先部署，形成“制度飛地”或“政策試驗(yàn)區(qū)”聯(lián)動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)局部突破與經(jīng)驗(yàn)外溢。這實(shí)際上是為粵港澳大灣區(qū)打造多個(gè)能與香港聯(lián)動(dòng)的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力增長(zhǎng)極。

參考文獻(xiàn)：

[1]IPP評(píng)論，觀點(diǎn)集錦｜鄭永年：應(yīng)對(duì)“特朗普沖擊”，需要保持戰(zhàn)略定力, https://mp.weixin.qq.com/s/rTqDm_vSCtdPsgGfGkv-EQ

[2]制度互補(bǔ)性理論，由奧本大學(xué)教授安德魯·科特爾（Andrew Cortell）等學(xué)者提出，來自資本主義多樣性理論，是指國(guó)際制度與國(guó)內(nèi)制度之間的一致性程度及相互調(diào)適和嫁接的空間。

本文作者：

趙巍 華南理工大學(xué)公共政策研究院研究員

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楊庭軒 華南理工大學(xué)公共政策研究院研究助理

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排版｜周浩鍇

審閱｜劉　深

終審｜劉金程

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