完善生育支持政策體系是促進人口長期均衡發(fā)展的關(guān)鍵舉措，其中優(yōu)化生育休假制度、強化生育保險保障功能、健全生育假期用工成本分擔(dān)機制等均為重要發(fā)力點?！吨泄仓醒腙P(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》明確提出，要完善生育支持政策體系和激勵機制，推動建設(shè)生育友好型社會，有效降低生育、養(yǎng)育、教育成本，完善生育休假制度，建立生育補貼制度。國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加快完善生育支持政策體系推動建設(shè)生育友好型社會的若干措施》（以下簡稱《若干措施》），則進一步從增強生育保險保障功能、優(yōu)化生育休假制度等方面作出系統(tǒng)性部署，為構(gòu)建生育友好型社會提供了政策框架與實施路徑。

為深入了解職工生育休假狀況與需求、推動完善生育休假制度及假期成本多渠道共擔(dān)機制，中國婦女研究會課題組于2024年組織開展了生育休假、生育保險生育津貼支付管理和假期成本多渠道共擔(dān)機制相關(guān)問題研究。圍繞生育休假制度、生育津貼支付規(guī)則及假期成本共擔(dān)機制等核心議題，課題組開展了多層次的調(diào)研工作。一方面，深入浙江、黑龍江、甘肅三省六市組織24場專題座談會，與地方政府部門、醫(yī)療機構(gòu)、企業(yè)代表及生育職工進行面對面交流；另一方面，在全國范圍內(nèi)發(fā)放線上問卷，累計回收2021份問卷，其中1751份為生育女職工有效樣本，覆蓋了不同年齡、職業(yè)及地域群體。

通過調(diào)研數(shù)據(jù)與案例分析，課題組系統(tǒng)梳理了我國生育職工假期權(quán)益落實情況、用人單位成本負擔(dān)現(xiàn)狀及制度執(zhí)行中的深層矛盾。調(diào)研結(jié)果顯示，當(dāng)前生育休假制度在區(qū)域執(zhí)行中存在顯著差異，政策設(shè)計的靈活性與職工多樣化需求之間仍有差距，用人單位尤其是中小企業(yè)面臨較大的成本壓力，亟待構(gòu)建更具可持續(xù)性的多方共擔(dān)機制。

從問卷調(diào)查數(shù)據(jù)看生育假期落實現(xiàn)狀

超三成女性因擔(dān)心收入和工作未能休滿法定產(chǎn)假

按照《女職工勞動保護特別規(guī)定》，我國女職工生育享受98天產(chǎn)假。《中華人民共和國人口與計劃生育法》（以下簡稱《人口與計劃生育法》）（2021年修正）第二十五條規(guī)定，符合法律、法規(guī)規(guī)定生育子女的夫妻，可以獲得延長生育假的獎勵或者其他福利待遇。課題組調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，參與問卷的生育女職工產(chǎn)假時長呈現(xiàn)顯著差異，最短28天、最長達259天，平均時長為108天。64.9%的單位就業(yè)女性能夠享受98天及以上法定產(chǎn)假，但仍有35.1%的女性產(chǎn)假時長不足98天，其中體制內(nèi)女性未休滿法定產(chǎn)假的比例為36.5%，體制外女性的相應(yīng)比例為34.4%。

未休滿法定產(chǎn)假的原因呈現(xiàn)出多元化特征。一是收入保障焦慮，55.5%的受訪者因“擔(dān)心影響收入”提前返回工作崗位；二是職業(yè)穩(wěn)定性擔(dān)憂，52.4%的女性顧慮“失去工作”，其中體制外就業(yè)女性這一比例高達54.7%，較體制內(nèi)高7個百分點；三是主動返崗選擇，45.6%的女性因“工作需要”主動提前復(fù)工，體制內(nèi)女性這一比例較體制外高6.9個百分點；四是職業(yè)發(fā)展壓力，43.3%的受訪者表示“擔(dān)心影響晉升”，其中體制內(nèi)女性在這一因素上的顧慮要比體制外高16.2個百分點；五是單位隱性要求，19.5%的女性明確反映“單位要求提前返崗”。

從就業(yè)性質(zhì)看，體制內(nèi)外女性的產(chǎn)假執(zhí)行差異顯著：體制外女性更易因生存壓力被動壓縮產(chǎn)假，而體制內(nèi)女性則更多因職業(yè)發(fā)展考量主動縮短休假，反映出不同就業(yè)環(huán)境下生育與職業(yè)平衡的深層矛盾。

超八成女性曾休育兒假，平均休假17.3天

《人口與計劃生育法》規(guī)定，國家支持有條件的地方設(shè)立父母育兒假。各省（自治區(qū)、直轄市）也在相關(guān)條例中對育兒假作出了具體規(guī)定，一般來說，孩子三周歲前夫妻雙方每年可各休5天～15天育兒假。但調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，仍有15.8%的女性表示沒有休過育兒假，其中體制內(nèi)女性沒有休過育兒假的比例為9.9%，體制外女性相應(yīng)比例為18.4%。

具體來看，女職工生育最小孩子以來休育兒假時間為16天～30天的占比最高，為44.0%；其次為休10天及以下，占比27.0%；休11天～15天的占8.3%；休超過30天的占4.8%。

從就業(yè)性質(zhì)看，體制內(nèi)女性育兒假落實率達90.1%，較體制外女性高8.5個百分點，顯示出體制內(nèi)用人單位的政策執(zhí)行力度大于體制外。但性別差異顯著：被調(diào)查女性丈夫的育兒假休假率為75.9%，低于妻子8.3個百分點，且平均休假天數(shù)僅13.4天，比妻子少3.9天，反映出育兒責(zé)任仍以女性為主的現(xiàn)實困境。

至于未休假原因則呈現(xiàn)共性，女職工及其丈夫均以“單位不允許”（體制外尤甚）和“政策知曉率低”為主要障礙。女職工未休育兒假排在前三位的原因分別為：單位不允許（40.8%）、不知道有育兒假政策（32.5%）、擔(dān)心影響工作（17.7%）。丈夫沒休育兒假的主要原因與妻子類似，排在前兩位的同樣是“單位不允許”（39.2%）和“不知道有育兒假政策”（23.8%），再次是“擔(dān)心影響工作”，比例為22.8%。座談會中，多地女性職工反映育兒假落實高度依賴單位自主性，部分省份存在政策宣傳缺位、企業(yè)執(zhí)行滯后的問題，導(dǎo)致職工對育兒假制度“不知曉、不敢休、不能休”。

九成以上的男性曾休陪產(chǎn)假，平均休假11.4天

《中國婦女發(fā)展綱要（2021—2030年）》明確提出，督促用人單位落實探親假、職工帶薪休假、配偶陪產(chǎn)假等制度。國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加快完善生育支持政策體系推動建設(shè)生育友好型社會的若干措施》明確提出，要保障法律法規(guī)規(guī)定的產(chǎn)假、生育獎勵假、陪產(chǎn)假、育兒假等生育假期落實到位。但現(xiàn)實情況是，依然有不少男性沒有休過陪產(chǎn)假。調(diào)查顯示，男性陪產(chǎn)假時長分布呈現(xiàn)顯著集中化特征：休假15天的占比最高，達35.1%；其次為8天～14天（占比30.5%）和7天及以下（占比22.0%），超過15天的占7.9%，另有4.5%的男性沒有休過陪產(chǎn)假。

未休假原因中，“單位不允許”（占比49.5%）和“擔(dān)心影響工作”（占比24.2%）為主要障礙，反映出企業(yè)用工環(huán)境對男性育兒參與的隱性限制。值得注意的是，由9.9%的受訪者因“不知曉陪產(chǎn)假政策”未休假，暴露部分地區(qū)政策宣傳的薄弱環(huán)節(jié)；另有9.9%因“無固定工作單位”無法享受，凸顯靈活就業(yè)群體的權(quán)益保障缺口。此外，“周圍人未休、不好意思”等社交壓力因素占比2.2%，折射出性別平等育兒觀念尚未完全普及的社會現(xiàn)狀。

職工理想訴求與現(xiàn)實存在明顯差距

深入了解職工對生育假期制度的認知、態(tài)度以及對生育成本分擔(dān)機制的期待與訴求，是完善生育支持政策體系的重要基礎(chǔ)。清晰把握職工在生育假期權(quán)益保障、成本分擔(dān)責(zé)任劃分等方面的核心需求，有助于精準(zhǔn)施策，為優(yōu)化生育休假制度，構(gòu)建政府、企業(yè)、社會等多方協(xié)同的生育成本共擔(dān)機制提供科學(xué)依據(jù)。

被調(diào)查女職工認為理想產(chǎn)假天數(shù)集中在4個月～6個月，平均值約為150.6天。在綜合考慮身體恢復(fù)、母乳喂養(yǎng)、工作收入、職位晉升等因素的情況下，被調(diào)查女性認為理想產(chǎn)假天數(shù)在121天～180天的占比最高，為35.1%（其中180天的占20.0%）；其次是99天～120天，占24.6%；98天及以下的占24.4%；180天以上的占15.9%。

至于育兒假，雖然各地的政策規(guī)定，孩子三周歲前夫妻雙方大多每年可各休5天～15天育兒假，但調(diào)查顯示，孩子3歲前夫妻雙方每年各休的育兒假理想天數(shù)集中在16天～30天。其中女職工選擇16天～30天的比例最高，為36.3%；其次是31天～60天，占20.4%。此外，60天以上的占15.8%，11天～15天的占13.8%，10天及以下的占13.6%。

陪產(chǎn)假方面，按照各地人口與計劃生育條例的相關(guān)規(guī)定，31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）中有24個省份關(guān)于陪產(chǎn)假的天數(shù)規(guī)定少于30天，其中最少的為10天。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大部分職工希望陪產(chǎn)假能夠延長至1個月。有女職工在座談中表示：“陪產(chǎn)假應(yīng)該是休30天合適，這樣在妻子坐月子期間，丈夫可以更好地照護產(chǎn)婦并分擔(dān)帶孩子的勞累，預(yù)防產(chǎn)婦患上產(chǎn)后抑郁癥”。男職工群體中關(guān)于陪產(chǎn)假時長的看法則存在一定差異。有些男職工反映希望延長陪產(chǎn)假至一個月，方便照顧產(chǎn)婦和孩子，也有些男職工認為，即便延長了陪產(chǎn)假，民企/私企也不會允許休。

還有女職工提出了延長哺乳假的需求。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，近四分之一的女職工在孩子1周歲之前沒有休過哺乳假。座談會上，不少女職工認為目前的哺乳假時長難以滿足現(xiàn)實需求。她們指出，適當(dāng)延長哺乳時間有助于提高孩子的抵抗力，因此希望能夠在休足半年產(chǎn)假的基礎(chǔ)上，將每天一小時的哺乳假時間延長至孩子18或20個月。

至于如何解決延長生育假期的成本負擔(dān)問題，近八成女職工同意在單位繳費的基礎(chǔ)上，按照每月工資的一定比例由個人出資繳納生育保險費。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，贊同按月工資0.5%比例繳納的占33.2%；贊同按低于月工資0.3%比例繳納的占46.6%；但是沒有再生育意愿的職工明確表示個人不愿意承擔(dān)生育保險費。值得注意的是，靈活就業(yè)女性對參加生育保險有著較為強烈的意愿和需求，她們迫切希望將靈活就業(yè)人員等群體納入生育保險覆蓋范圍，保障該群體的生育休假及相關(guān)權(quán)益。針對這一情況，國家已經(jīng)出臺了相關(guān)政策。國家衛(wèi)生健康委、國家醫(yī)保局等17部門于2022年印發(fā)的《關(guān)于進一步完善和落實積極生育支持措施的指導(dǎo)意見》明確要求，“有條件的地方可探索參加職工基本醫(yī)療保險的靈活就業(yè)人員同步參加生育保險”。近年來，國家醫(yī)保局積極適應(yīng)新業(yè)態(tài)、新經(jīng)濟發(fā)展，指導(dǎo)有條件的地方，推動將靈活就業(yè)人員納入生育保險范圍，在參加職工醫(yī)保的同時同步繳費參加生育保險，并可按規(guī)定享受生育醫(yī)療費用和生育津貼待遇。截至2025年4月，江西、浙江、天津、貴州、新疆兵團、上海等地已開展探索，靈活就業(yè)人員生育權(quán)益得到更好保障。

破解生育休假難題的三大策略

從調(diào)研情況看，當(dāng)前生育休假制度存在區(qū)域執(zhí)行差異大、功能定位模糊等問題，而職工對產(chǎn)假時長、陪產(chǎn)假延長、靈活休假等方面有著更理想化的期待。為彌合政策設(shè)計、制度執(zhí)行與現(xiàn)實需求的差距，構(gòu)建可持續(xù)的生育支持體系，推動生育休假制度進一步完善，課題組建議從制度設(shè)計、執(zhí)行保障、成本分擔(dān)三個維度系統(tǒng)施策。

完善生育休假制度：統(tǒng)一框架與彈性設(shè)計并行

當(dāng)前各地生育假期政策碎片化問題突出，假期名稱、時長及待遇標(biāo)準(zhǔn)不一，既影響制度公平性，也增加企業(yè)執(zhí)行成本。建議從國家立法層面重構(gòu)生育休假體系。

一方面，強化國家層面的制度統(tǒng)籌與規(guī)范。自三孩生育政策實施以來，各地雖密集出臺延長產(chǎn)假、陪產(chǎn)假、育兒假等相關(guān)政策，但存在假期定位模糊、時長差異顯著、名稱尚不統(tǒng)一等問題，制約了制度的公平性與執(zhí)行效能。建議從國家立法層面固化生育休假制度，將現(xiàn)行98天法定產(chǎn)假與各地生育獎勵假（延長產(chǎn)假）合并為統(tǒng)一的產(chǎn)假，并同步規(guī)范產(chǎn)假、陪產(chǎn)假、育兒假的內(nèi)涵，統(tǒng)一假期名稱、最低法定天數(shù)及待遇保障機制等基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)。同時賦予地方適度自主權(quán)，允許各地結(jié)合經(jīng)濟發(fā)展水平、人口結(jié)構(gòu)等實際情況，在法定框架內(nèi)靈活設(shè)置假期細節(jié)，增強政策彈性。特別需從國家層面厘清各類假期功能定位：明確產(chǎn)假以保障生育女性身心健康恢復(fù)為核心；陪產(chǎn)假旨在強制男性配偶履行家庭照料責(zé)任，通過政策設(shè)計推動育兒責(zé)任性別平等；育兒假則定位為0歲～3歲嬰幼兒長期照護的時間支持，而非局限于應(yīng)對家庭突發(fā)照料需求。

另一方面，科學(xué)優(yōu)化生育假期時長配置。在明晰各類假期功能定位的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌考量女性就業(yè)權(quán)益保障與性別平等育兒導(dǎo)向，合理設(shè)定假期時長：建議將法定產(chǎn)假標(biāo)準(zhǔn)提升至128天（或參照國際勞工組織的18周，即126天標(biāo)準(zhǔn)），這樣既可以滿足女性產(chǎn)后恢復(fù)需求，又能夠降低因假期過長導(dǎo)致的就業(yè)隱性歧視。同時，考慮調(diào)整原有延長生育假的時長分配結(jié)構(gòu)，將更多假期資源向育兒假傾斜。建議參考全球育兒假呈現(xiàn)出天數(shù)多于產(chǎn)假的趨勢（如OECD國家父母共享育兒假為26.2周/年、德國父母有合計14個月/年的育兒假），將父母育兒假法定最低時長延長至30天/年，通過剛性制度設(shè)計引導(dǎo)男性深度參與育兒，緩解家庭早期育兒壓力，促進工作與家庭平衡的性別平等。

強化制度執(zhí)行：監(jiān)督問責(zé)與宣傳引導(dǎo)并重

調(diào)研顯示，超三成女性未休滿法定產(chǎn)假，近兩成職工不知曉育兒假政策，反映出制度執(zhí)行存在梗阻，需建立“監(jiān)督—培訓(xùn)—維權(quán)”閉環(huán)機制。

一方面，加強靶向監(jiān)督與剛性約束，將產(chǎn)假落實情況作為監(jiān)督檢查重點事項，督促用人單位落實好有關(guān)生育休假的政策規(guī)定。對落實生育休假政策不力的用人單位，由人社部門、工會、婦聯(lián)等進行聯(lián)合約談，督促用人單位建立完善相關(guān)規(guī)章制度，將生育假期條款納入勞動合同與企業(yè)規(guī)章制度，同步建立企業(yè)生育政策落實信用檔案，與行業(yè)評先、社保繳費優(yōu)惠等掛鉤。

另一方面，精準(zhǔn)化政策傳導(dǎo)與能力建設(shè)企業(yè)管理者專項培訓(xùn)。面向企業(yè)管理者，開展“生育友好型企業(yè)創(chuàng)建”系列培訓(xùn)，重點解讀假期成本共擔(dān)機制、用工風(fēng)險合規(guī)管理，破除“生育用工=成本負擔(dān)”的認知偏差，特別是要重點針對民營/私營等企業(yè)相關(guān)負責(zé)人，做好落實生育休假政策的宣傳培訓(xùn)，提高民營/私營等企業(yè)依法落實生育休假政策的法律意識和社會責(zé)任感。面向職工群體，通過社區(qū)、工會、新媒體等渠道，以案例圖解、短視頻等形式普及假期權(quán)益，推廣“線上維權(quán)平臺”，降低職工維權(quán)成本。

總之，建議通過執(zhí)法剛性與服務(wù)柔性的結(jié)合，推動生育休假制度從此前的“紙面規(guī)定”轉(zhuǎn)化為真正的“實質(zhì)權(quán)益”，尤其要破解民營/私營等企業(yè)執(zhí)行薄弱的痛點，筑牢政策落地的“最后一公里”。

構(gòu)建多元共擔(dān)機制：平衡企業(yè)責(zé)任與社會協(xié)同

生育假期的直接經(jīng)濟成本目前主要由用人單位和生育保險承擔(dān)。從生育假期成本測算來看，在僅有98天法定產(chǎn)假的情況下，生育保險基金承擔(dān)的生育假期成本占比達近60%，用人單位承擔(dān)的成本占比為42%左右。如果延長產(chǎn)假、育兒假等假期的成本均由用人單位支付，用人單位承擔(dān)的生育假期成本占比最高可達77%左右。這種生育假期成本負擔(dān)不均衡的狀況，既影響了用人單位招用女職工的積極性，也不利于生育假期和相關(guān)待遇保障政策的落實。

從國際經(jīng)驗來看，減輕雇主責(zé)任，采取政府財政支持、稅費減免的非繳費計劃，以及雇主和個人共同繳費的社會保險模式，是國際社會的普遍趨勢。課題組建議在借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，建立“政府補貼+保險統(tǒng)籌+企業(yè)分擔(dān)+個人參與”的四維共擔(dān)模式。

首先是加大政府支持和投入力度，在總結(jié)地方經(jīng)驗的基礎(chǔ)上推動生育假期間的社保繳費由財政補貼，對雇用女職工達到一定比例的用人單位給予稅費減免，對生育假津貼通過生育補貼的形式給予一定財政補貼。

其次是規(guī)范生育保險生育津貼支付范圍，在國家統(tǒng)一規(guī)范生育假期、合理設(shè)置假期時長的基礎(chǔ)上，逐步研究探索在國家層面將產(chǎn)假、陪產(chǎn)假、育兒假津貼納入生育保險基金支付范圍，以明確支持男女共擔(dān)育兒責(zé)任的政策導(dǎo)向，減輕用人單位生育假期成本負擔(dān)。

最后是完善生育保險籌資模式，探索個人適度參與機制，實行用人單位繳費為主、政府補貼和個人適當(dāng)繳費為補充的多方共擔(dān)籌資模式，拓寬生育保險費來源，增強生育保險基金的可持續(xù)性。

總之，建議通過構(gòu)建“制度有標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行有保障、成本有分擔(dān)”的生育休假支持體系，在保障職工生育權(quán)益的同時減輕企業(yè)后顧之憂，為生育友好型社會建設(shè)提供長效制度支撐。（ZGYB-2025.07）

作者 | 李文 全國婦聯(lián)婦女研究所政策法規(guī)研究室

來源 | 中國醫(yī)療保險

編輯 | 徐冰冰 吳晗瀟

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