讓“人”合理暢通有序流動

新一輪戶籍制度改革正加速落地。

近日，國務(wù)院批復(fù)同意10個地區(qū)開展要素市場化配置綜合改革試點，引導(dǎo)人力資源要素合理暢通有序流動是其中一大重點。

根據(jù)各地試點實施方案，在對戶籍制度改革的最新部署中，蘇南重點城市、杭甬溫、長株潭、粵港澳大灣區(qū)內(nèi)地九市、重慶市都表示，要探索、開展或?qū)崿F(xiàn)戶籍準(zhǔn)入年限同城化累計互認(rèn)。福廈泉更提出，將根據(jù)城市綜合承載能力，全面放開試點地區(qū)落戶限制。

此外，一項范圍更廣的探索也在推進(jìn)。在蘇南重點城市、杭甬溫、合肥都市圈、福廈泉、鄭州市、重慶市、成都市等7地方案中，均提到“以常住地登記戶口制度”的相關(guān)安排。

上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院特聘教授陸銘曾指出，以常住地登記戶口制度是戶籍制度的最終改革目標(biāo)，本質(zhì)上是推動基本公共服務(wù)的規(guī)模按照常住人口來配置。

黨的二十屆三中全會《決定》此前已明確提出，將推行由常住地登記戶口提供基本公共服務(wù)制度。

此次10個試點地區(qū)，也將先一步開始為全國探路。

01

加速入局

此輪戶籍制度改革，可以追溯到國家發(fā)展改革委發(fā)布的《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》。

根據(jù)安排，城區(qū)常住人口100萬至300萬的Ⅱ型大城市要全面取消落戶限制；城區(qū)常住人口300萬至500萬的Ⅰ型大城市要全面放開放寬落戶條件，并全面取消重點群體落戶限制。

隨后幾年，相關(guān)措辭每年都會寫進(jìn)國家發(fā)展改革委相關(guān)文件當(dāng)中。

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不過，如華南城市研究會會長、暨南大學(xué)教授胡剛所言，由于戶籍放開涉及教育、醫(yī)療等公共服務(wù)資源供給問題，不少城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平尚不足以滿足所有外來人口需求，因此沒能完全按此要求執(zhí)行。

而隨著新試點的推進(jìn)，不少城市正在加速入局。

就在試點實施方案發(fā)布第二天，粵港澳大灣區(qū)內(nèi)地九市成員——惠州發(fā)布關(guān)于征求《惠州市戶口遷入登記管理規(guī)定 (征求意見稿)》意見的公告，進(jìn)一步放寬落戶限制，新增全日制大中專院校、職業(yè)技術(shù)學(xué)院及技工學(xué)校應(yīng)屆畢業(yè)生畢業(yè)5年內(nèi)“先入戶后就業(yè)”的政策。

但從七人普統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，惠州城區(qū)人口為266.9萬人，屬于Ⅱ型大城市，應(yīng)“全面取消落戶限制”。遲遲沒能放開，或與其城市結(jié)構(gòu)相關(guān)——惠州全市常住人口達(dá)到604.29萬人，且擁有博羅、惠東兩大百強(qiáng)縣，城區(qū)人口占比并不算高。

此次明確將全面放開落戶限制的福廈泉，也存在類似的情況。

此前，福建已先一步加碼放開放寬落戶政策。去年出臺的《福建省推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實施方案（2024—2028年）》提到，“廈門市逐步放寬落戶限制，省內(nèi)其他地區(qū)以具有合法穩(wěn)定就業(yè)或合法穩(wěn)定住所（含租賃）為基礎(chǔ)，全面取消落戶限制?！?/p>

換句話說，廈門將是進(jìn)一步政策加碼的重點。然而，同樣參考七人普統(tǒng)計數(shù)據(jù)，廈門城區(qū)人口為436.4萬人，屬Ⅰ型大城市，也應(yīng)全面放開放寬落戶條件。

對此，胡剛指出，盡管廈門人口總量不大，但面積也不大，人口密度并不算低。根據(jù)《2023年城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》，廈門人口密度達(dá)到每平方公里6580.6人，甚至高于廣州（6377.1人）、杭州（4507.2人）、上海（3923.1人）等超大城市。而廈門島內(nèi)外發(fā)展不平衡，島內(nèi)人口更為聚集，導(dǎo)致其對各類公服資源的需求尤為集中。

02

總的趨勢

在胡剛看來，打破戶籍壁壘、消除戶籍對人口流動的影響是一個總的趨勢，但同時需要長期、逐步推進(jìn)。除北京、上海等少數(shù)城市外，大部分城市都將放寬、放開落戶限制，這將是一個持續(xù)的過程。

與此同時，一些新的舉措正在助推人力資源要素的暢通流動。比如，此次多地試點方案提到，將建立以身份證為標(biāo)識的人口管理服務(wù)制度。事實上，近年來，我國持續(xù)推進(jìn)身份證電子化，擴(kuò)大身份證信息容量、豐富應(yīng)用場景，逐步通過“一證”解決“我是我”等證明障礙。

更具想象空間的是，多個試點方案中都明確，將試行、健全或深化以經(jīng)常居住地登記戶口制度。

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在國家“十四五”規(guī)劃綱要中，就曾出現(xiàn)“試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度”的安排。

具體而言，公民離開常住戶口所在地到其他城鎮(zhèn)（除極少數(shù)超大城市外）連續(xù)居住半年以上，滿足合法穩(wěn)定就業(yè)或合法穩(wěn)定住所（含租賃）條件的，可以到經(jīng)常居住地公安機(jī)關(guān)申請為本人及其共同生活的配偶、未成年子女、父母辦理戶口遷移登記。

而在業(yè)內(nèi)看來，以常住地登記戶口，關(guān)鍵在于保障流動人口合法權(quán)益。通過將認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)減少至就業(yè)或居住，更多流動人口能夠平等享有教育、醫(yī)療、住房等基本公共服務(wù)。

這明顯比放開放寬落戶更進(jìn)一步。

比如此次方案中，鄭州市盡管尚處于“全面放寬中心城區(qū)落戶條件”的階段，但同時也提出試點以常住地登記戶口，將尚未被覆蓋的流動人群納入其中。

不過此前相關(guān)規(guī)劃已明確提出，以常住地登記戶口的覆蓋范圍“不包括個別超大城市”。上海社會科學(xué)院城市與人口發(fā)展研究所研究員鄧智團(tuán)曾指出，一般認(rèn)為，“個別超大城市就是北京、上海這些城市，可能還包括深圳”。

不應(yīng)忽略的是，實際操作中，具體制度設(shè)計還需進(jìn)一步探索。

如鄧智團(tuán)此前在接受媒體采訪時提到，試行經(jīng)常居住地登記戶口制度并不意味著常住人口就此擁有城市戶籍，因此，制度試行地還需要出臺具體方案和配套措施，規(guī)定通過經(jīng)常居住地登記戶口，來享受城市公共服務(wù)的范圍和具體方式。

03

均衡發(fā)展

當(dāng)然，以常住地登記戶口提供基本公共服務(wù)，同樣可能面臨城市放開落戶限制類似的問題。

北京大學(xué)社會學(xué)系的陸杰華等人曾撰文提到，當(dāng)流動人口被納入當(dāng)?shù)毓卜?wù)體系，地方政府需要大量的資金投入，比如在教育方面，需要新建學(xué)校、擴(kuò)充師資隊伍，在醫(yī)療方面，需要增加醫(yī)療設(shè)施、提高醫(yī)療服務(wù)水平以滿足更多人口的就醫(yī)需求，由此，流入地地方財政可能面臨壓力。

反過來，流出地多為經(jīng)濟(jì)相對落后的中西部地區(qū)或農(nóng)村地區(qū)，當(dāng)?shù)毓卜?wù)設(shè)施可能出現(xiàn)不同程度的閑置和浪費，造成區(qū)域間公共服務(wù)資源配置失衡。

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對于這一問題，我們不妨重新審視人力資源自由流動對于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展可能帶來的影響。一種代表性觀點來自陸銘，他曾在《大國大城》一書中提及區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)的經(jīng)典判斷，即“在集聚中走向平衡”——

簡單來說，當(dāng)人力資源流動的障礙被打破，人口集聚與經(jīng)濟(jì)集聚相一致，各地將能更有效發(fā)揮比較優(yōu)勢，從而在各地區(qū)間實現(xiàn)更為均衡的發(fā)展。

他也提到，如果不采取適當(dāng)?shù)墓?jié)奏，而是一夜之間立即放開對人口自由流動的限制，在短期內(nèi)可能帶來難以承受的社會矛盾。

在此次方案中，也不乏對于一些人口流動趨勢的“修正”。

比如，在粵港澳大灣區(qū)內(nèi)地九市方案中提到，“不搶挖中西部和東北地區(qū)合同期內(nèi)高層次人才”。對此，早在2019年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步弘揚(yáng)科學(xué)家精神加強(qiáng)作風(fēng)和學(xué)風(fēng)建設(shè)的意見》就指出，發(fā)達(dá)地區(qū)不得片面通過高薪酬高待遇競價搶挖人才，特別是從中西部地區(qū)、東北地區(qū)挖人才。

胡剛認(rèn)為，這主要涉及深圳等少數(shù)城市。據(jù)他所說，近年來，深圳“拼命”建大學(xué)，帶來哈工大深圳校區(qū)錄取分?jǐn)?shù)線高于本校的情況；同時全球范圍引進(jìn)高端人才，待遇甚至媲美國際頂尖水平，對于內(nèi)地不少城市來說堪稱“降維打擊”。最新部署意在避免深圳從內(nèi)地“掐尖”，而更多面向全球攬才。

但區(qū)域間資源配置失衡問題，根本上仍然需要通過區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展來解決。

如陸杰華所說，通過在全國范圍內(nèi)制定更加統(tǒng)一、規(guī)范的公共服務(wù)政策標(biāo)準(zhǔn)，將能降低不同地區(qū)之間政策協(xié)調(diào)的難度和成本。

而在陸銘看來，人口流動才是推動區(qū)域提升公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的動力。當(dāng)?shù)貐^(qū)之間形成更有效的競爭，發(fā)揮出“用腳投票”機(jī)制特別重要，將能對地方政府的低效問題形成有效約束機(jī)制，從而真正實現(xiàn)“在集聚中走向平衡”。

文字 | 楊棄非

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