近日，美國(guó)總統(tǒng)特朗普威脅將宣布全國(guó)緊急狀態(tài)，對(duì)華盛頓特區(qū)進(jìn)行全面聯(lián)邦管制。這一事件的直接導(dǎo)火索是特區(qū)政府與聯(lián)邦政府在移民執(zhí)法上的沖突：華盛頓特區(qū)市長(zhǎng)鮑澤表示當(dāng)?shù)鼐鞂⒉辉倥c美國(guó)移民和海關(guān)執(zhí)法局（ICE）合作，拒絕向聯(lián)邦提供非法移民的信息。特朗普對(duì)此強(qiáng)烈不滿，認(rèn)為特區(qū)停止配合將導(dǎo)致犯罪反彈，因而公開(kāi)威脅稱如果警方不合作，他將通過(guò)宣布全國(guó)緊急狀態(tài)接管特區(qū)執(zhí)法權(quán)。

威脅背后有著更大的背景：特朗普8月以打擊華盛頓特區(qū)犯罪為由，不經(jīng)地方同意部署了約2000名國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)士兵。他還曾直接將特區(qū)警察部門置于聯(lián)邦控制之下，并派遣聯(lián)邦執(zhí)法人員上街巡邏。9月初，數(shù)千名抗議者走上華盛頓街頭，反對(duì)特朗普在首都動(dòng)用國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)“重建法律與秩序”。

矛盾焦點(diǎn)在于是否人道執(zhí)法

特朗普再次執(zhí)政以來(lái)，美國(guó)聯(lián)邦政府與若干民主黨主導(dǎo)的州政府圍繞移民和海關(guān)執(zhí)法政策爆發(fā)了持續(xù)沖突。特朗普政府大規(guī)模強(qiáng)化了移民執(zhí)法，被視為在全國(guó)推動(dòng)“史上最大規(guī)模驅(qū)逐計(jì)劃”。他上任伊始就簽署多項(xiàng)行政令，要求加大逮捕無(wú)證移民的力度，并大幅增加ICE的預(yù)算和執(zhí)法權(quán)限。

這一強(qiáng)硬政策與一些州的“庇護(hù)州”/“庇護(hù)城市”（指民主黨主政且對(duì)非法移民管控寬松）政策直接沖突。加利福尼亞、紐約、伊利諾伊等州早有法律或行政條例限制地方官員在沒(méi)有法院令狀情況下與聯(lián)邦移民機(jī)構(gòu)合作。特朗普政府對(duì)此持強(qiáng)烈對(duì)立態(tài)度。從年初開(kāi)始，聯(lián)邦司法部和國(guó)土安全部頻頻施壓“庇護(hù)州”。這些州通常拒絕在未經(jīng)法院批準(zhǔn)的情況下協(xié)助ICE抓人或延長(zhǎng)拘留，也不會(huì)主動(dòng)報(bào)告移民身份。

聯(lián)邦與州的矛盾焦點(diǎn)在于是否應(yīng)該采取人道執(zhí)法：特朗普?qǐng)?jiān)持全面嚴(yán)格執(zhí)行移民法，即使動(dòng)用非常措施也要驅(qū)逐無(wú)證移民；而一些州認(rèn)為如此執(zhí)法過(guò)于粗暴，無(wú)益于公共安全且侵犯人權(quán)。

需要指出的是，美國(guó)聯(lián)邦法院在上述沖突中扮演了關(guān)鍵仲裁角色。總體來(lái)看，法院傾向于維護(hù)地方政府的自主權(quán)，阻止聯(lián)邦采取過(guò)于嚴(yán)厲的懲罰措施。聯(lián)邦與州圍繞移民執(zhí)法的博弈相當(dāng)大程度上已轉(zhuǎn)移到法庭，在司法天平的衡量下，特朗普一些最具爭(zhēng)議的舉措受到憲法和法律的約束。

打破聯(lián)邦與州的權(quán)力邊界

今年發(fā)生在加利福尼亞的騷亂與當(dāng)前華盛頓特區(qū)的沖突表面上情境不同——一個(gè)是洛杉磯街頭的抗議示威演變成暴力沖突，另一個(gè)是首都圍繞執(zhí)法權(quán)的政治博弈——但兩者有著驚人的相似性和共同的本質(zhì)：都是聯(lián)邦政府以維護(hù)國(guó)家法律秩序之名，在政治理念迥異的地方強(qiáng)行推行政策。這反映出美國(guó)當(dāng)前政治高度極化背景下，聯(lián)邦與地方在移民等敏感議題上的權(quán)力博弈從政治、法律層面延伸到社會(huì)層面，其本質(zhì)是權(quán)力與價(jià)值之爭(zhēng)。特朗普的政治動(dòng)機(jī)是懲罰民主黨執(zhí)政城市，無(wú)論是洛杉磯還是華盛頓特區(qū)，都成為這種聯(lián)邦—地方?jīng)_突的舞臺(tái)和縮影。

美國(guó)的聯(lián)邦政治結(jié)構(gòu)正受到前所未有的沖擊和考驗(yàn)。特朗普政府正試圖重新劃分乃至打破聯(lián)邦和州之間的權(quán)力邊界。他的政策體現(xiàn)出強(qiáng)烈的中央集權(quán)和執(zhí)法意志，一定程度上無(wú)視地方自治傳統(tǒng)。例如，在沒(méi)有取得州同意的情況下出動(dòng)州國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)、直接干預(yù)城市警務(wù)，這在和平時(shí)期的現(xiàn)代美國(guó)幾乎聞所未聞。批評(píng)者指出，這種做法削弱了聯(lián)邦制的基礎(chǔ)，違背憲法精神，在程序和理念上都背離常規(guī)。另一方面，特朗普的支持者則強(qiáng)調(diào)聯(lián)邦政府有責(zé)任維護(hù)全國(guó)統(tǒng)一的法律和邊境安全。特朗普強(qiáng)力執(zhí)行聯(lián)邦法律，回應(yīng)了部分選民要求嚴(yán)控移民和治安的呼聲，在短期內(nèi)對(duì)某些地區(qū)產(chǎn)生了效果。

未來(lái)沖突很可能反復(fù)出現(xiàn)

透過(guò)今年的這一系列風(fēng)波，可以總結(jié)出美國(guó)聯(lián)邦與地方矛盾演化的一些規(guī)律性特征，未來(lái)類似的沖突很可能反復(fù)出現(xiàn)。首先，無(wú)論是移民執(zhí)法、氣候環(huán)保，還是公共衛(wèi)生、安全等議題，只要中央與地方意見(jiàn)相左，地方往往采取不合作甚至對(duì)抗的方式表達(dá)立場(chǎng)，而聯(lián)邦則可能運(yùn)用行政命令、資金杠桿甚至非常措施來(lái)施壓?？梢灶A(yù)見(jiàn)，這種“拉鋸戰(zhàn)”會(huì)成為美國(guó)治理的常態(tài)之一。

其次，未來(lái)此類矛盾大多仍將通過(guò)法律渠道加以裁決和緩和。今年的經(jīng)驗(yàn)表明，無(wú)論哪一方在政治上占上風(fēng)，美國(guó)的法院體系依然是裁定聯(lián)邦—州權(quán)限糾紛的終極仲裁者。從聯(lián)邦層級(jí)看，國(guó)會(huì)如果繼續(xù)處于僵局，無(wú)法通過(guò)立法解決爭(zhēng)端，那么法院的作用就更加凸顯。地方政府也會(huì)更加善用法律手段捍衛(wèi)自身權(quán)利。這意味著，美國(guó)聯(lián)邦制下的憲法原則（如第十修正案）將反復(fù)經(jīng)受檢驗(yàn)，法院判例將逐步澄清中央與地方在新情境下的權(quán)限邊界?？梢灶A(yù)料，一系列里程碑式判決可能在未來(lái)幾年出現(xiàn)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看將塑造新的聯(lián)邦與州關(guān)系準(zhǔn)則。

再者，特朗普的政策未來(lái)將會(huì)遭到民主黨選民的更大反彈，大規(guī)模對(duì)抗性舉措會(huì)引發(fā)社會(huì)不安甚至動(dòng)蕩。法律裁決只能暫時(shí)緩和矛盾、避免局面失控，但雙方矛盾不可調(diào)和，未來(lái)還會(huì)愈演愈烈。

特朗普政府與地方政府的沖突為我們提供了觀察美國(guó)聯(lián)邦體制運(yùn)行的窗口。它揭示了權(quán)力分立體制下沖突的激烈與常態(tài)化——當(dāng)政治理念迥異時(shí)，矛盾會(huì)反復(fù)并可能臨界升級(jí)。聯(lián)邦與地方?jīng)_突將越來(lái)越多，美國(guó)政治中的共識(shí)將會(huì)越來(lái)越稀缺。同時(shí)，美國(guó)的藍(lán)州和紅州之間將會(huì)呈現(xiàn)分裂狀態(tài)：紅州將會(huì)大力打擊非法移民，而藍(lán)州將會(huì)抵制聯(lián)邦政府的命令，庇護(hù)越來(lái)越多的非法移民。

（作者系復(fù)旦大學(xué)社會(huì)科學(xué)高等研究院副教授）

原標(biāo)題：《特朗普無(wú)視地方自治傳統(tǒng)，美國(guó)州權(quán)與聯(lián)邦權(quán)力拉鋸常態(tài)化》

欄目主編：劉暢 文字編輯：劉暢 題圖來(lái)源：新華社

來(lái)源：作者：孟維瞻