文|凱風(fēng)

鎮(zhèn)街合并，拉開大幕。

日前，廣東汕尾、揭陽(yáng)、肇慶三地相繼發(fā)布公告，推進(jìn)部分鎮(zhèn)街合并，減少行政管理層級(jí)，節(jié)約行政成本，提高行政效率，做強(qiáng)鎮(zhèn)街經(jīng)濟(jì)。

過去幾年來(lái)，全國(guó)已有多地推進(jìn)鎮(zhèn)街合并，力度最大的當(dāng)屬東北，甚至出現(xiàn)逆城市化的“撤區(qū)設(shè)縣”、“撤街設(shè)鎮(zhèn)”。

從鎮(zhèn)街合并到區(qū)縣合并，還有多遠(yuǎn)？

01

經(jīng)濟(jì)第一大省，為何也要合并鎮(zhèn)街？

過去20多年來(lái)，我國(guó)經(jīng)歷了多輪區(qū)劃調(diào)整，從“撤鎮(zhèn)設(shè)街”、“撤縣建市”、“撤縣設(shè)區(qū)”再到“省會(huì)擴(kuò)容”，一直都是增量擴(kuò)張思維。

如今，當(dāng)人口格局發(fā)生變化，城市步入存量時(shí)代，區(qū)劃調(diào)整的天平開始向另一端傾斜，“撤并鎮(zhèn)街”乃至區(qū)縣調(diào)整陸續(xù)登場(chǎng)。

當(dāng)所有人以為東北、中西部避無(wú)可避，沒想到廣東先行一步。

要知道，廣東是人口第一大省，也是人口凈流入第一大省，一直保持增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。

然而，人口總體增長(zhǎng)與個(gè)別地區(qū)人口減少，地市人口增長(zhǎng)與區(qū)縣、鎮(zhèn)街人口調(diào)整，并不矛盾。

畢竟，人口既會(huì)在全國(guó)范圍內(nèi)“孔雀東南飛”，也會(huì)在省域內(nèi)部流動(dòng)轉(zhuǎn)移。

這一次納入調(diào)整的鎮(zhèn)街，多數(shù)位于粵東西北地區(qū)，或珠三角邊緣地帶，都有一些共同特征：

街道面積較小，戶籍人口較少，且存在人戶分離現(xiàn)象。

所謂“人戶分離”，常住地與戶籍地不在一起，用大白話來(lái)說，就是許多人去了外地務(wù)工。

鎮(zhèn)街合并之后，既可“精簡(jiǎn)行政機(jī)構(gòu)，節(jié)約行政成本”，又能“統(tǒng)籌區(qū)域資源、優(yōu)化空間布局”。

這讓人想到20多年前大范圍鎮(zhèn)街合并，當(dāng)時(shí)廣東近三分之一鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成合并。

彼時(shí)是高增長(zhǎng)時(shí)期，主要是出于做大鎮(zhèn)街經(jīng)濟(jì)、應(yīng)對(duì)快速發(fā)展的考慮。

經(jīng)過上一輪調(diào)整，一批千億GDP強(qiáng)鎮(zhèn)誕生，40鎮(zhèn)入圍全國(guó)百?gòu)?qiáng)鎮(zhèn)，廣東由此成為“強(qiáng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)”的領(lǐng)跑者。

這一次雖然大背景有所不同，但目標(biāo)并無(wú)差別——

在節(jié)省行政成本的同時(shí)，做大鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)，助力“百千萬(wàn)工程”建設(shè)。

02

中西部和東北地區(qū)，也不遠(yuǎn)了。

人口依舊凈流入的廣東，率先邁出步伐。

面臨人口流失、自然人口負(fù)增長(zhǎng)雙重壓力的其他地區(qū)，恐怕不會(huì)等太久。

未來(lái)，不只是鎮(zhèn)街，一些人口小縣，人口收縮的城區(qū)乃至地級(jí)市，同樣難以置身事外。

在這方面，頂層政策早已有所布局，日前發(fā)布的城市文件提出：

“推動(dòng)中小城市結(jié)合常住人口變動(dòng)趨勢(shì)，動(dòng)態(tài)優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施布局、公共服務(wù)供給，按程序穩(wěn)慎優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置”。

這其中的關(guān)鍵在于“常住人口變動(dòng)趨勢(shì)”。

一旦常住人口減少，與之相匹配的財(cái)政供養(yǎng)人員、大基建等，自然要隨之調(diào)整。

根據(jù)吳康教授團(tuán)隊(duì)統(tǒng)計(jì)，在已公布數(shù)據(jù)的縣區(qū)中，2010—2020年常住人口減少的近1500個(gè)，其中約1240個(gè)為縣和縣級(jí)市。

其中，約有1/6縣域人口減少了20%以上，屬于嚴(yán)重流失；近三分之一流失10-20%，屬于明顯流失。

這些人口收縮的區(qū)縣，主要集中于東北地區(qū)、西部和中部地區(qū)，東北尤甚。

與區(qū)縣相比，鎮(zhèn)街人口變動(dòng)幅度更大，人口流失的地方只會(huì)更為龐大。

在許多縣域，只有地處縣城的城關(guān)鎮(zhèn)，人口還能保持?jǐn)U張，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)多數(shù)處于收縮狀態(tài)。

值得一提的是，這還是5年之前的數(shù)據(jù)。

最近幾年，全國(guó)人口大盤見頂，搶人大戰(zhàn)日益白熱化，未來(lái)人口收縮地區(qū)只會(huì)有增無(wú)減。

從東北到西部再到中部，從鎮(zhèn)街到人口小縣再到部分市轄區(qū)，調(diào)整或?qū)⒅鸩降絹?lái)。

03

撤區(qū)設(shè)縣、撤街設(shè)鎮(zhèn)，東北更是先行者。

早在2019年，黑龍江伊春市進(jìn)行了史上最大規(guī)模的區(qū)劃調(diào)整，一次性撤銷15個(gè)市轄區(qū)，設(shè)立4縣4區(qū)，一次性減少11個(gè)區(qū)，部分轄區(qū)被改設(shè)為縣。

同一時(shí)期，黑龍江省伊春市和齊齊哈爾市多個(gè)街道被撤銷，復(fù)設(shè)為鎮(zhèn)，這一舉動(dòng)被媒體稱為“撤街設(shè)鎮(zhèn)”。

從“撤區(qū)設(shè)縣”到“撤街設(shè)鎮(zhèn)”，與常規(guī)的城市化潮流相背離，隱隱有了“逆城市化”的跡象。

要知道，在城市化突飛猛進(jìn)之時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣域無(wú)不尋求升格為街道、市轄區(qū)，融入城市發(fā)展的大合唱。

然而，最近幾年，隨著人口大盤見頂，加上城市發(fā)展面臨“兩個(gè)轉(zhuǎn)向”，部分地區(qū)率先遭遇收縮困境。

人口流失，傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)不再，過去為適應(yīng)城市發(fā)展而設(shè)立的市轄區(qū)、街道，面臨行政成本過高、財(cái)政負(fù)擔(dān)過重、獨(dú)立性不強(qiáng)等問題，亟待變革。

同時(shí)，部分地區(qū)由于人口不足，不再符合街道設(shè)立的標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)論街道合并，還是復(fù)歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)，都是務(wù)實(shí)之舉。

縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財(cái)權(quán)、規(guī)劃?rùn)?quán)都相對(duì)獨(dú)立，擁有更為自主的管理權(quán)限，更利于自力更生。

當(dāng)然，絕大多數(shù)地方并不存在逆城市化現(xiàn)象，但鎮(zhèn)街、區(qū)縣調(diào)整，或?qū)⒊蔀楣餐x擇。

無(wú)論如何，尊重城市規(guī)律，及時(shí)“瘦身強(qiáng)體”，告別擴(kuò)張思維，才是長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)。