美國(guó)將深海視作“戰(zhàn)略新疆域”，將深海礦產(chǎn)爭(zhēng)奪視為“新戰(zhàn)場(chǎng)”，將地緣競(jìng)爭(zhēng)從陸上延伸至深海

　　美國(guó)希望通過(guò)加速推進(jìn)深海采礦保障關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，對(duì)抗中國(guó)在深海采礦特別是國(guó)際海底區(qū)域采礦領(lǐng)域的影響力

　　文 | 張丹

　　在全球關(guān)鍵礦產(chǎn)資源爭(zhēng)奪加劇的背景下，美國(guó)正將深海采礦視作保障其關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈安全、削弱中國(guó)“主導(dǎo)地位”、維持自身技術(shù)領(lǐng)先和地緣戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)的新領(lǐng)域。從美國(guó)大陸架、他國(guó)管轄海域到國(guó)際海底區(qū)域，美國(guó)正在全面鋪開深海采礦戰(zhàn)略，使得這一領(lǐng)域成為關(guān)鍵礦產(chǎn)爭(zhēng)奪的“新戰(zhàn)場(chǎng)”。

　　戰(zhàn)略動(dòng)機(jī)與政策轉(zhuǎn)向

　　深海礦產(chǎn)資源主要包括多金屬結(jié)核、富鈷鐵錳結(jié)殼、多金屬硫化物等，在一些國(guó)家的管轄海域和國(guó)際海底區(qū)域均有分布。

　　美國(guó)早在20世紀(jì)中葉就啟動(dòng)了深海礦產(chǎn)資源調(diào)查與研究，并陸續(xù)出臺(tái)多部國(guó)內(nèi)法予以規(guī)范。1953年《外大陸架土地法》授權(quán)內(nèi)政部負(fù)責(zé)管理美國(guó)大陸架深海礦產(chǎn)的勘探與開發(fā)，內(nèi)政部海洋能源管理局據(jù)此制定租賃條例，明確了探礦許可、勘探與開發(fā)權(quán)租賃競(jìng)爭(zhēng)性拍賣等程序。盡管具備法律基礎(chǔ)，美國(guó)至今尚未進(jìn)行相關(guān)實(shí)踐。1980年《深海海底硬礦物資源法》授權(quán)商務(wù)部國(guó)家海洋和大氣管理局管理“美國(guó)公民”勘探和開發(fā)國(guó)際海底區(qū)域礦產(chǎn)資源的活動(dòng)，并設(shè)立了勘探與商業(yè)開發(fā)許可制度。美國(guó)還頒布《關(guān)于勘探許可證的深海海底采礦條例》《關(guān)于商業(yè)回收許可證的深海海底采礦條例》等配套條例，構(gòu)建起相對(duì)完整的國(guó)內(nèi)法律體系。

　　1984年，美國(guó)政府向海洋礦產(chǎn)公司、海洋管理公司、海洋采礦聯(lián)合公司、科尼特財(cái)團(tuán)等4家由美國(guó)公司參與的國(guó)際財(cái)團(tuán)頒發(fā)國(guó)際海底區(qū)域多金屬結(jié)核勘探許可。上述國(guó)際財(cái)團(tuán)解體或退出國(guó)際海底勘探業(yè)務(wù)后，美國(guó)洛克希德·馬丁公司作為海洋礦產(chǎn)公司的成員，繼承了后者此前獲得的2個(gè)許可，勘探礦區(qū)位于東太平洋克拉里昂-克利珀頓區(qū)。

　　受技術(shù)難度高、成本昂貴及環(huán)境影響認(rèn)知不足等因素制約，包括美國(guó)在內(nèi)的全球深海采礦長(zhǎng)期停留在勘探階段，未能實(shí)現(xiàn)商業(yè)化，美國(guó)政府以往也未予以足夠重視。如今，隨著關(guān)鍵礦產(chǎn)需求上升和地緣政治緊張局勢(shì)加劇，美國(guó)戰(zhàn)略界和相關(guān)產(chǎn)業(yè)界開始積極呼吁加快深海采礦布局。卡內(nèi)基國(guó)際和平基金會(huì)、蘭德公司等智庫(kù)接連發(fā)布報(bào)告，加拿大金屬公司等深海采礦企業(yè)也在美國(guó)國(guó)會(huì)展開游說(shuō)，共同推動(dòng)特朗普政府加速戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向。

　　2025年4月24日，特朗普簽發(fā)《釋放美國(guó)離岸關(guān)鍵礦產(chǎn)和資源》行政令，明確提出深海礦產(chǎn)富含鎳、鈷、銅、錳、鈦及稀土元素等戰(zhàn)略礦物，對(duì)美國(guó)的國(guó)家安全與經(jīng)濟(jì)繁榮至關(guān)重要。為推進(jìn)深海采礦，該行政令提出多項(xiàng)具體措施：一是簡(jiǎn)化審批流程，要求商務(wù)部和內(nèi)政部加快頒發(fā)國(guó)際海底區(qū)域和美國(guó)大陸架區(qū)域的礦產(chǎn)勘探與開發(fā)許可；二是明確深海采礦優(yōu)先區(qū)域，推動(dòng)資源測(cè)繪與數(shù)據(jù)收集；三是調(diào)研私營(yíng)部門參與深海采礦的意愿與合作機(jī)會(huì)；四是建立與盟友的合作機(jī)制，制定優(yōu)先合作國(guó)家名單；五是研究將深海礦產(chǎn)納入國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備的可行性；六是提供資金支持，審查修訂現(xiàn)有立法，拓展撥款、貸款及采購(gòu)權(quán)限。

　　美國(guó)希望通過(guò)加速推進(jìn)深海采礦保障關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，對(duì)抗中國(guó)在深海采礦特別是國(guó)際海底區(qū)域采礦領(lǐng)域的影響力。中國(guó)作為《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）締約國(guó)和國(guó)際海底管理局（以下簡(jiǎn)稱海管局）理事會(huì)成員，在國(guó)際海底事務(wù)及國(guó)際海底區(qū)域礦產(chǎn)勘探和研究開發(fā)方面取得了顯著成就。中國(guó)與海管局簽訂了5個(gè)勘探合同，目前是世界上在國(guó)際海底區(qū)域擁有礦區(qū)數(shù)量最多、礦種最全的國(guó)家。美國(guó)不是《公約》締約國(guó)，只能以觀察員身份參與海管局工作，對(duì)于中國(guó)取得的成就充滿戰(zhàn)略焦慮，試圖通過(guò)推動(dòng)深海采礦趕超中國(guó)。美商務(wù)部國(guó)家海洋和大氣管理局在闡釋特朗普行政令時(shí)直言不諱地表示，“中國(guó)對(duì)海底礦產(chǎn)資源的影響力一直在增長(zhǎng)，美國(guó)需要加強(qiáng)在這一領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位，對(duì)抗中國(guó)的努力。美國(guó)將為海底采礦制定標(biāo)準(zhǔn)，與盟友建立伙伴關(guān)系，對(duì)抗中國(guó)的影響力?！?/p>

　　國(guó)內(nèi)響應(yīng)與企業(yè)行動(dòng)

　　行政令簽發(fā)后，美國(guó)內(nèi)政部與商務(wù)部迅速響應(yīng)。

　　內(nèi)政部于6月推出新政策，全面簡(jiǎn)化美國(guó)大陸架深海采礦流程，旨在縮短審批時(shí)間、降低企業(yè)成本、增強(qiáng)行業(yè)確定性。新政策主要內(nèi)容包括：將探礦許可證期限從3年延長(zhǎng)至5年，簡(jiǎn)化環(huán)境審查；提前識(shí)別開發(fā)區(qū)域并優(yōu)化租賃條款，加速租賃流程；合并勘探、試驗(yàn)及開采審批，減少重復(fù)審查；強(qiáng)化運(yùn)營(yíng)階段監(jiān)管，由安全與環(huán)境執(zhí)法局統(tǒng)一負(fù)責(zé)，并由地質(zhì)調(diào)查局提供科學(xué)支持，以提升開發(fā)效率和合規(guī)性。

　　美國(guó)商務(wù)部國(guó)家海洋和大氣管理局于7月公布《深海海底硬礦物資源法》修訂案。具體修訂內(nèi)容包括：允許企業(yè)同時(shí)申請(qǐng)勘探和商業(yè)開發(fā)許可，合并申請(qǐng)實(shí)行一次性統(tǒng)一審查，僅需一次環(huán)評(píng)和聽證；推行電子化申請(qǐng)，取消紙質(zhì)材料；合并申請(qǐng)費(fèi)為35萬(wàn)美元，多退少補(bǔ)；簡(jiǎn)化文件公開與保密管理；優(yōu)化勘探和開采要求。該修訂案目前已進(jìn)入審議階段。

　　多家深海礦業(yè)企業(yè)迅速行動(dòng)。美國(guó)非凡金屬公司于4月提交了美屬薩摩亞海域的深海礦產(chǎn)租賃拍賣申請(qǐng)，美內(nèi)政部海洋能源管理局對(duì)該申請(qǐng)進(jìn)行了評(píng)估和公眾意見協(xié)商，目前正在分析協(xié)商期間收到的信息和建議。加拿大金屬公司于4月提交了其美國(guó)子公司的國(guó)際海底區(qū)域礦區(qū)申請(qǐng)，包括2個(gè)勘探許可申請(qǐng)和1個(gè)商業(yè)開發(fā)許可申請(qǐng)，申請(qǐng)區(qū)位于東太平洋克拉里昂-克利珀頓區(qū)，申請(qǐng)礦區(qū)總面積225055平方千米。美國(guó)國(guó)家海洋和大氣管理局目前還在對(duì)申請(qǐng)進(jìn)行審理。洛克希德·馬丁公司在7月宣稱將重新“激活”深海采礦，正在與多家礦業(yè)公司談判，擬就其持有美國(guó)政府核準(zhǔn)的2個(gè)國(guó)際海底區(qū)域勘探礦區(qū)開展合作。

　　國(guó)際合作與全球布局

　　美國(guó)加速推進(jìn)深海采礦的一個(gè)發(fā)力方向是國(guó)際合作與全球布局，并在這方面形成了三個(gè)支撐點(diǎn)。

　　一是通過(guò)盟友體系拓展深海采礦合作。行政令提出“與主要合作伙伴及盟友協(xié)作，為海底礦產(chǎn)資源勘探、開采、加工及環(huán)境監(jiān)測(cè)提供支持”。韓國(guó)鋅業(yè)公司以實(shí)際行動(dòng)對(duì)特朗普深海采礦行政令予以支持，其與加拿大金屬公司在6月達(dá)成協(xié)議，將對(duì)后者進(jìn)行8520萬(wàn)美元的股權(quán)投資。韓國(guó)鋅業(yè)公司表示，計(jì)劃通過(guò)與加拿大金屬公司的合作，將后者在全球市場(chǎng)開采的深海礦產(chǎn)在韓國(guó)進(jìn)行精煉。該公司還表示，正在考慮在美國(guó)建立加工和精煉深海多金屬結(jié)核的工廠，用于制造電池部件。

　　二是加強(qiáng)在太平洋島國(guó)管轄海域開發(fā)深海礦產(chǎn)。庫(kù)克群島、巴布亞新幾內(nèi)亞、湯加等太平洋島國(guó)管轄海域深海礦產(chǎn)資源豐富，是美國(guó)關(guān)注的重要深海采礦地域。2022年，庫(kù)克群島頒發(fā)了3個(gè)其大陸架的多金屬結(jié)核勘探許可，美國(guó)海洋礦產(chǎn)有限責(zé)任公司所屬的庫(kù)克子公司獲得了1個(gè)許可，由美國(guó)和荷蘭財(cái)團(tuán)支持的一家?guī)炜斯疽搏@得了1個(gè)許可。今年5月，美國(guó)國(guó)會(huì)研究處發(fā)布《太平洋島嶼地區(qū)的海底礦產(chǎn)開發(fā)利益》政策分析簡(jiǎn)報(bào)，建議商務(wù)部等部門與太平洋島國(guó)簽訂雙邊協(xié)議，開發(fā)這些國(guó)家管轄海域內(nèi)的深海礦產(chǎn)資源。美國(guó)和庫(kù)克群島于8月達(dá)成雙邊合作，推進(jìn)在庫(kù)克群島大陸架的深海采礦。

　　三是采用多種方式圈占國(guó)際海底區(qū)域礦區(qū)。美國(guó)主張自己不受《公約》國(guó)際海底采礦規(guī)則約束，聲稱國(guó)際海底區(qū)域采礦對(duì)所有國(guó)家開放。除單邊授權(quán)推進(jìn)國(guó)際海底區(qū)域采礦外，美國(guó)為規(guī)避其不是《公約》締約國(guó)、其國(guó)內(nèi)企業(yè)無(wú)法直接向海管局申請(qǐng)和獲得國(guó)際海底勘探礦區(qū)的國(guó)際法障礙，在2012年和2013年支持洛克希德·馬丁公司以“借殼”方式，通過(guò)其在英國(guó)的分支機(jī)構(gòu)洛克希德·馬丁英國(guó)控股有限公司的子公司英國(guó)海底資源有限公司，在英國(guó)政府擔(dān)保下向海管局申請(qǐng)獲得了兩塊國(guó)際海底多金屬結(jié)核勘探礦區(qū)。行政令簽署后，美國(guó)故伎重施，支持美國(guó)非凡金屬公司在巴林注冊(cè)子公司，在巴林政府擔(dān)保下于9月8日向海管局提交了新的國(guó)際海底勘探礦區(qū)申請(qǐng)，預(yù)計(jì)海管局將于明年對(duì)該申請(qǐng)進(jìn)行審議并作出決定。

　　單邊非法行動(dòng)必遭反對(duì)

　　未來(lái)美國(guó)可能會(huì)進(jìn)一步開發(fā)其大陸架深海礦產(chǎn)勘探開發(fā)區(qū)域、鼓勵(lì)企業(yè)以多種形式圈占國(guó)際海底區(qū)域礦區(qū)，并繼續(xù)強(qiáng)化與太平洋島國(guó)、日本、韓國(guó)等國(guó)的深海采礦合作。盡管美國(guó)試圖通過(guò)“國(guó)內(nèi)加速、盟友合作、國(guó)際繞行”的方式全面布局深海采礦，但其戰(zhàn)略推進(jìn)面臨法律、環(huán)境、政治與經(jīng)濟(jì)等多方面不確定性。

　　在國(guó)際層面，美國(guó)尚未批準(zhǔn)《公約》，其單邊授權(quán)勘探開發(fā)國(guó)際海底區(qū)域的行為缺乏國(guó)際法理依據(jù)，遭到海管局及多國(guó)反對(duì)。海管局秘書長(zhǎng)在特朗普簽發(fā)行政令后明確表示，國(guó)際海底區(qū)域礦產(chǎn)資源為“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”，任何國(guó)家不得擅自主張權(quán)利，海管局是《公約》框架下唯一有權(quán)監(jiān)管國(guó)際海底區(qū)域采礦的國(guó)際機(jī)構(gòu)，美國(guó)的做法可能破壞全球海洋治理機(jī)制。海管局理事會(huì)于7月通過(guò)決議，要求對(duì)可能協(xié)助加拿大金屬公司美國(guó)子公司向美國(guó)申請(qǐng)國(guó)際海底區(qū)域采礦許可的承包者進(jìn)行調(diào)查。

　　在美國(guó)國(guó)內(nèi)，夏威夷、加利福尼亞、美屬薩摩亞等多個(gè)州及領(lǐng)地已立法禁止在其管轄海域內(nèi)進(jìn)行深海采礦。國(guó)會(huì)內(nèi)亦有強(qiáng)烈反對(duì)聲音，多名議員聯(lián)署要求美國(guó)政府暫停深海采礦，并提出法案呼吁禁止對(duì)深海采礦項(xiàng)目進(jìn)行投資。9月，在國(guó)家海洋和大氣管理局舉行的《深海海底硬礦物資源法》修訂案聽證會(huì)上，美國(guó)兩黨對(duì)深海采礦進(jìn)行了激烈爭(zhēng)論，加利福尼亞州民主黨眾議員賈里德·赫夫曼指出，美屬薩摩亞已對(duì)政府啟動(dòng)其海域深海采礦項(xiàng)目表示反對(duì)，美國(guó)政府單邊推進(jìn)國(guó)際海底區(qū)域采礦忽視了海管局170個(gè)成員方為制定國(guó)際海底區(qū)域采礦監(jiān)管框架而正在進(jìn)行的工作。

　　美國(guó)將深海視作“戰(zhàn)略新疆域”，將深海礦產(chǎn)爭(zhēng)奪視為“新戰(zhàn)場(chǎng)”，將地緣競(jìng)爭(zhēng)從陸上延伸至深海。然而，能否在維護(hù)海洋生態(tài)、遵守國(guó)際規(guī)則的前提下推進(jìn)深海采礦戰(zhàn)略，是美國(guó)不得不面對(duì)的命題。如果美國(guó)堅(jiān)持以單邊授權(quán)和非法行動(dòng)挑戰(zhàn)國(guó)際資源秩序，企圖破壞全球海洋治理機(jī)制，必將遭到國(guó)際社會(huì)的堅(jiān)決反對(duì)和抵制。

　?。ㄗ髡邽樽匀毁Y源部海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所研究員）■