一棟兩層框架樓佇立在山腳下，四周被黑色院墻環(huán)繞

經(jīng)濟(jì)觀察報 記者 田國寶

在大連市金普新區(qū)和平村附近，一棟兩層框架樓佇立在山腳下，四周被黑色院墻環(huán)繞，院內(nèi)荒草叢生。從發(fā)黑的水泥墻體、生銹的鋼筋、被枯草覆蓋的灰磚看，這棟框架樓已停工許久。

王文利從小和父母及兩個弟弟在和平村的老房子中生活。2017年，王文利的父親王德玉去世后，老房只剩下母親由淑華一人居住。老房年久失修且位于山腳，幾個孩子擔(dān)心暴雨時房子有坍塌風(fēng)險，想幫助母親翻建老宅。

2018年至2019年，王文利和弟弟多次拿著集體土地建設(shè)用地使用證、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證、房屋所有權(quán)證等手續(xù)，前往村委會、街道辦和大連金普新區(qū)城市管理綜合執(zhí)法局（下稱“金普新區(qū)綜合執(zhí)法局”）咨詢申請翻建房子的相關(guān)事宜。

彼時，負(fù)責(zé)農(nóng)村宅基地審批的金州區(qū)農(nóng)鎮(zhèn)辦在金州區(qū)和大連開發(fā)區(qū)合并為金普新區(qū)的過程中被撤銷，宅基地審批職能尚未明確。

王文利說：“當(dāng)時街道辦讓我們先建房子，等有了職能部門再補辦手續(xù)?！?/p>

2019年10月，新房子還未建成，金普新區(qū)綜合執(zhí)法局對由淑華下發(fā)《責(zé)令限期拆除決定書》，責(zé)令其于2019年11月1日前自行拆除位于大連金普新區(qū)中長街道和平村響水寺23號的建筑物。

此后，由淑華多次申請行政復(fù)議、提起行政訴訟，試圖將房子建起來。盡管終審法院作出對由淑華有利的判決，但翻建工程至今未復(fù)工。

對此，金普新區(qū)規(guī)劃局以“涉密”為由拒絕了經(jīng)濟(jì)觀察報的采訪請求；金普新區(qū)綜合執(zhí)法局相關(guān)人員表示，終審判決責(zé)令行政部門重新作出處罰決定，在未重新作出決定前，暫不便介紹相關(guān)情況。

翻新老房子

1964年，18歲的由淑華從大連市西崗區(qū)來到大連市金州區(qū)和平村插隊，并將戶口遷入和平村。目前，她身份證上的住址為大連市金州區(qū)中長街道和平村響水寺23號。

1967年，21歲的由淑華與當(dāng)?shù)卮迕裢醯掠窠Y(jié)婚，并相繼生下王文利、王喜宏、王喜巖三個孩子。知青回城政策出臺后，由淑華在城里工廠工作了四五年，因身體不好辦理病退，又回到和平村響水寺23號居住。

王文利介紹，當(dāng)時父母只有兩間房，因孩子多，重新申請了五間房的宅基地，但因經(jīng)濟(jì)拮據(jù)，最終僅建四間房。

王文利介紹，當(dāng)時父母只有兩間房，因孩子多，重新申請了五間房的宅基地，但因經(jīng)濟(jì)拮據(jù)，最終僅建四間房 網(wǎng)絡(luò)配圖

由淑華提供的老房子集體土地建設(shè)用地使用證和房屋所有權(quán)證顯示，老宅用地面積240平方米，其中建筑占地67.7平方米，房屋為磚木結(jié)構(gòu)平層，建筑面積75.9平方米，用途為住宅，房屋所有人為王德玉。

2017年底，王德玉去世。幾個孩子擔(dān)心母親獨居不安全，希望翻建老房，以后兒孫輩也可以常來陪伴。

2018年11月，王喜巖以母親由淑華的名義向和平村村委會申請翻建房屋，獲得村委會同意。王喜巖向中長街道咨詢時得知，金州區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦已于2010年撤銷，宅基地審批職能尚未明確。王文利說，當(dāng)時街道讓先翻建房子，等以后再補辦手續(xù)，但只是口頭說，她沒有留下任何證據(jù)。此后，他們又向金普新區(qū)綜合執(zhí)法局咨詢建設(shè)規(guī)劃手續(xù)，但未獲得明確答復(fù)。

王文利回憶，翻建工程于2019年6月開工；7月11日，因群眾舉報由淑華涉嫌“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證翻建舊房”，金普新區(qū)綜合執(zhí)法局到施工現(xiàn)場拍照取證，并責(zé)令停工。

2019年9月17日，金普新區(qū)綜合執(zhí)法局再次到翻建現(xiàn)場檢查、勘查，并對王文利等人做筆錄。檢查結(jié)果顯示，翻建房屋為兩層，總建筑面積480平方米，框架結(jié)構(gòu)，未完工，已停工。

2019年9月29日，大連金普新區(qū)自然資源事務(wù)服務(wù)中心向金普新區(qū)友誼國土所出具復(fù)函，認(rèn)定此事由綜合執(zhí)法局管轄；9月30日，友誼國土所向中長街道辦事處出具復(fù)函，認(rèn)定翻建房屋涉嫌違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法，由綜合執(zhí)法局管轄。

2019年10月9日，金普新區(qū)綜合執(zhí)法局正式立案。該局為金普新區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局（下稱“金普新區(qū)住建局”）下屬單位。

2019年10月16日，金普新區(qū)綜合執(zhí)法局執(zhí)法隊建議“拆除超建部分”，該建議“經(jīng)局法制機(jī)構(gòu)審核及局領(lǐng)導(dǎo)同意”。10月29日，金普新區(qū)綜合執(zhí)法局作出《責(zé)令限期拆除決定書》，要求由淑華在11月1日前拆除和平村響水寺23號的建筑物。

金普新區(qū)綜合執(zhí)法局“經(jīng)局法制機(jī)構(gòu)審核及局領(lǐng)導(dǎo)同意”的“意見”和最終作出的“決定”前后不一，金普新區(qū)綜合執(zhí)法局未解釋原因。

王文利說，其母翻建房屋并非沒有申請手續(xù)，而是由于當(dāng)時新區(qū)沒有相應(yīng)職能部門，所以無人受理。她承認(rèn)在未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證翻建房屋，愿意接受處罰并拆除超建部分，但無法接受全部拆除。

由淑華將建筑面積為75.9平方米的老房子翻建成480平方米（這一數(shù)字為最初勘查認(rèn)定，后確認(rèn)為423.29平方米）是否屬于超建，并未出現(xiàn)在金普新區(qū)綜合執(zhí)法局的《責(zé)令限期拆除通知書》及一二審法院判決書中。

違建訴訟

2019年12月25日，由淑華針對金普新區(qū)綜合執(zhí)法局作出的《責(zé)令限期拆除決定書》，向金普新區(qū)管委會申請行政復(fù)議，請求撤銷決定。2020年3月19日，金州新區(qū)管委會作出《行政復(fù)議決定書》，維持原決定。

2020年12月，由淑華向大連市金州區(qū)人民法院（下稱“金州法院”）提起訴訟，要求撤銷《責(zé)令限期拆除決定書》和《行政復(fù)議決定書》。2021年3月24日，金州法院受理案件。

2021年4月27日，金州法院一審判決撤銷上述兩份決定。一審法院認(rèn)為，由淑華雖未取得建設(shè)規(guī)劃許可證翻建房屋，但翻建基于原有合法宅基地使用權(quán)。行政機(jī)關(guān)未認(rèn)定原房屋違反規(guī)劃要求，因此即使翻建未經(jīng)許可，也屬較輕違法行為，處罰應(yīng)區(qū)別于亂占農(nóng)地等嚴(yán)重違法行為。

金州區(qū)法院指出，該房屋用途為自住，原有住房年久失修、漏雨。翻建前由淑華已向村委會遞交申請，并在行政機(jī)關(guān)調(diào)查時按要求停工。行政機(jī)關(guān)未能證明翻建對公共利益或他人權(quán)益造成嚴(yán)重影響。在此情況下，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)優(yōu)先采取責(zé)令補辦規(guī)劃手續(xù)等改正措施，直接作出限期拆除決定對由淑華權(quán)益造成過度損害。

此外，金州法院認(rèn)為，由于審批職能不明確，由淑華翻建房屋申請無人受理，轄區(qū)內(nèi)“未批先建”現(xiàn)象較為普遍，其后果完全由由淑華承擔(dān)不合理。且金普新區(qū)執(zhí)法隊意見為“建議拆除超建部分”，并經(jīng)局法制機(jī)構(gòu)審核及局領(lǐng)導(dǎo)同意，而最終作出的《責(zé)令限期拆除決定書》卻要求“自行拆除全部建筑物”。兩者范圍并不相同，對權(quán)益影響差別明顯，違反行政程序內(nèi)外一致性原則，應(yīng)屬程序違法。

金州法院認(rèn)定，雖然由淑華“未批先建”的?為涉嫌違法，但金普新區(qū)綜合執(zhí)法局和金普新區(qū)管委會的行政行為明顯不當(dāng)，程序違法，應(yīng)予撤銷。

金普新區(qū)綜合執(zhí)法局和金普新區(qū)管委會不服，向大連市中級人民法院（下稱“大連中院”）提起上訴。2022年9月28日，大連中院維持一審判決，并責(zé)令執(zhí)法局依法在法定期限內(nèi)重新作出行政行為。

大連中院認(rèn)為，金普新區(qū)綜合執(zhí)法局和金普新區(qū)管委會應(yīng)查清違法事實依法作出處理決定，?審法院對《責(zé)令限期拆除決定書》依法予以撤銷并?不當(dāng)，但未責(zé)令?普新區(qū)綜合執(zhí)法局在法定期限內(nèi)對案涉違法?為重新作出?政?為，“本院予以糾正”。

金普新區(qū)綜合執(zhí)法局仍不服，向遼寧省高級人民法院（下稱“遼寧高院”）申請再審。2023年9月20日，遼寧高院駁回請求。金普新區(qū)管委會未參與再審。

遼寧高院認(rèn)為，由淑華曾向金普新區(qū)綜合執(zhí)法局咨詢建設(shè)規(guī)劃手續(xù)但未獲明確答復(fù)，也未被告知審批部門，因此是否可通過改正措施消除對規(guī)劃的影響尚不確定，不宜簡單判定由淑華無法通過改正消除對規(guī)劃的影響，一二審法院判決并無不當(dāng)，金普新區(qū)綜合執(zhí)法局的再審請求缺乏事實和法律依據(jù)。

圖為法槌 網(wǎng)絡(luò)配圖

重新處罰

根據(jù)終審要求，金普新區(qū)綜合執(zhí)法局需在法定期限內(nèi)重新作出決定。

2024年8月14日，金普新區(qū)住建局作出行政處理決定書，再次認(rèn)定由淑華行為屬于未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證的違法建設(shè)行為?！拔揖謱⒁罁?jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》相關(guān)規(guī)定，重新作出責(zé)令限期拆除決定，如當(dāng)事人限期拒不拆除，將依法強(qiáng)制執(zhí)行；考慮到居住問題，原則同意由淑華在原房屋地址，按原面積、原高度恢復(fù)重建?！?/p>

2025年4月22日，金普新區(qū)綜合執(zhí)法局向由淑華下發(fā)《責(zé)令限期拆除決定先行告知書》，擬作出“30日內(nèi)自行拆除”的行政決定。

上述兩份決定書均非正式的處罰決定。

直到2025年8月5日，金普新區(qū)綜合執(zhí)法局下達(dá)《遼寧省城市綜合執(zhí)法責(zé)令限期拆除決定書》（遼〔02〕〔06〕綜執(zhí)限拆決字〔2024〕第11012號），要求由淑華在30日內(nèi)自行拆除位于和平村響水寺23號的423.29平方米建筑物，逾期將依法強(qiáng)制拆除。

根據(jù)上述《責(zé)令限期拆除決定書》，由淑華翻建房屋的在建工程若30日內(nèi)未自行拆除，將面臨強(qiáng)制拆除。9月8日，金普新區(qū)綜合執(zhí)法局工作人員電話告知王文利，執(zhí)法隊將進(jìn)行強(qiáng)制拆除。

為阻止強(qiáng)制拆除，9月9日，由淑華向大連市甘井子區(qū)人民法院（下稱“甘井子法院”）提起行政訴訟，要求撤銷該《責(zé)令限期拆除決定書》。

9月12日，大連金普新區(qū)光中街道辦事處（2019年底由原中長街道和光明街道合并而成）下發(fā)《關(guān)于由淑華涉法涉訴違法建設(shè)維持現(xiàn)狀的通知》要求：一、嚴(yán)禁繼續(xù)施工，不得以任何理由進(jìn)入施工現(xiàn)場進(jìn)行建設(shè)、裝修、加固或其他可能改變建筑物現(xiàn)狀的行為；二、維持現(xiàn)狀義務(wù)，不得擅自轉(zhuǎn)移、損壞建筑物或相關(guān)建筑材料，確?，F(xiàn)場保持行政執(zhí)法機(jī)關(guān)認(rèn)定的狀態(tài)；三、配合監(jiān)管檢查，我街道將聯(lián)合執(zhí)法部門定期巡查，應(yīng)予配合，不得阻擾。

一位接近金普新區(qū)綜合執(zhí)法局的人士透露，對是否強(qiáng)制拆除由淑華翻建房屋及是否執(zhí)行二審判決，金普新區(qū)住建局內(nèi)部存在分歧；金普新區(qū)綜合執(zhí)法局內(nèi)部曾嘗試撤銷《責(zé)令限期拆除決定書》，但金普新區(qū)住建局內(nèi)部意見不一，尚不清楚該決定書是否已被撤銷。

若甘井子法院立案，強(qiáng)制拆除程序應(yīng)中止。9月29日晚，王文利告訴經(jīng)濟(jì)觀察報，甘井子法院已受理起訴書，尚未出具正式立案通知書；金普新區(qū)綜合執(zhí)法局也未推進(jìn)強(qiáng)制拆除程序。

2025年9月25日，金普新區(qū)住建局工作人員告訴經(jīng)濟(jì)觀察報，關(guān)于由淑華翻建房屋一事，已請示相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。因二審判決要求綜合執(zhí)法局重新作出處罰決定，目前仍在履行過程中，尚未正式作出最終處罰。

按照這位工作人員的說法，金普新區(qū)綜合執(zhí)法局將對由淑華翻建房屋行為作出新的處理決定，這是否意味著8月5日作出的《責(zé)令限期拆除決定書》已經(jīng)失效，金普新區(qū)住建局沒有給予明確答案。

對于由淑華翻建房屋是否具備重新申請建設(shè)工程規(guī)劃許可證條件等問題，金普新區(qū)規(guī)劃局工作人員稱，由淑華事情由金普新區(qū)住建局主導(dǎo)，如果住建局接受采訪過程中需要規(guī)劃部門配合，屆時，他們愿意介紹相關(guān)情況。

（作者 田國寶）

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