導(dǎo)讀

8月31日，2025中國城市規(guī)劃年會之學(xué)術(shù)研討會十一“現(xiàn)代化進程中的城中村改造”在沈陽成功舉行。專家學(xué)者們聚焦城中村改造與價值重構(gòu)前沿，探索城中村改造從“排斥性”模式向“包容性”模式蝶變，實現(xiàn)從粗放空間改造到深度價值重構(gòu)升級。

本文字數(shù)：5508字

閱讀時間：17分鐘

2025中國城市規(guī)劃年會于8月29-31日在沈陽召開。期間，由武漢大學(xué)城市設(shè)計學(xué)院、中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院、北京大學(xué)深圳研究生院聯(lián)合承辦的學(xué)術(shù)研討會“現(xiàn)代化進程中的城中村改造”于8月31日成功舉行。為深入貫徹黨中央、國務(wù)院對超大特大城市城中村改造的決策部署，本次研討聚集了10余位專家學(xué)者聚焦城中村改造與價值重構(gòu)前沿，探索城中村改造從“排斥性”模式向“包容性”模式蝶變，實現(xiàn)從粗放空間改造到深度價值重構(gòu)升級，細致剖析城中村改造在改善民生、擴大內(nèi)需、驅(qū)動城市高質(zhì)量發(fā)展中的關(guān)鍵價值，深度洞察傳統(tǒng)改造模式在社會融合、資源分配、環(huán)境質(zhì)量等方面的突出弊病。同時，研討如何構(gòu)建精細包容的改造機制，深度探索城中村改造與保障性租賃住房協(xié)同共進的創(chuàng)新路徑，助力職住平衡、優(yōu)質(zhì)住房供給，持續(xù)推動區(qū)域空間品質(zhì)升級、新市民安居樂業(yè)及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化重塑，為完善國家城中村改造政策體系提供堅實理論支撐和實踐參考，助力中國式現(xiàn)代化城市建設(shè)。

主持人：李志剛

學(xué)會常務(wù)理事、國外城市規(guī)劃分會副主任委員，武漢大學(xué)城市設(shè)計學(xué)院院長、教授

特邀報告

從市場主導(dǎo)到社會主導(dǎo)：城中村改造的空間生產(chǎn)范式轉(zhuǎn)型

田莉

學(xué)會規(guī)劃實施分會副主任委員，清華大學(xué)建筑學(xué)院教授

中國城中村改造不僅是一項空間治理工程，更是社會轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟戰(zhàn)略的重要組成部分，其邏輯需置于歷史時間性與空間耦合的框架下理解。首先，在歷史維度上，城中村自改革開放以來扮演了關(guān)鍵的社會經(jīng)濟緩沖角色。九十年代，它以低成本住房的功能，避免了拉美式貧民窟的出現(xiàn)；2008年前后，廣東“三舊改造”引發(fā)了社會學(xué)對居住空間外溢與環(huán)境失序的批評；而到2021年房地產(chǎn)市場下行后，城中村改造被再次納入國家戰(zhàn)略，承載經(jīng)濟拉動、改善民生、優(yōu)化生態(tài)等多重使命。然而，這種“多重任務(wù)”本身也加劇了改造實踐的復(fù)雜性。其次，在發(fā)展邏輯上，城中村改造經(jīng)歷了從消極放任—大拆大建—繡花式更新—多元治理探索的轉(zhuǎn)向。尤其在房地產(chǎn)全面調(diào)整、政府債務(wù)高企、民營開發(fā)商活力下降的背景下，單純依賴政府或房地產(chǎn)企業(yè)已不可持續(xù)。因此，必須尋找“第三條道路”，即賦能社會力量和村集體，讓其在更新中發(fā)揮主體作用，為此，需要突破“強政府、弱社會”的傳統(tǒng)治理格局，探索“共治、共享、共同締造”的新機制。第三，城中村改造要強調(diào)經(jīng)濟邏輯與治理邏輯的張力。城中村更新需要回應(yīng)財政可行性、法律制度與社會期望三重挑戰(zhàn)。如“小產(chǎn)權(quán)房”的分類治理問題，應(yīng)通過時間節(jié)點、規(guī)劃要求、建設(shè)質(zhì)量等維度，推進差異化治理，以避免“一刀切”帶來的社會成本。同時，警惕規(guī)劃過于剛性導(dǎo)致靈活性和精細化運營不足，呼吁借鑒民企在微觀運營和社區(qū)服務(wù)方面的優(yōu)勢。最后，在政治邏輯與行政邏輯主導(dǎo)的背景下，應(yīng)從技術(shù)與制度創(chuàng)新出發(fā)，持續(xù)呼吁和推動財政金融體系改革、賦權(quán)村集體和社會主體，探索“賦權(quán)—放松規(guī)劃—監(jiān)督約束—多元參與”的治理路徑。

邁向橄欖型住房結(jié)構(gòu)：住宅過濾模型在超大城市城中村改造中的應(yīng)用

仝德

學(xué)會規(guī)劃實施分會委員，北京大學(xué)深圳研究生院院長助理、研究員

自 2023 年中央將城中村改造納入國家戰(zhàn)略以來，社會各界對其寄予厚望，既希望其成為房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)的“救命稻草”，又期待其緩解流動人口居住、改善城市公共服務(wù)、支撐高質(zhì)量發(fā)展。然而，城中村改造要實現(xiàn)這些多重目標，并非易事，需要以住房市場的均衡邏輯來重新審視可行性。一個健康的社會應(yīng)當(dāng)是“中間大、兩端小”的“橄欖型”結(jié)構(gòu)，但目前中國社會仍呈“金字塔型”結(jié)構(gòu)，74%的人口屬于低收入階層，中產(chǎn)階級規(guī)模有限。住房市場中結(jié)構(gòu)失衡狀況同樣嚴重，高端商品房供給不足，中檔可支付住房比例偏低，而正規(guī)市場中的廉租住房也難以覆蓋需求。這一背景下，超大城市普遍存在的城中村雖在一定程度上承載了低收入群體的居住需求，卻加劇了住房市場的分化和“金字塔型”結(jié)構(gòu)的強化。借鑒住房過濾理論，健康的住房市場應(yīng)依賴自發(fā)的向下過濾機制，即開發(fā)商建設(shè)高端住房，存量住房逐步向中低端轉(zhuǎn)化，最終形成政府兜底的低端住房供給與更新。然而，城中村的大量存在使得這一機制受阻：一是城中村產(chǎn)權(quán)模糊，其內(nèi)住房普遍只能沉淀在住宅過濾體系的底端，很難有效補充超大城市最缺乏的中檔住房市場；二是城中村改造難度大，很難在短期內(nèi)拆除重建，高端住房供給不足、存量房難以向下轉(zhuǎn)入中檔市場，過濾鏈條被截斷。因此，城中村如果不能通過改造被納入正規(guī)市場體系，住房過濾機制就無法形成。在具體路徑上，可實施“分類、分階段、多層次推進”的策略：①對品質(zhì)最差、租差最大的約 30% 城中村，應(yīng)優(yōu)先實施拆除重建，調(diào)動開發(fā)商積極性補充高檔商品房市場，以滿足改善型需求。②對條件較好的 40–50% 城中村，可通過國企統(tǒng)租改造和運營等手段提升居住品質(zhì)，短期內(nèi)大量補充中檔住房供給。③對其余 20–30% 條件適中的城中村，則應(yīng)借助市場化機制，維持其作為低端租賃住房的功能，補充政府供應(yīng)廉租房的不足。這一“三分法”有望在短期內(nèi)推動超大城市建立更接近橄欖型的住房結(jié)構(gòu)，并逐步重構(gòu)住房市場的良性過濾機制。長期來看，城中村改造必須與國家“三大工程”和房地產(chǎn)穩(wěn)市政策結(jié)合，推動產(chǎn)權(quán)確權(quán)與拆除重建，將城中村徹底納入正規(guī)化住房體系。最后指出，城中村改造的核心并非單純的空間更新，而是通過市場機制與政府干預(yù)的協(xié)同，構(gòu)建穩(wěn)定、均衡且可持續(xù)的住房市場，從而支撐中國超大城市實現(xiàn)真正意義上的高質(zhì)量發(fā)展。

廣東省三舊改造協(xié)會秘書長：新形勢下城中村改造的實踐特征與價值取向

田光明

學(xué)會規(guī)劃實施分會委員，廣東省舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村莊改造協(xié)會秘書長、高工

在房地產(chǎn)新形勢與推動高質(zhì)量發(fā)展的背景下，當(dāng)前以政府主導(dǎo)推動的城中村改造必須從“土地財政驅(qū)動”轉(zhuǎn)向“全要素生產(chǎn)效率提升驅(qū)動”，才能形成新的價值創(chuàng)造和價值支撐。首先，在政策導(dǎo)向方面，2023 年城中村改造作為“三大工程”主要內(nèi)容之一，成為構(gòu)建房地產(chǎn)新模式的重要抓手，并通過專項借款、擴大政策覆蓋范圍、加快項目落地等方式推動房地產(chǎn)止跌回穩(wěn)。從政策層面來看更多強調(diào)改善民生、依法征收、保障房供給與產(chǎn)業(yè)安置等，但在地方實踐中卻呈現(xiàn)出“資金導(dǎo)向化”傾向，各地普遍關(guān)注如何申請獲得更多項目覆蓋和更大額度專項借款，項目申報邏輯仍然延續(xù)“土地財政思維”；伴隨著房地產(chǎn)“止跌回穩(wěn)”政策實施效果不太明朗的情況出現(xiàn)，各地以短期投資拉動及土地出讓實現(xiàn)資金平衡做法的困境也慢慢呈現(xiàn)，資金回款邏輯與周期管理問題成為普遍關(guān)注的焦點和難點。其次，在實踐操作層面，出現(xiàn)幾個主要特征：一是政策落地區(qū)域差異性顯著。北方城市積極借錢推動項目進展較為理想，而廣東等地出現(xiàn)“有錢花不出”的困境，國企與城投公司成為主要實施主體，但普遍面臨回款來源不明確和還款周期難以實現(xiàn)的難題。二是市場環(huán)境低迷直接影響當(dāng)前項目實施及資金平衡邏輯的實現(xiàn)。土地出讓市場疲軟、房地產(chǎn)銷售持續(xù)下滑，使得“土地出讓平衡投資”的閉環(huán)邏輯難以成立。例如廣東 2024 年土地出讓額驟降，嚴重沖擊了項目資金回流邏輯。三是政府與村集體博弈突出。政府因考核壓力急于推動改造，但村集體積極性不足，導(dǎo)致實施進度緩慢，形成現(xiàn)實張力。四是在新發(fā)展環(huán)境下需重估城中村改造的價值取向。在人口增速放緩、消費與就業(yè)預(yù)期下行的背景下，傳統(tǒng)的“賣地—拉高房價—投資拉動”的循環(huán)邏輯已不可持續(xù)，改造必須轉(zhuǎn)向提升全要素生產(chǎn)率。未來的城中村更新應(yīng)以空間結(jié)構(gòu)重塑與要素重組為核心，培育新的消費市場、創(chuàng)新生態(tài)與增長點。具體而言，城中村不應(yīng)僅被視為房地產(chǎn)庫存的補充，而應(yīng)成為承載低成本住房、吸引青年人口、推動產(chǎn)業(yè)服務(wù)與文化社區(qū)運營的新空間。最后，建議延長專項借款周期至 10–15 年，實現(xiàn)跨周期的資金平衡；將考核邏輯從單一的投資量轉(zhuǎn)向全要素生產(chǎn)效率提升與創(chuàng)新導(dǎo)向，弱化短期經(jīng)濟平衡目標；建立優(yōu)化儲備機制，借鑒深圳“整備”模式，形成多層次儲備用地體系；推動多模式治理，減少政府單一主導(dǎo)，增強市場與社會力量的協(xié)同。城中村改造應(yīng)從“投資導(dǎo)向的短期拉動”走向“全要素效率提升的長期戰(zhàn)略”。

城中村包容性更新的挑戰(zhàn)與應(yīng)對

陳宇琳

學(xué)會規(guī)劃實施分會副秘書長，清華大學(xué)建筑學(xué)院副教授

城中村是我國大城市快速擴張背景下村莊的變異，不論是城中村、城邊村，還是城郊村，只要承擔(dān)了流動人口可支付住房的功能，都可納入廣義上的“城中村”范疇。由于本底條件、擴張速度、管控力度各異，不同城市、不同區(qū)位的城中村呈現(xiàn)出千差萬別的形態(tài)，并且仍在持續(xù)演化、不斷迭代。過去開發(fā)商主導(dǎo)的城中村再開發(fā)模式，極大地發(fā)揮了城中村的“經(jīng)濟價值”；2023年國務(wù)院提出“將城中村改造與保障性住房建設(shè)相結(jié)合”，凸顯對城中村“社會價值”的關(guān)注。然而，在當(dāng)前房地產(chǎn)市場下行背景下，如何讓城中村在安全的前提下更好地發(fā)揮社會價值，迫切需要尋求更新模式的突破創(chuàng)新。近年來，我國各地探索了綜合整治、就地更新等多元化的城中村更新路徑，呈現(xiàn)出用地性質(zhì)“村集體所有-國家所有”、住房建設(shè)“非正規(guī)-正規(guī)”、空間管理“非正規(guī)-正規(guī)”等多層次多元化特征。具體而言，在綜合整治模式中，“村民散租”最為廣泛，但因空間先天不足和監(jiān)管難以常態(tài)化，安全隱患較大；“集體協(xié)租”通過村集體、網(wǎng)格員和物業(yè)公司協(xié)同治理，有效提高了消防安全和防盜安全，其成功有賴于村集體較強的管理能力；“政府和市場統(tǒng)租”在政府背書下居住環(huán)境得到顯著改善，其推廣的關(guān)鍵在于資金的可持續(xù)性。在就地更新模式中，“村集體就地重建”在不改變用地性質(zhì)的前提下，實現(xiàn)了居住環(huán)境改善與村民穩(wěn)定收益雙贏，其前提是村集體有雄厚的經(jīng)濟實力或獲得政府財政補貼;“鄉(xiāng)鎮(zhèn)就地統(tǒng)籌”融合了就地改建、異地還建、上樓安置等多種更新方式，通過將村集體建設(shè)用地嵌入城市發(fā)展框架，既改善了居住環(huán)境，又獲得了城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套，其關(guān)鍵在于村民和村集體能否負擔(dān)建設(shè)成本?？傊覈蟪鞘羞吘墔^(qū)“鄉(xiāng)”的本底承載了“城”的功能，卻因二元土地制度約束，村莊的潛能未得到充分釋放，因此城中村本質(zhì)上是我國城鄉(xiāng)二元土地制度的產(chǎn)物。在城市更新的新階段，亟需觀念上重新認識城中村保障性住房的價值，制度上為非正規(guī)建設(shè)提供正規(guī)化引導(dǎo)、打通正規(guī)化渠道，規(guī)范上加快制定介于居住區(qū)與農(nóng)宅之間、適應(yīng)半城市化地區(qū)高密度自建房的技術(shù)標準，資金上構(gòu)建可持續(xù)的公共服務(wù)成本分擔(dān)機制。最終以制度創(chuàng)新激發(fā)村集體和村民的更新動力，共建安全、可負擔(dān)的住房，推動城市現(xiàn)代化與城市治理體系現(xiàn)代化的真正落地。

家庭視角下城中村租客居住適宜性研究

王梓豪

深圳大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院博士后

在“以人為核心”的新型城鎮(zhèn)化與城市治理背景下，城中村已不僅是低成本住房的容器，更是關(guān)系到社會公平、情感認同與空間正義的重要場域。我國流動人口已達 3.76 億，并呈現(xiàn)由“個體流動”向“家庭定居化”轉(zhuǎn)變的趨勢。住房不再僅僅滿足生存功能，還需承載社會融入與情感歸屬。然而現(xiàn)實中，許多流動家庭陷入“進不了城市、回不去鄉(xiāng)村”的困境，長期處于住房、公共服務(wù)與社會關(guān)系的邊緣化狀態(tài)，削弱了他們對社區(qū)和城市的依戀感。城中村因租金低廉、空間彈性強，成為承載流動家庭的重要落腳點，卻在“宜居性”研究中長期被忽視。我們近期對城中村改造問題的研究發(fā)現(xiàn)，社區(qū)環(huán)境、鄰里關(guān)系與生活滿意度均通過社區(qū)依戀顯著提升居住適宜性，且未婚群體和已婚群體對城中村改造的訴求存在顯著差異。在城中村改造中，要警惕“空間更新—情感疏離—棲居斷裂”的陷阱，避免單純物理改善導(dǎo)致社區(qū)感知斷裂。推行“情感導(dǎo)向型”干預(yù)，強化鄰里互動、文化認同與社區(qū)參與。城中村更新改造應(yīng)實現(xiàn)從“以房為本”向“以人為本”的轉(zhuǎn)變，通過兼顧功能保障與情感嵌入，構(gòu)建更加宜居、包容與可持續(xù)的城市空間。

總結(jié)與點評

王世福

學(xué)會理事、學(xué)術(shù)工作委員會副主任委員，華南理工大學(xué)建筑學(xué)院副院長教授

快速大規(guī)模的城市化進程，增長聯(lián)盟的經(jīng)濟“戰(zhàn)車”轟鳴，學(xué)界反思與呼吁的聲音微弱，而且實踐往往快于政策和理論研究，導(dǎo)致對問題、現(xiàn)象的解釋難以提供及時的對策。城中村源自中國城市化中的“非現(xiàn)代化邏輯”：在地方政府長期弱干預(yù)的條件下，村民與村集體自發(fā)建設(shè)了巨量的低品質(zhì)空間，形成了嵌入超大、特大城市肌體中的“良性腫瘤”。其“良性”在于承載了相當(dāng)程度自下而上的社會實驗意義和事實上可支付性的保障性居住功能，為大量流動人口提供了不完全城市化的落腳點。然而，這一缺乏良好公共服務(wù)保障的生活形態(tài)并不健康，隨著人口結(jié)構(gòu)的變化和經(jīng)濟社會的繼續(xù)演進，未來可能走向空間衰敗的“癌變”。因此，城中村的未來本質(zhì)上是如何通過更新改造轉(zhuǎn)向現(xiàn)代化邏輯。這一轉(zhuǎn)向不僅關(guān)乎空間物質(zhì)層面的改善，更指向城市社會結(jié)構(gòu)的善化，呼應(yīng)了中國式現(xiàn)代化的核心目標：在城市治理中彌合城市現(xiàn)代化與人的現(xiàn)代化之間的鴻溝，從而回歸高質(zhì)量城市化促進人的發(fā)展和社會文明進步的初心。唯有如此，城中村更新才能從“權(quán)宜的包容”邁向“制度化的可持續(xù)”，真正成為中國城市現(xiàn)代化的重要組成部分。

特邀學(xué)術(shù)報告及點評后，深圳市規(guī)劃國土發(fā)展研究中心鄒兵總規(guī)劃師、四川大學(xué)建筑與環(huán)境學(xué)院趙煒教授、華東師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院汪明峰教授、同濟大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院肖揚教授、深圳大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院陳宏勝研究員、天津大學(xué)建筑學(xué)院李晉軒副研究員、云南大學(xué)建筑與規(guī)劃學(xué)院李冬雪講師等分別就中國式現(xiàn)代化視域下城中村改造的價值轉(zhuǎn)型邏輯與方向、城中村空間品質(zhì)進階與城市可持續(xù)發(fā)展的耦合協(xié)同路徑、城中村改造多元利益主體博弈與社會治理創(chuàng)新模式探索、城中村改造與保障性住房體系完善的深度互嵌融合實踐、包容性城中村改造的多尺度多維度“經(jīng)濟-社會-生態(tài)”效應(yīng)等展開深入研討，并與現(xiàn)場聽眾進行了交流。

*根據(jù)現(xiàn)場報告整理，已經(jīng)專家審閱

供稿單位：武漢大學(xué)城市設(shè)計學(xué)院、中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院、北京大學(xué)深圳研究生院

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