去年去越南背包旅行，我算是被這個國家的行政區(qū)劃狠狠上了一課。從河內(nèi)坐大巴去峴港，短短600多公里的路程，車票上竟然印了5個省份的名字。剛在清化省的服務區(qū)買了杯越南冰咖啡，沒過半小時就廣播說“已進入乂安省境內(nèi)”，搞得我還以為坐錯了車。
打開地圖一查更震驚，越南整個國土面積才33萬平方公里，比我國云南省還小一圈，卻硬生生劃分出了63個省級行政單位。要知道我國960萬平方公里的土地上，省級行政單位也才34個。越南平均每個省的面積不到5300平方公里，比我國很多縣的規(guī)模都小——比如我國江蘇省昆山市，面積就有931平方公里，越南不少省份還趕不上兩個昆山大。

同行的越南導游阿明跟我吐槽，他們省內(nèi)出差比我們跨省還頻繁。他老家在北部的河江省，大學在首都河內(nèi)讀，每次回家都要經(jīng)過3個省，光過省界檢查站就要耽誤不少時間。最有意思的是，他表妹嫁到隔壁的宣光省，辦婚禮時雙方親戚竟然要準備不同省份的身份證明，不然連酒店入住都成問題。
這就讓人百思不得其解了，好好的一個國家，為啥非要拆得這么碎？難道是為了湊數(shù)顯得“行政發(fā)達”？深入了解后才發(fā)現(xiàn)，這背后藏著殖民歷史的烙印、獨特的地理格局，還有越南政府維護統(tǒng)一的深層考量，每一個原因都充滿了戲劇性。
殖民時期的“分而治之”：法國人埋下的“分裂種子”
聊到越南的行政區(qū)劃，就繞不開19世紀那場改變越南命運的殖民風暴。1858年，法國艦隊氣勢洶洶地闖進峴港，當時的越南還是清朝的藩屬國，可鴉片戰(zhàn)爭后的清政府自身難保，根本沒心思管這個小弟。1885年中法戰(zhàn)爭結束，清政府簽下《中法新約》，徹底放棄了對越南的宗主權，越南從此淪為法國的殖民地。
法國人接手越南后，干了一件影響至今的“大事”——把越南的行政區(qū)域拆得稀碎。他們將越南分成北圻、中圻、南圻三個大區(qū)，每個大區(qū)下面再設幾十個小省。這種操作的核心邏輯很簡單，就是殖民統(tǒng)治常用的“分而治之”套路。

越南南北狹長，民族成分又復雜，要是讓這些地區(qū)形成統(tǒng)一的地域認同，很容易抱團反抗殖民統(tǒng)治。拆成小省之后，地方勢力被分割開來，各自為戰(zhàn)，根本成不了氣候。更狠的是，每個小省都由法國官員直接管理，稅收、司法、教育等核心權力全被殖民者牢牢把控。
為了強化控制，法國人還在文化上大做文章。他們強制推廣法語，修建西式學校，甚至隨意修改地名——比如把越南古都順化改成“安南首府”，試圖抹去越南的歷史記憶。在法國統(tǒng)治的80多年里，這些小省的邊界雖然偶爾有微調(diào)，但基本格局一直沒變。
1940年日軍入侵越南，法國殖民者倉皇撤退，可這套細碎的行政區(qū)劃卻被保留了下來。1945年胡志明宣布越南獨立時，省級單位數(shù)量仍維持在60個左右。誰也沒想到，法國人留下的這把“分割尺子”，竟然成了越南行政區(qū)劃的基礎模板。
歷史慣性難打破：民眾的“省籍認同”比想象中深
越南獨立后，本有機會重新規(guī)劃行政區(qū)劃，可為啥沒把這些小省合并呢？答案很簡單：歷史慣性太強大，民眾的“省籍認同”已經(jīng)根深蒂固。
1975年越南南北統(tǒng)一前，美國支持的南越政權曾嘗試合并10多個小省，想通過擴大行政區(qū)域來強化對南方的控制。但南北統(tǒng)一后，新政府很快就把合并的省份重新拆分。原來在法國統(tǒng)治時期形成的省界，早已深深印在當?shù)孛癖姷男睦铩?br/>河內(nèi)郊區(qū)有個叫東英的小省，面積只有500多平方公里，比我國很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)都小。當?shù)乩先嘶貞?，法國統(tǒng)治時這里就是獨立的省份，1950年代被并入河內(nèi)后，居民們始終覺得自己是“東英人”，而非“河內(nèi)人”。大家辦事寧愿繞遠路去原來的東英省政府舊址，也不想去河內(nèi)市區(qū)的辦事大廳。

1996年，越南政府順應民意，把東英從河內(nèi)拆分出來重新設省。消息一公布，當?shù)孛癖娗描尨蚬膽c祝，街頭很快掛出了“歡迎回到東英省”的橫幅，不少老人還拿出珍藏多年的老省旗拍照留念。這種強烈的地域認同，讓后續(xù)的省份合并計劃屢屢碰壁。
2022年，越南政府曾計劃把北部的北件省和宣光省合并，結果立馬遭到兩地民眾的強烈反對。北件省的民眾覺得宣光省工業(yè)發(fā)達，污染嚴重，合并后會影響自己的生活環(huán)境；宣光省的民眾則嫌棄北件省經(jīng)濟落后，合并后還要分攤資源，最后這個合并計劃只能不了了之。
其實仔細想想也能理解，就像我國很多人有強烈的“縣籍”“市籍”認同一樣，越南民眾的“省籍認同”經(jīng)過上百年的沉淀，早已融入日常生活的方方面面。這種認同不是靠行政命令就能輕易改變的。
地理與人口：大自然逼著越南搞“小省制”
如果說歷史是越南小省制的“催化劑”，那獨特的地理和人口分布就是“剛需”。越南的地形太特殊了，長山山脈從北到南縱貫全境，像一根脊梁把國土分成東西兩半，而紅河、湄公河兩大水系又把平原切割成一個個小塊，這種地理格局根本容不下大面積的省份。
北部的河江省與我國云南接壤，境內(nèi)全是海拔1000米以上的山地，山路崎嶇難行。從省會到最遠的鄉(xiāng)，開車要翻40多座山，單程就要花6個多小時。要是把它和周邊省份合并，政府想修一條公路都要協(xié)調(diào)好幾個地區(qū)，溝通成本極高，效率還特別低。

南部的前江省處在湄公河三角洲，水網(wǎng)密布，一個鄉(xiāng)就有十幾個小島，居民出行主要靠船只。這里的行政區(qū)域只能按河流走向劃分，要是搞大面積省份，別說管理了，就連統(tǒng)計人口都困難。當?shù)毓賳T開玩笑說，他們的工作日常就是“坐著船去辦公”，每個小島都得單獨走訪。
人口分布的懸殊更凸顯了小省制的必要性。北部山區(qū)的奠邊省，面積1.6萬平方公里，人口卻只有50萬，每平方公里不到30人，很多地方都是荒無人煙的山林。而南部的平陽省，面積僅2600平方公里，卻住著170萬人，人口密度是奠邊省的20倍，工廠、居民區(qū)密密麻麻。
要是搞大省制，山區(qū)省份因為人口太少，資源分配會被忽視；平原省份又因為人口太多，管理會過于粗放。只有按實際情況拆分，才能實現(xiàn)精準管理。比如平陽省因為人口密集、工業(yè)發(fā)達，政府專門設立了多個產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理辦公室，而奠邊省則把主要精力放在生態(tài)保護和農(nóng)業(yè)發(fā)展上。

河流還成了天然的行政界線。湄公河支流巴沙河兩岸的居民，生活方式差異極大——東岸以種植水稻為主，西岸則主要種植橡膠。1979年，越南政府曾想把兩岸合并成一個省，結果東岸居民要求政府修建灌溉渠，西岸居民則希望建設橡膠加工廠，雙方訴求無法調(diào)和，矛盾不斷升級，最后只能恢復原有的省界。
民族構成：54個民族的“精細化管理”需求
越南有54個民族，民族構成復雜，這也讓小省制成了必然選擇。占總人口86%的京族主要居住在平原地區(qū)，而苗族、瑤族、埃地族等少數(shù)民族則聚居在山區(qū)。這些少數(shù)民族有自己的語言、習俗和文化傳統(tǒng)，需要針對性的管理政策。
西北部的萊州省，苗族人口占40%。當?shù)卣菩小懊褡遴l(xiāng)”政策，允許苗族保留傳統(tǒng)節(jié)日，在學校開設苗語課程，甚至用苗文發(fā)布政府公告。要是把萊州省并入周邊的大省，這些針對性的民族政策很可能被稀釋，少數(shù)民族的權益也難以得到保障。
中部的嘉萊省有大量埃地族居民，這個民族有著獨特的音樂和舞蹈文化。省里專門設立了民族文化保護局，投入資金挖掘和傳承埃地族的傳統(tǒng)文化，還定期舉辦民族文化節(jié)。這種精細化的管理模式，只有在小省制下才能高效推行。
少數(shù)民族聚居區(qū)大多地處偏遠山區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展相對滯后。小省制能讓當?shù)卣珳实亓私饷癖娦枨螅贫ǚ蠈嶋H的發(fā)展政策。比如東北部的高平省，岱依族人口較多，當?shù)卣鶕?jù)岱依族擅長種植茶葉的傳統(tǒng)，大力發(fā)展茶葉產(chǎn)業(yè)，建立了多個茶葉加工廠，帶動了當?shù)孛癖娫鍪铡?br/>

嘉萊省

政治考量：維護國家統(tǒng)一的“安全閥”
從政治層面看，小省制更是越南維護國家統(tǒng)一的“安全閥”。這個國家的歷史上，分裂的時期并不少見：10世紀獨立后，經(jīng)歷過“十二使君之亂”、南北朝對峙；20世紀又陷入南北分治的局面。每次分裂都給國家和民眾帶來了巨大的創(chuàng)傷，這也讓中央政府深刻意識到，必須削弱地方勢力，防止割據(jù)局面再次出現(xiàn)。
1976年越南統(tǒng)一后，政府做的第一件事就是重劃省份，把原來南越的幾個大行政區(qū)拆成小省。比如把西貢（現(xiàn)胡志明市）周邊的“南部大區(qū)”拆成平陽、同奈、隆安等8個省，每個省的GDP都不超過全國的5%，這樣就很難形成足以對抗中央的地方勢力。
中央對各省的控制，也通過小省制得以強化。省級官員全由中央任命，并且每3年輪換一次，避免官員在一個地方待太久，形成盤根錯節(jié)的地方勢力。2018年，平陽省省長因為和當?shù)仄髽I(yè)交往過密，被懷疑存在利益輸送，不到兩年就被調(diào)往北部山區(qū)任職。這種“輪崗制”在小省制下推行得格外順暢，有效遏制了地方腐敗和割據(jù)的風險。

遇到重大突發(fā)事件，小省制的管理優(yōu)勢也很明顯。2020年湄公河遭遇特大洪水，沿岸多個省份面臨被淹沒的風險。中央政府直接給沿河12個省下達抗洪命令，各省迅速組織力量，24小時內(nèi)就集結了5萬人的抗洪隊伍，及時轉移了危險區(qū)域的民眾。要是換成大省制，光層層傳達命令就得耽誤兩天，很可能造成嚴重的人員傷亡和財產(chǎn)損失。
這種“扁平化”的管理模式，讓政策落地速度遠超同體量國家。比如疫情期間，越南政府推出的防疫政策，在小省制的加持下，很快就能落實到每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、每個社區(qū)，這也是越南能在疫情初期有效控制疫情的重要原因之一。
經(jīng)濟發(fā)展：小省制成了“經(jīng)濟催化劑”
1986年越南推行“革新開放”后，小省制意外地成了經(jīng)濟發(fā)展的“催化劑”。中央政府給各省“劃跑道”，讓每個省份根據(jù)自身優(yōu)勢發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，形成了良性的“縣域競爭”模式。
胡志明市作為越南的經(jīng)濟中心，主打制造業(yè)和外貿(mào)。2022年，這座城市貢獻了全國32%的GDP，吸引了大量外資企業(yè)入駐。當?shù)卣疄榱藘?yōu)化營商環(huán)境，簡化了企業(yè)注冊流程，還建設了多個工業(yè)園區(qū)，提供完善的基礎設施配套。
峴港則憑借得天獨厚的海灘資源，大力發(fā)展旅游業(yè)。這里的美溪海灘被評為“世界六大最美麗的海灘”之一，每年接待游客量超過500萬人次。當?shù)卣畤@旅游業(yè)打造了完整的產(chǎn)業(yè)鏈，從酒店住宿到旅游紀念品銷售，帶動了大量就業(yè)。
紅河三角洲的各省則發(fā)揮農(nóng)業(yè)優(yōu)勢，專心種植稻米。這個區(qū)域是越南的“糧倉”，供應了全國70%的口糧。當?shù)卣度胭Y金改善農(nóng)業(yè)基礎設施，推廣先進的種植技術，提高了水稻產(chǎn)量和質(zhì)量，不僅滿足了國內(nèi)需求，還實現(xiàn)了部分出口。

各省之間的競爭也激發(fā)了發(fā)展活力。寧平省為了吸引外資，把企業(yè)注冊時間從7天壓縮到3天，還推出了稅收優(yōu)惠政策。海防市則劃出20平方公里的經(jīng)濟區(qū)，給外資企業(yè)提供15年的免稅待遇。這種“八仙過海，各顯神通”的發(fā)展模式，讓越南在30多年里GDP年均增長6.5%，成功躋身東南亞經(jīng)濟增長較快的國家行列，成為了名副其實的東南亞“工廠”。
小省制的煩惱：高成本與區(qū)域失衡
當然，小省制也不是完美無缺，隨之而來的問題也不少。63個省就意味著63套政府班子，行政成本居高不下。2021年越南財政報告顯示，省級行政支出占全國財政支出的28%，遠超我國的15%。大量的財政資金被用于支付官員薪酬、辦公經(jīng)費等，能投入到經(jīng)濟建設和民生改善的資金就相對有限。
跨區(qū)域項目的協(xié)調(diào)更是難上加難。比如規(guī)劃中的河內(nèi)到胡志明市的高鐵項目，全長1570公里，要經(jīng)過14個省。光征地談判就用了5年時間，每個省都有自己的訴求，有的要求提高征地補償標準，有的希望高鐵線路經(jīng)過本省的工業(yè)園區(qū)，協(xié)調(diào)起來異常困難。有媒體調(diào)侃，這個高鐵項目“談的時間比建的時間可能還長”。
區(qū)域發(fā)展失衡的問題也越來越突出。2022年，胡志明市人均GDP達到了1.8萬美元，而北部河江省的人均GDP只有1500美元，兩者相差12倍。沿海省份憑借地理位置優(yōu)勢，高速公路、港口等基礎設施完善，密度是山區(qū)省份的8倍。山區(qū)省份因為交通不便、資源匱乏，經(jīng)濟發(fā)展舉步維艱，貧富差距不斷拉大。
為了改變這種局面，越南政府近年開始推動“省際合作”，讓經(jīng)濟發(fā)達的省份帶動周邊省份發(fā)展。比如讓胡志明市帶動周邊5個省搞產(chǎn)業(yè)轉移，把勞動密集型產(chǎn)業(yè)轉移到周邊省份，實現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢互補。可實際效果并不理想，每個省都想保住自己的稅收和就業(yè)崗位，合作過程中藏著私心，政策落實起來大打折扣。

未來之路：在“小省”與“合作”之間找平衡
如今的越南，正在小省制的基礎上做著艱難的調(diào)整。他們搞起了“城市群”試點，讓河內(nèi)與周邊5個省共用機場、港口等基礎設施，既保留了小省制的靈活性，又解決了跨區(qū)域協(xié)調(diào)的難題。比如河內(nèi)的內(nèi)排國際機場，現(xiàn)在不僅服務于河內(nèi)市，還覆蓋了周邊的北寧省、北江省等，極大地提高了機場的利用率，也降低了周邊省份的交通成本。
在經(jīng)濟發(fā)展方面，越南政府開始加強宏觀調(diào)控，引導資源向欠發(fā)達地區(qū)傾斜。他們在山區(qū)省份設立了多個經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，給予更優(yōu)惠的政策，吸引企業(yè)入駐。同時，加大對山區(qū)基礎設施建設的投入，修建公路、鐵路，改善當?shù)氐慕煌l件。
對于行政區(qū)劃的調(diào)整，越南政府也采取了更加謹慎的態(tài)度。不再盲目推動省份合并，而是通過試點的方式，探索“聯(lián)合治理”模式。比如讓兩個相鄰的省份共享部分公共服務資源，聯(lián)合建設醫(yī)院、學校等，在不改變省界的前提下，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。
其實仔細觀察就能發(fā)現(xiàn)，越南的小省制更像是把我國的“縣制”升格成了“省制”。拿我國云南省對比，云南面積39萬平方公里，下轄129個縣，平均每個縣2900平方公里，和越南的省規(guī)模差不多。只是越南的行政層級設置不同，才顯得省級單位數(shù)量格外多。

這種制度雖然存在諸多弊端，但不得不承認，它確實最適合越南的國情。就像河內(nèi)地標還劍湖旁的老茶館里，一位老人跟我聊的：“法國人的尺子雖然帶著殖民的惡意，卻意外量出了越南的治理密碼——小了才好管，碎了才安穩(wěn)?！?br/>未來，越南還會在小省制的道路上繼續(xù)探索。如何在保持國家統(tǒng)一、提高管理效率的同時，解決行政成本過高、區(qū)域發(fā)展失衡等問題，將是越南政府需要長期面對的挑戰(zhàn)。而那些散落在越南大地上的63個小省，也將繼續(xù)見證這個國家的發(fā)展與變遷。