中國(guó)共產(chǎn)黨第二十屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議，于2025年10月20日至23日在北京舉行。會(huì)議審議通過了《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》，擘畫了中國(guó)未來五年的發(fā)展藍(lán)圖，提出了“十五五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)。

如何理解“五年規(guī)劃”在國(guó)家發(fā)展中的作用？為何“十五五”是基本現(xiàn)代化的“關(guān)鍵一躍”？?如何看待“十五五”規(guī)劃設(shè)置的目標(biāo)？下一步，“十五五”規(guī)劃如何編制，未來五年規(guī)劃如何發(fā)揮作用？都成為值得關(guān)注的問題。

日前，紅星新聞?dòng)浾邔ＴL長(zhǎng)期研究五年規(guī)劃的清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、清華大學(xué)國(guó)情研究院副院長(zhǎng)鄢一龍。鄢一龍長(zhǎng)期從事發(fā)展規(guī)劃的政策研究與學(xué)術(shù)研究，承擔(dān)執(zhí)行發(fā)展規(guī)劃多項(xiàng)重大課題，代表性專著有《大智興邦—中國(guó)五年規(guī)劃的制定》《目標(biāo)治理：看得見的五年規(guī)劃之手》等。

▲鄢一龍

以下是對(duì)話實(shí)錄：

五年規(guī)劃

是中國(guó)之治的突出優(yōu)勢(shì)

紅星新聞：如何理解“五年規(guī)劃”在黨治國(guó)理政中發(fā)揮的作用？我們?yōu)楹稳绱酥匾曃迥暌?guī)劃？

鄢一龍：中國(guó)推行中國(guó)式現(xiàn)代化，是通過分階段部署和落實(shí)的，“五年規(guī)劃”是推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的一個(gè)戰(zhàn)略性手段，在黨治國(guó)理政中處于重要位置。另外，“五年規(guī)劃”也是推動(dòng)中國(guó)發(fā)展奇跡的一個(gè)重要方式，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家目標(biāo)的治理機(jī)制。

發(fā)展規(guī)劃也是配置資源的“有形之手”，是宏觀經(jīng)濟(jì)治理的戰(zhàn)略導(dǎo)向。中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的限定語是“中國(guó)特色社會(huì)主義”，這一定程度上就體現(xiàn)在它是有規(guī)劃的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。

可以說，五年規(guī)劃是中國(guó)之治的突出優(yōu)勢(shì)。通過編制實(shí)施五年規(guī)劃，我們黨能夠更好地把握歷史主動(dòng)，以持之以恒的戰(zhàn)略定力、總攬全局的戰(zhàn)略視野、務(wù)期必成的戰(zhàn)略魄力，持續(xù)推動(dòng)中國(guó)式現(xiàn)代化向縱深發(fā)展。

紅星新聞：四中全會(huì)已經(jīng)閉幕，會(huì)議通過的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》與“十五五”規(guī)劃是什么關(guān)系？下一步十五五規(guī)劃的編制將如何開展？這會(huì)如何影響未來五年的中央和地方工作？

鄢一龍：“五年規(guī)劃”的編制大致要經(jīng)歷三個(gè)階段，需要兩年時(shí)間。

第一個(gè)階段是編制基本思路，是由國(guó)家發(fā)改委在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行編制，基本上在去年完成。第二階段就是黨的《建議》的編制。這是從今年1月份開始，到四中全會(huì)正式通過，就是《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》。

第三個(gè)階段是《綱要》的編制。在《建議》編制的同時(shí)，還要進(jìn)行“五年規(guī)劃綱要”框架編制。而現(xiàn)在則正式開始《綱要》草案的編制，要到明年“兩會(huì)”正式通過?！毒V要》是在《建議》的指導(dǎo)下進(jìn)行的，是對(duì)《建議》的落實(shí)。

現(xiàn)在的《建議》沒有具體的目標(biāo)、指標(biāo)，沒有具體的項(xiàng)目、工程，這些都要在《綱要》上加以實(shí)化、量化。從這里體現(xiàn)出黨對(duì)政府工作的領(lǐng)導(dǎo)。一方面，政府在黨的領(lǐng)導(dǎo)下編制“五年規(guī)劃”，另一方面，這也給政府施政留下了一個(gè)充分的自主空間。

同時(shí)，各個(gè)地方還會(huì)進(jìn)行地方“五年規(guī)劃”的編制，我國(guó)是一種分層編制機(jī)制，就是中央編制中央的規(guī)劃，地方編制地方的規(guī)劃。

地方“五年規(guī)劃”的編制要根據(jù)地方黨委的《建議》，地方黨委的《建議》是落實(shí)中央的《建議》。這體現(xiàn)了黨中央對(duì)地方的政治領(lǐng)導(dǎo)。

此外，地方和中央有一些規(guī)劃的銜接機(jī)制。比如：地方的一些指標(biāo)，一些項(xiàng)目，需要與中央進(jìn)行銜接。最終，地方的“十五五”《綱要》會(huì)在地方“兩會(huì)”上通過。

四期疊加

“十五五”成為基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的“關(guān)鍵一躍”?

紅星新聞：從四中全會(huì)公報(bào)來看，“十五五”規(guī)劃與“十四五”規(guī)劃最大的不同是什么？

鄢一龍：編制“五年規(guī)劃”有四個(gè)導(dǎo)向，分別是：?jiǎn)栴}導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向、未來導(dǎo)向?！笆逦濉迸c“十四五”歷史方位和面對(duì)的問題、挑戰(zhàn)發(fā)生了改變，導(dǎo)向就會(huì)存在不同。

“十四五”在產(chǎn)業(yè)上強(qiáng)調(diào)補(bǔ)短板，解決卡脖子問題，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級(jí)化問題。但到今天，產(chǎn)業(yè)可以說發(fā)展到了新的階段。強(qiáng)調(diào)怎樣以制造業(yè)為核心，以實(shí)體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，形成一個(gè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系。在創(chuàng)新上，強(qiáng)調(diào)原創(chuàng)、核心技術(shù)突破和引領(lǐng)。

另外，“十五五”時(shí)期與“十四五”時(shí)期都強(qiáng)調(diào)質(zhì)的有效提升和量的合理增長(zhǎng)。但因?yàn)閮蓚€(gè)階段遇到的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)也不一樣，“十五五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的矛盾更突出。所以“十五五”時(shí)期，更加強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。還有一個(gè)顯著區(qū)別在于，“十五五”時(shí)期有效需求不足成為主要矛盾，我們更加強(qiáng)調(diào)全方位擴(kuò)大內(nèi)需。

紅星新聞：如何理解四中全會(huì)提出的“十五五”時(shí)期是基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化夯實(shí)基礎(chǔ)、全面發(fā)力的關(guān)鍵時(shí)期，在基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程中具有承前啟后的重要地位？

鄢一龍：中國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的過程，實(shí)際上是一百年時(shí)間，就是“第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)”。這分了三個(gè)階段：第一個(gè)階段用了5個(gè)“五年計(jì)劃”建立了獨(dú)立完整的工業(yè)體系和國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系；第二個(gè)階段用了40年，就是8個(gè)“五年規(guī)劃”，建成全面小康社會(huì)，這個(gè)目標(biāo)在建黨百年的時(shí)候?qū)崿F(xiàn)了；第三個(gè)階段要用30年時(shí)間，建設(shè)富強(qiáng)民主文明和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家。第三個(gè)階段分為前15年和后15年。前15年就是要用3個(gè)“五年規(guī)劃”實(shí)現(xiàn)基本現(xiàn)代化，這3個(gè)“五年規(guī)劃”就是“十四五”、“十五五”、“十六五”。如果“十五五”干得好，取得了決定性進(jìn)展，基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化就很有把握。這是放在整個(gè)歷史進(jìn)程中看待“十五五”時(shí)期為什么是基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化夯實(shí)基礎(chǔ)、全面發(fā)力的關(guān)鍵時(shí)期，為什么要起到承上啟下的作用。

同時(shí)，這個(gè)定位又與國(guó)內(nèi)國(guó)際發(fā)展環(huán)境密切相關(guān)。現(xiàn)在的目標(biāo)偉大而堅(jiān)定，但是面臨的國(guó)際環(huán)境動(dòng)蕩不安，大國(guó)博弈加劇，形成了“四期疊加”，即：科技加速期、國(guó)際格局動(dòng)蕩期、大國(guó)博弈戰(zhàn)略相持期、國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)期。這四個(gè)時(shí)期疊加，就是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的關(guān)鍵時(shí)期?？梢詺w結(jié)下來就是，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化到了關(guān)鍵的階段。

高質(zhì)量發(fā)展居首位

“十五五”目標(biāo)設(shè)置有何深意？

紅星新聞：會(huì)議在提到“十五五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)時(shí)，把“高質(zhì)量發(fā)展取得顯著成效”放在了首位，這釋放了哪些信號(hào)？目標(biāo)會(huì)如何設(shè)置？會(huì)怎樣影響未來五年各領(lǐng)域各地區(qū)的工作？

鄢一龍：高質(zhì)量發(fā)展是“十五五”規(guī)劃的主題，是最核心的“題眼”?？梢钥吹皆凇笆逦濉币?guī)劃要堅(jiān)持的幾個(gè)原則中，提到了高質(zhì)量發(fā)展。在主要目標(biāo)的第一條也提到了“高質(zhì)量發(fā)展取得顯著成效”。

在目標(biāo)的設(shè)置上，從量的方面，要保持經(jīng)濟(jì)的中高速增長(zhǎng)，要設(shè)置具體的指標(biāo)。從質(zhì)的方面，要看經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量，比如會(huì)強(qiáng)調(diào)科技研發(fā)投入，以及對(duì)數(shù)字中國(guó)的部署，數(shù)字經(jīng)濟(jì)也會(huì)設(shè)置指標(biāo)。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量還體現(xiàn)在更加綠色，比如二氧化碳排放、能耗、污染物排放、生態(tài)建設(shè)等。

“五年規(guī)劃”的指標(biāo)設(shè)置，有量化指標(biāo)和定性指標(biāo)?！案哔|(zhì)量發(fā)展”是一個(gè)最核心詞，不需要進(jìn)行量化，當(dāng)然從研究角度要衡量的話，還可以設(shè)置高質(zhì)量發(fā)展指數(shù)來衡量。

紅星新聞：“十五五”規(guī)劃與三中全會(huì)部署的進(jìn)一步全面深化改革的關(guān)系是什么？如何看待“進(jìn)一步全面深化改革取得新突破”成為“十五五”的主要目標(biāo)？

鄢一龍：三中全會(huì)和四中全會(huì)都是在落實(shí)二十大報(bào)告。只不過三中全會(huì)是從改革方面進(jìn)行落實(shí)，四中全會(huì)是從發(fā)展方面落實(shí)?！笆逦濉币?guī)劃的內(nèi)容是發(fā)展，但也有一部分是改革。因?yàn)榘l(fā)展由制度支撐，所以每次“五年規(guī)劃”都有改革的內(nèi)容?！笆逦濉币?guī)劃是通過改革釋放改革紅利，一方面推動(dòng)發(fā)展，另一方面與三中全會(huì)部署的改革進(jìn)行銜接。

現(xiàn)在看四中全會(huì)公報(bào)中，許多講體制機(jī)制建設(shè)完善，以及講治理效能提升的內(nèi)容，都與改革相關(guān)。

黨的二十屆三中全會(huì)《決定》提出“到二〇二九年中華人民共和國(guó)成立八十周年時(shí)，完成本決定提出的改革任務(wù)”。這意味著黨的二十屆三中全會(huì)部署的300多項(xiàng)改革舉措將在“十五五”規(guī)劃期內(nèi)落實(shí)完成。

現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系

為何根在實(shí)體，骨在制造？

紅星新聞：四中全會(huì)在明確“十五五”目標(biāo)以后，提出的第一點(diǎn)要求就是“建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，鞏固壯大實(shí)體經(jīng)濟(jì)根基”，“構(gòu)建以先進(jìn)制造業(yè)為骨干的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系”。如何看待十五五把經(jīng)濟(jì)發(fā)展的著力點(diǎn)放在實(shí)體經(jīng)濟(jì)上？如何理解制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的關(guān)系？

鄢一龍：我們?cè)谶^去的規(guī)劃中提出讓服務(wù)業(yè)增加值比重提高。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我們?cè)絹碓秸J(rèn)識(shí)到，實(shí)體經(jīng)濟(jì)和制造業(yè)才是經(jīng)濟(jì)體系的根本。而不是服務(wù)業(yè)比重越高，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)。以美國(guó)為例，進(jìn)入了所謂服務(wù)業(yè)高度發(fā)展的階段以后，背后對(duì)應(yīng)的是制造業(yè)空心化的過程，美國(guó)近二十多年GDP在增長(zhǎng)，但是發(fā)電量幾乎沒有增加，美國(guó)GDP里大量是反映醫(yī)療費(fèi)用等高生活成本的“痛苦GDP”。

我們要以制造業(yè)為根本。同時(shí)，我們把現(xiàn)代性服務(wù)業(yè)分為生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和生活性服務(wù)業(yè)。生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)就是服務(wù)于工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的服務(wù)業(yè)?！督ㄗh》提到，實(shí)施服務(wù)業(yè)擴(kuò)能提質(zhì)行動(dòng)，提高現(xiàn)代服務(wù)業(yè)與先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)融合發(fā)展水平等舉措。這將加快促進(jìn)經(jīng)濟(jì)生態(tài)重塑優(yōu)化、更好滿足人民美好生活需要，打開經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新空間。

我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，一個(gè)原因就是有龐大的生產(chǎn)制造體系，比如把數(shù)字技術(shù)、智能技術(shù)應(yīng)用于具身智能，把數(shù)字技術(shù)用到新能源汽車上。這都得益于生產(chǎn)制造體系為數(shù)字技術(shù)提供了大量應(yīng)用場(chǎng)景。

我們強(qiáng)大的制造業(yè)體系也對(duì)創(chuàng)新提供了支撐。創(chuàng)新與制造業(yè)相輔相成，相互助推，有了一個(gè)創(chuàng)新的想法，我們強(qiáng)大的制造體系可以很快把它生產(chǎn)制造出來，然后在市場(chǎng)中快速迭代。這就對(duì)創(chuàng)新進(jìn)行了“逆向牽引”。

所以制造業(yè)是實(shí)體經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)體系的基礎(chǔ)，先進(jìn)制造業(yè)是它的骨干。當(dāng)然，這不是說不發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)，而是讓制造業(yè)起到體系性的支撐作用。

紅星新聞首席記者 吳陽 北京報(bào)道

編輯 歐鵬

審核 何先菊