經(jīng)濟觀察報 記者 宋馥李

中國共產(chǎn)黨第二十屆中央委員會第四次全體會議，于2025年10月20日至23日在北京舉行。10月23日，新華社受權(quán)發(fā)布《中國共產(chǎn)黨第二十屆中央委員會第四次全體會議公報》（下稱《公報》）。

全會提出，優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟布局，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。發(fā)揮區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略疊加效應(yīng)，優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，發(fā)揮重點區(qū)域增長極作用，構(gòu)建優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局和國土空間體系。要增強區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性，促進區(qū)域聯(lián)動發(fā)展，優(yōu)化國土空間發(fā)展格局，深入推進以人為本的新型城鎮(zhèn)化，加強海洋開發(fā)利用保護。

“十五五”時期如何優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟布局？經(jīng)濟觀察報專訪了清華大學(xué)中國新型城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行副院長尹稚，對這一問題進行解讀。

經(jīng)濟觀察報：和“十四五”規(guī)劃以及今年的中央城市工作會議對比，《公報》有關(guān)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的表述有哪些亮點？

尹稚：我覺得有三個亮點。

第一個亮點是強調(diào)發(fā)揮“四大戰(zhàn)略”的疊加效應(yīng)，以此優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局?！笆奈濉逼陂g，四大戰(zhàn)略是分開論述的，當(dāng)時“優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局”的表述也未如此突出。

可以從這兩個角度去理解這四大戰(zhàn)略的疊加效應(yīng)。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略和區(qū)域重大戰(zhàn)略要發(fā)揮實實在在的作用，都需要與國家劃定的主體功能區(qū)結(jié)合，與自身資源條件、基礎(chǔ)條件結(jié)合。對特定區(qū)域而言，也需要在多重效應(yīng)疊加的前提下，明確具體區(qū)域和城市定位，尋求城市的特色化發(fā)展。今年中央城市工作會議也提及城市特色化發(fā)展，強調(diào)要更加注重特色發(fā)展，不拿一把尺子來量所有的區(qū)域。

第二個亮點是首次提出區(qū)域經(jīng)濟布局與國土空間體系二者的結(jié)合，兩者互為支撐、優(yōu)勢互補，共同支撐了高質(zhì)量發(fā)展，這強調(diào)了發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)作用和國土空間規(guī)劃的支撐作用?！笆奈濉睍r期是中國高速城市化的尾聲，發(fā)展與保護之間的矛盾比較尖銳，所以“十四五”規(guī)劃綱要強調(diào)優(yōu)化空間開發(fā)與保護格局。如今隨著城鎮(zhèn)化進程已過高峰期，我國面臨的是優(yōu)化空間發(fā)展格局的問題，雖然城市開發(fā)量不再大幅增長，但在功能布局、質(zhì)量提升上仍有大量工作可做。

第三個亮點是在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略中，重點強調(diào)形成區(qū)域聯(lián)動發(fā)展的格局。這種聯(lián)動發(fā)展意味著要加快解決區(qū)域發(fā)展不均衡的問題，而從“不均衡走向均衡”與投資重點是有關(guān)系的?！豆珗蟆诽岢觥皥猿只菝裆痛傧M、投資于物和投資于人緊密結(jié)合”，也就是說不同區(qū)域的均衡發(fā)展，核心是聚焦人民生活質(zhì)量和生活水平的均衡，是從“追求美好生活”的角度實現(xiàn)均衡，而不是拉平人均GDP、工業(yè)產(chǎn)值或工業(yè)增加值。

區(qū)域聯(lián)動的目的是實現(xiàn)優(yōu)勢互補，而互補隱含著通過財政轉(zhuǎn)移支付，讓不同區(qū)域的整體生活質(zhì)量、生活水平達到大體均衡的狀態(tài)。

清華大學(xué)中國新型城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行副院長、城市治理與可持續(xù)發(fā)展研究院院長尹稚

經(jīng)濟觀察報：如何理解“發(fā)揮重點區(qū)域增長極作用，構(gòu)建優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局和國土空間體系”？

尹稚：“十四五”時期就談過這個問題，但當(dāng)時沒有進一步明確。“十五五”時期，區(qū)域經(jīng)濟領(lǐng)域?qū)?yōu)先發(fā)展優(yōu)勢地區(qū)，因為優(yōu)勢地區(qū)的發(fā)展規(guī)模、速度和質(zhì)量，決定了經(jīng)濟發(fā)動機的“馬力”有多大，要重點發(fā)揮“增長極”推動經(jīng)濟增長的作用。

所謂“構(gòu)建優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局和國土空間體系”，核心是強調(diào)互補關(guān)系。例如，下一步投資重點會向優(yōu)勢發(fā)展地區(qū)、新型城鎮(zhèn)化潛力地區(qū)集中，這也與此前提出的“強化國家發(fā)展的戰(zhàn)略樞紐和戰(zhàn)略腹地的建設(shè)”戰(zhàn)略相銜接。

此外，“優(yōu)勢互補”還隱含著處理好發(fā)展與安全之間的統(tǒng)籌關(guān)系：“優(yōu)勢互補”做得越好，糧食主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)，以及沿邊沿海等國防安全重點地區(qū)，就越能充分發(fā)揮其區(qū)域優(yōu)勢。

經(jīng)濟觀察報：“優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局”和“增強區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性”是否意味著還會有一批重大項目落地？

尹稚：“優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局”仍是一項久久為功的事情。我們能清晰地看到，“十五五”是打基礎(chǔ)的階段，是實現(xiàn)動力轉(zhuǎn)型、新舊動能轉(zhuǎn)換的最關(guān)鍵時期。這一時期的主要任務(wù)是夯實基礎(chǔ)，為高質(zhì)量發(fā)展立規(guī)矩、樹標(biāo)準(zhǔn)、探路徑，因此不用惦記著“十五五”期間在規(guī)模、速度上做文章。因為“進入深化改革開放的深水區(qū)”，意味著探索性、試探性更強，要通過一系列重點問題、重點領(lǐng)域的突破，建立符合國情的高質(zhì)量發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)。

當(dāng)然，“十五五”時期還需結(jié)合海內(nèi)外經(jīng)濟形勢、安全形勢的變化，適當(dāng)調(diào)整發(fā)展布局，強化戰(zhàn)略腹地重大生產(chǎn)力備份等建設(shè)，這會涉及部分重點項目的落地。

應(yīng)當(dāng)說，我們總結(jié)了“十四五”期間國土空間規(guī)劃的不足——當(dāng)時過多強調(diào)約束性措施，對發(fā)展議程關(guān)注相對薄弱?！笆逦濉睍r期要實現(xiàn)兩者的結(jié)合，讓國土空間規(guī)劃真正發(fā)揮支撐發(fā)展的作用，而不是簡單地約束和保護，使這二者實現(xiàn)一次再平衡。

優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局不是平均化發(fā)展，不同的主體功能區(qū)應(yīng)當(dāng)有不同的發(fā)展重點。

第一，不同主體功能區(qū)要確立不同主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，特別是以央國企為主的國家戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，避免“千軍萬馬奔著一條路”——不能所有區(qū)域都抓高端制造業(yè)、緊盯新質(zhì)生產(chǎn)力集中的產(chǎn)業(yè)。

第二，不能用平均化的方式安排國土資源來發(fā)展一些工業(yè)基礎(chǔ)雄厚、科研力量集中的地區(qū)，要跟人口的流出、流入趨勢掛鉤，確保人口持續(xù)流入地區(qū)擁有更大的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

我們觀察到，這些年長距離人口流動呈下降趨勢，但省內(nèi)的中短距離的人口流動仍非?；钴S。部分地區(qū)的后備勞動力資源非常充裕，我們稱之為城鎮(zhèn)化的潛力地區(qū)。這些地區(qū)的城鎮(zhèn)化率還不是很高，存在大量農(nóng)村剩余勞動力，那么，在這些地區(qū)就要加大非農(nóng)產(chǎn)業(yè)投入與項目建設(shè)，就近就地消化、吸納勞動力，同時也讓非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、新質(zhì)生產(chǎn)力的布局更為均衡，避免過度集中于東部沿海地區(qū)。

經(jīng)濟觀察報：對于“十五五”時期區(qū)域經(jīng)濟布局和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，你有什么預(yù)測和展望？

尹稚：從區(qū)域經(jīng)濟布局來講，我們會有更多關(guān)于城市群和都市圈的規(guī)劃出爐，這些城市群在國家發(fā)展戰(zhàn)略中的地位也將有所提升。比如，以武漢、長沙、南昌為支撐的長江中游城市群，以鄭州為核心的中原城市群，以西安為核心的關(guān)中城市群，以及以烏魯木齊為核心的天山北坡城市群，都可能進一步提升發(fā)展水平，進入更高層級的國家戰(zhàn)略。

那么，以后我們再提及城市群，就不再是“老三樣”了，這些發(fā)展成果會向內(nèi)陸地區(qū)蔓延，在西南、西北地區(qū)以及歐亞大通道的邊疆地區(qū)，形成新的國家級戰(zhàn)略支撐點。

從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展來看，近年來土地財政下行，不少省市盼著深化央地財稅體制改革、調(diào)整央地事權(quán)財權(quán)關(guān)系。從當(dāng)前趨勢看，將財力留在中央用于大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付，也許作用會更大一些。在一些國家重大基礎(chǔ)設(shè)施升級和韌性化建設(shè)方面，強化中央政府職責(zé)，加大中央投入，可能比簡單將財力分給地方政府作用更大，效果更明顯。

經(jīng)濟觀察報：今年開始有兩個大工程啟動前期工作，分別是雅江水電站和新藏鐵路，這是否可以理解為體現(xiàn)了這樣的戰(zhàn)略傾向？

尹稚：是的。雅江水電站建成后，不僅能實現(xiàn)“藏電入川”，還能沿西南通道覆蓋中國南部地區(qū)，對提升西南地區(qū)能源安全度有非常大的好處。

三峽水利樞紐建設(shè)時，并沒有考慮在西南地區(qū)形成重大生產(chǎn)力布局。三峽的電主要是供應(yīng)東部地區(qū)，留給當(dāng)?shù)氐挠嗔亢苌?。而“藏電”未來將服?wù)于西南等國家重大生產(chǎn)力調(diào)整中的戰(zhàn)略腹地建設(shè)，從輸送距離來看也更為合理。

（作者 宋馥李）

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宋馥李

城市版主編 城市與政府事務(wù)研究院院長 專注地方時政和區(qū)域經(jīng)濟，以中觀視角觀察中國城市。