中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授 劉大海

黨的二十屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)海洋開發(fā)利用保護(hù)，堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，提高經(jīng)略海洋能力，推動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)。當(dāng)前，全球海洋治理體系正經(jīng)歷深刻變革，合作與競(jìng)爭(zhēng)交織疊加，我國(guó)在資源約束、生態(tài)環(huán)境壓力與規(guī)則博弈方面面臨多重挑戰(zhàn)。面向“十五五”乃至更長(zhǎng)時(shí)期，必須以陸海統(tǒng)籌為根本原則、以制度創(chuàng)新為關(guān)鍵牽引、以科技賦能為核心支撐、以生態(tài)優(yōu)先為鮮明底色，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的現(xiàn)代海洋治理體系，走出一條具有中國(guó)特色的海洋強(qiáng)國(guó)之路。

對(duì)山東而言，蔚藍(lán)海域不僅是地域空間，更是最大動(dòng)能、最大優(yōu)勢(shì)與最大潛力。立足國(guó)家海洋權(quán)益維護(hù)、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)的時(shí)代命題，山東肩負(fù)著經(jīng)略海洋、服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略的重大使命，需要準(zhǔn)確把握新發(fā)展階段海洋治理的新要求，勇于探索、先試先行，為完善中國(guó)特色海洋治理體系貢獻(xiàn)山東智慧。

構(gòu)建陸海統(tǒng)籌的治理格局

堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌是海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)的核心要義。構(gòu)建陸海統(tǒng)籌的治理格局，必須堅(jiān)持戰(zhàn)略牽引、系統(tǒng)集成，自覺(jué)服務(wù)并融入國(guó)家發(fā)展大局。當(dāng)前，我國(guó)幾個(gè)大灣區(qū)以港口群—臨港產(chǎn)業(yè)—海灣城市—生態(tài)海岸帶為主線，正加快構(gòu)建全域協(xié)同、陸海聯(lián)動(dòng)的空間治理新格局，對(duì)完善我國(guó)海洋治理體系形成重要示范。山東因海而興，是我國(guó)唯一毗鄰黃海、渤海的海洋大省，擁有全國(guó)近1/6的海岸線，管轄海域面積4.65萬(wàn)平方公里，孕育了以青島港、日照港、煙臺(tái)港為代表的世界級(jí)港口群。作為黃河流域唯一的沿海省份，山東還是黃河流域乃至全國(guó)連接海洋的關(guān)鍵門戶。對(duì)山東而言，應(yīng)將國(guó)家重大戰(zhàn)略與自身海洋資源稟賦深度耦合，主動(dòng)融入國(guó)家重大戰(zhàn)略，系統(tǒng)對(duì)接京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)三角一體化、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展以及“一帶一路”等國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃，聯(lián)合打造黃渤海協(xié)同治理與產(chǎn)業(yè)協(xié)作新高地；在空間格局上，統(tǒng)籌“海上通道—臨港產(chǎn)業(yè)—現(xiàn)代港城—生態(tài)海灣”一體化布局，推進(jìn)膠東經(jīng)濟(jì)圈向海發(fā)展，建設(shè)世界一流港口群與國(guó)際航運(yùn)樞紐；在機(jī)制上，建立跨區(qū)域、跨部門、跨要素的山東省陸海統(tǒng)籌工作體系與項(xiàng)目化推進(jìn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)省內(nèi)戰(zhàn)略同頻、資源同向、政策同力。

海岸帶規(guī)劃是陸海一體化保護(hù)開發(fā)以及用途管制的關(guān)鍵抓手，是海岸帶區(qū)域空間治理的主要政策工具，直接影響沿海資源利用、產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等各類空間活動(dòng)。山東應(yīng)以編制實(shí)施海岸帶規(guī)劃為契機(jī)，進(jìn)一步優(yōu)化海岸帶開發(fā)利用格局，推動(dòng)人海和諧共生，實(shí)現(xiàn)海岸帶高質(zhì)量發(fā)展——要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，突出地方特色，針對(duì)海岸帶保護(hù)與利用面臨的特殊問(wèn)題與矛盾，科學(xué)劃定海岸建筑退縮線、海洋災(zāi)害重點(diǎn)防御區(qū)、海砂禁采區(qū)、地下水限采區(qū)等海岸帶核心管控的“區(qū)”與“線”，豐富用途管制的“工具箱”，并從資源利用、環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)布局和濱海人居環(huán)境等領(lǐng)域提出解決重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題的新思路、新機(jī)制和新模式，提高規(guī)劃的可操作性和針對(duì)性。同時(shí)，海岸帶規(guī)劃的功能分區(qū)、管控規(guī)則以及對(duì)特定空間、行業(yè)用海等的約束性要求，經(jīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)應(yīng)納入同級(jí)、下級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃，并以國(guó)土空間總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃作為實(shí)施用途管制的依據(jù)，壓緊壓實(shí)剛性約束，提升海洋國(guó)土空間精細(xì)化治理水平。統(tǒng)籌銜接方面，應(yīng)將海岸帶功能分區(qū)與管控規(guī)則納入同級(jí)及下級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖、分級(jí)實(shí)施、剛性約束”，全面提升海洋國(guó)土空間的精細(xì)化治理能力。

海洋治理不是政府的“獨(dú)角戲”

加快構(gòu)建現(xiàn)代海洋治理體系，必須以健全的法律制度為保障。我國(guó)現(xiàn)行海洋法律體系已基本形成以《海洋環(huán)境保護(hù)法》《海域使用管理法》等為支柱，多部行政法規(guī)、部門規(guī)章配套的框架。但隨著開發(fā)強(qiáng)度提升與跨領(lǐng)域、跨區(qū)域事務(wù)日益復(fù)雜，仍存在權(quán)責(zé)邊界不夠清晰、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不夠統(tǒng)一、規(guī)則與技術(shù)快速演進(jìn)之間的適配不足等問(wèn)題，整體治理效能滯后于當(dāng)前海洋治理的要求。面向新時(shí)期，山東應(yīng)立足實(shí)際、系統(tǒng)推進(jìn)地方性海洋法規(guī)與治理體系建設(shè)：推進(jìn)沿海各市修訂海岸帶保護(hù)法規(guī)，加快海岸帶保護(hù)利用步入法制化軌道，將圍填海管控、海岸線保護(hù)與利用、自然岸線占補(bǔ)、海岸建筑退縮線、重點(diǎn)行業(yè)用海用島管理等實(shí)踐中行之有效的政策機(jī)制予以立法確認(rèn)；支持各地出臺(tái)海域立體確權(quán)、自然岸線占補(bǔ)等海岸帶相關(guān)地方性法規(guī)、政府規(guī)章，完善法治保障體系，依法規(guī)范對(duì)海岸帶保護(hù)治理產(chǎn)生影響的各類行為；強(qiáng)化陸海空間政策銜接，確保海岸線兩側(cè)空間管理行為協(xié)調(diào)匹配，優(yōu)化陸海兼用項(xiàng)目的審批機(jī)制和流程。

現(xiàn)代海洋治理體系的一個(gè)顯著特征是各利益相關(guān)方的共同參與。山東應(yīng)強(qiáng)化頂層統(tǒng)籌，充分發(fā)揮省委海洋發(fā)展委員會(huì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，加強(qiáng)對(duì)全省海岸帶及海洋綜合治理的指導(dǎo)和監(jiān)督。加強(qiáng)涉海部門間聯(lián)動(dòng)管理，明晰事權(quán)責(zé)任，強(qiáng)化政策措施協(xié)調(diào)性，形成工作合力與管理閉環(huán)。此外，海洋治理不是政府的“獨(dú)角戲”，需要多元化主體的參與。在發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的基礎(chǔ)上，應(yīng)積極引導(dǎo)企業(yè)、社會(huì)組織、公眾等力量有序加入，構(gòu)建多元協(xié)同的治理格局。一是完善公眾參與機(jī)制。健全海洋環(huán)境信息公開制度，定期發(fā)布海洋環(huán)境公報(bào)，保障公眾知情權(quán)。同時(shí)建立海洋環(huán)境保護(hù)公益訴訟制度，支持社會(huì)組織依法開展監(jiān)督，提升公眾參與的法治化水平。二是激發(fā)市場(chǎng)主體活力。引導(dǎo)涉海企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任，參與海洋生態(tài)修復(fù)和保護(hù)。建立激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)企業(yè)投資海洋環(huán)境保護(hù)和海洋科技研發(fā)。發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)作用，制定行業(yè)規(guī)范，加強(qiáng)行業(yè)自律。三要培育海洋保護(hù)社會(huì)力量。推動(dòng)沿海社區(qū)參與海洋管理，推廣“漁民變護(hù)漁員”等轉(zhuǎn)型模式，發(fā)展民間海洋保護(hù)志愿者隊(duì)伍。加強(qiáng)海洋意識(shí)宣傳教育，提高全社會(huì)海洋意識(shí)，培育親近海洋、守護(hù)海洋、可持續(xù)利用海洋的社會(huì)文化，營(yíng)造全社會(huì)關(guān)心支持海洋事業(yè)的良好氛圍。

以科技創(chuàng)新支撐海洋治理

海洋生態(tài)系統(tǒng)的健康穩(wěn)定，是海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的前提和保障。面向“十五五”，山東省應(yīng)持續(xù)將生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展貫穿海洋治理全周期。嚴(yán)格落實(shí)國(guó)土空間用途管制，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，持續(xù)推進(jìn)“藍(lán)色海灣”整治、海岸帶保護(hù)修復(fù)等海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程，提升近岸海域生態(tài)韌性。建立“河海聯(lián)動(dòng)”的污染防控體系，對(duì)入海河流實(shí)施“一河一策”，在重點(diǎn)流域建設(shè)水質(zhì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)站，對(duì)污染物排放入海全程監(jiān)控，讓“水清、岸綠、灘凈、灣美”成為沿海地區(qū)的常態(tài)。此外，應(yīng)加快發(fā)展藍(lán)色碳匯，實(shí)施濱海濕地固碳增匯行動(dòng)，開展鹽沼生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)，提升黃河口、渤海灣、膠州灣等河口海灣濕地及海草床等生態(tài)系統(tǒng)的固碳增匯能力，協(xié)同開發(fā)微生物碳匯和漁業(yè)碳匯，促進(jìn)海洋藍(lán)碳增匯。

科技創(chuàng)新是海洋治理現(xiàn)代化的核心驅(qū)動(dòng)力，海洋治理的持久動(dòng)力離不開科技創(chuàng)新的支撐與引領(lǐng)。當(dāng)前，海洋科技競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，主要海洋國(guó)家紛紛加大投入，積極搶占海洋科技制高點(diǎn)。山東集聚了全國(guó)約40%的涉海高端研發(fā)平臺(tái)、近一半海洋科技人才和三分之一海洋領(lǐng)域院士。山東擁有嶗山實(shí)驗(yàn)室、中國(guó)海洋大學(xué)、自然資源部第一海洋研究所等一批國(guó)家級(jí)創(chuàng)新平臺(tái)，具備扎實(shí)的研發(fā)基礎(chǔ)。面對(duì)國(guó)家重大戰(zhàn)略需求，山東應(yīng)整合發(fā)揮省內(nèi)高等院校和科研院所優(yōu)勢(shì)，并充分調(diào)動(dòng)企業(yè)創(chuàng)新的主體作用，加大引智力度，重視人才培養(yǎng)，在海洋觀測(cè)監(jiān)測(cè)技術(shù)、海水淡化技術(shù)、海洋高端裝備制造、海洋生物醫(yī)藥、深海極地探測(cè)等方面力爭(zhēng)突破卡脖子難題。同時(shí)，促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研用深度融合，加速科技成果向生產(chǎn)力和治理效能轉(zhuǎn)化，依托科技手段提升海洋災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)精度、海洋資源利用效率、海洋執(zhí)法監(jiān)管效度。以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)賦能海洋治理，為認(rèn)識(shí)海洋、經(jīng)略海洋提供堅(jiān)實(shí)的科技支撐。

與此同時(shí)，在全球海洋治理深刻調(diào)整背景下，海洋領(lǐng)域國(guó)際規(guī)則競(jìng)爭(zhēng)加劇。圍繞海洋環(huán)境保護(hù)、資源可持續(xù)利用與氣候變化應(yīng)對(duì)等全球性議題的制度博弈日趨激烈，國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)承擔(dān)更大責(zé)任與提供更多公共產(chǎn)品寄予厚望。作為“一帶一路”海上戰(zhàn)略支點(diǎn)，山東應(yīng)充分發(fā)揮地緣優(yōu)勢(shì)，深化與共建“一帶一路”國(guó)家和地區(qū)在海洋科技、生態(tài)保護(hù)、航運(yùn)物流、防災(zāi)減災(zāi)等領(lǐng)域的合作。鼓勵(lì)涉海企業(yè)與科研機(jī)構(gòu)“走出去”，主動(dòng)融入全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)與產(chǎn)業(yè)鏈條；同時(shí)，對(duì)標(biāo)國(guó)際先進(jìn)規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)，在航運(yùn)管理、環(huán)境保護(hù)、漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)等領(lǐng)域進(jìn)一步提升制度型開放水平。

站在“十五五”規(guī)劃的起點(diǎn)，要深刻把握海洋治理的系統(tǒng)性和全局性，堅(jiān)定以陸海統(tǒng)籌為根本路徑，以制度創(chuàng)新為核心動(dòng)力，以科技進(jìn)步為關(guān)鍵支撐，以生態(tài)優(yōu)先為剛性約束，統(tǒng)籌好發(fā)展和安全、保護(hù)和開發(fā)、國(guó)內(nèi)和國(guó)際的關(guān)系，逐步構(gòu)建起戰(zhàn)略牽引、系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的現(xiàn)代海洋治理體系，以更堅(jiān)實(shí)的藍(lán)色實(shí)踐書寫中國(guó)式現(xiàn)代化的山東海洋篇章，推動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展邁上新臺(tái)階。

作者系中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授 劉大海

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