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在潮汕地區(qū)，可以說1991年是一道深刻的分水嶺。這一年汕頭發(fā)生了很多重大的事情，而且在此之后，"三分天下"的格局重塑了粵東的政治經(jīng)濟(jì)版圖。這場(chǎng)改變百萬人生計(jì)的區(qū)劃調(diào)整，并非偶然的行政切割，而是特區(qū)發(fā)展訴求與體制困境碰撞的必然結(jié)果，其背后的博弈與抉擇，至今仍影響著潮汕三市的發(fā)展軌跡。

1991年之前的汕頭市，是名副其實(shí)的潮汕核心。其管轄范圍北至饒平山區(qū)，南抵南澳海島，西達(dá)揭西丘陵，東接澄海平原，囊括了安平、東平、公園、金沙、達(dá)濠、郊區(qū)6個(gè)市轄區(qū)，揭陽、饒平、澄海、南澳、潮陽、普寧、揭西8個(gè)縣，以及縣級(jí)潮州市和汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)，陸域總面積達(dá)10346平方公里。

在這片土地上，潮汕話互通、民俗同源、商脈相連，大汕頭不僅是行政概念，更是根深蒂固的地域認(rèn)同。 然而，光鮮的大一統(tǒng)表象下，體制性隱憂早已暗流涌動(dòng)。最突出的矛盾集中在汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)與汕頭市的關(guān)系上。

同時(shí)期的深圳、廈門、珠海均實(shí)現(xiàn)了特區(qū)與地級(jí)市的"一體化"管理，即特區(qū)政府便是市政府，政策覆蓋全域；而汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)雖隸屬于汕頭市，卻擁有獨(dú)立的領(lǐng)導(dǎo)管理機(jī)構(gòu)，兩者僅明確了行政級(jí)別對(duì)等，權(quán)責(zé)劃分、政策銜接等核心問題始終未能理順。

這種"一市兩制"的格局，在實(shí)踐中造成了諸多困擾。同一座城市里，特區(qū)內(nèi)企業(yè)能享受稅收減免、外資審批簡(jiǎn)化等政策紅利，特區(qū)外的企業(yè)卻只能望洋興嘆；甚至連居民的教育、醫(yī)療資源分配，也因"特區(qū)內(nèi)外"的身份差異而存在隱性差距。

更關(guān)鍵的是，經(jīng)過1980年代兩次擴(kuò)圍后，汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)面積僅為52.6平方公里，在四大特區(qū)中墊底，盡管當(dāng)時(shí)的汕頭領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)此有著清醒認(rèn)識(shí)，要釋放特區(qū)活力，必須打破空間桎梏；而要擴(kuò)大特區(qū)范圍，就不得不直面體制頑疾，所以一場(chǎng)關(guān)乎潮汕未來的調(diào)整，已在時(shí)代浪潮中悄然醞釀。

到了1990年代初，中國(guó)改革開放進(jìn)入深水區(qū)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的政策優(yōu)勢(shì)亟需通過空間拓展轉(zhuǎn)化為發(fā)展動(dòng)能。汕頭特區(qū)的擴(kuò)圍訴求，得到了廣東省乃至中央的關(guān)注，但一條不成文的政策紅線卻橫亙?cè)谇埃?jīng)濟(jì)特區(qū)最多只能管轄一個(gè)縣。，而這一限制成為引爆潮汕區(qū)劃調(diào)整的導(dǎo)火索。

1991年1月19日，來自上級(jí)的明確答復(fù)傳至汕頭，特區(qū)可擴(kuò)大至整個(gè)市區(qū)，但額外管轄的縣域最多只能增加一個(gè)。這意味著，擴(kuò)圍絕非簡(jiǎn)單的空間擴(kuò)容，而是必然涉及行政區(qū)劃的系統(tǒng)性重構(gòu)，就是說原汕頭市下轄8縣1市，若特區(qū)僅帶一縣，其余近三四十倍于市區(qū)的縣域如何安置？特區(qū)與剩余區(qū)域的行政關(guān)系如何界定？這些問題如連環(huán)鎖，牽一發(fā)而動(dòng)全身。

彼時(shí)，汕頭領(lǐng)導(dǎo)層面臨著四大棘手難題。

其一，若特區(qū)僅小范圍擴(kuò)大，無法突破發(fā)展瓶頸，意義甚微；若擴(kuò)大至整個(gè)市區(qū)，又必然與原汕頭市的行政邊界重疊，兩者的管理關(guān)系必須徹底調(diào)整。

其二，若參照廈門、珠海的先例將特區(qū)擴(kuò)至全汕頭市，則需管轄8縣1市，遠(yuǎn)超"帶一縣"的慣例，極難獲得上級(jí)認(rèn)可。

其三，即便獲準(zhǔn)帶一縣，該選擇哪一縣？是經(jīng)濟(jì)活躍的普寧，還是地理相近的潮陽，或是歷史悠久的揭陽？

其四，剩余縣域若脫離汕頭管轄，如何劃分才能兼顧歷史淵源與發(fā)展需求？

在1991年4月6日，《關(guān)于擴(kuò)大汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍的批復(fù)》正式下達(dá)，這份文件成為潮汕分治的"催化劑"。批復(fù)明確同意特區(qū)擴(kuò)至汕頭市區(qū)，總面積達(dá)234平方公里，原達(dá)濠區(qū)的棉花村、馬教街道等區(qū)域需重新規(guī)劃；但對(duì)特區(qū)能否繼續(xù)管轄原8縣1市，文件只字未提，反而強(qiáng)調(diào)"現(xiàn)行汕頭市的行政區(qū)劃需作出相應(yīng)調(diào)整"。

這一表述清晰傳遞出一個(gè)信號(hào)就是潮汕分拆已勢(shì)在必行，所以在50多天后的5月28日，《汕頭日?qǐng)?bào)》與《汕頭特區(qū)報(bào)》在頭版頭條同步刊發(fā)批復(fù)內(nèi)容，消息迅速傳遍潮汕大地。市民們既為特區(qū)擴(kuò)圍帶來的發(fā)展機(jī)遇振奮，又對(duì)即將到來的區(qū)劃調(diào)整滿懷忐忑；官場(chǎng)則暗流涌動(dòng)，能否留在特區(qū)范圍內(nèi)任職，成為各級(jí)官員關(guān)注的焦點(diǎn)。

當(dāng)年9月14日，汕頭市區(qū)率先完成調(diào)整，6個(gè)區(qū)整合為4個(gè)區(qū)，機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)與干部調(diào)配順利落地，為后續(xù)的全域分拆鋪平了道路。但原汕頭市下轄的8縣1市如何安置，仍是擺在領(lǐng)導(dǎo)層面前的"大考題"。

最初，汕頭領(lǐng)導(dǎo)層提出了兩個(gè)備選方案。

方案一為"一分為一"，即特區(qū)擴(kuò)圍后，原8縣1市的管轄范圍保持不變，繼續(xù)由汕頭市統(tǒng)籌。但這一方案很快被否決—。此前上級(jí)已對(duì)類似提議表達(dá)過否定態(tài)度，且與"特區(qū)帶一縣"的原則相悖，缺乏實(shí)操性。

方案二為"一分為二"，將特區(qū)設(shè)為一個(gè)地級(jí)市，剩余7縣1市（除南澳縣）合并為另一個(gè)地級(jí)市，擬以縣級(jí)潮州市為駐地。 "一分為二"的方案看似合理，卻經(jīng)不起現(xiàn)實(shí)推敲。從地理上看，剩余縣域從饒平到惠來跨度超100公里，從揭西到澄海也有百余公里，行政指令的傳達(dá)與執(zhí)行極為不便。

而且更突出的是交通問題，如果惠來居民若要前往潮州辦事，需先繞道汕頭市區(qū)，再行駛50多公里才能抵達(dá)，往返耗時(shí)耗力。此外，縣級(jí)潮州市雖已是廣東省僅存的非地級(jí)市，經(jīng)濟(jì)獨(dú)立核算，但行政級(jí)別低于汕頭半級(jí)，難以承擔(dān)統(tǒng)籌全域的重任。

經(jīng)過反復(fù)論證，"一分為二"方案因"管理成本過高、協(xié)同性不足"被否決。 排除了兩種可能性后，"一分為三"成為唯一可行的選擇。汕頭作為特區(qū)所在地，潮州憑借歷史地位與縣級(jí)建制基礎(chǔ)，自然成為兩個(gè)地級(jí)市的首選。而第三個(gè)地級(jí)市的選址，引發(fā)了揭陽、普寧、潮陽三縣的激烈角逐。

為保證考察的公正性，汕頭領(lǐng)導(dǎo)層組建了由林、老、曾三人組成的考察組，并定下"約法三章"，僅允許三人家參與考察；到達(dá)考察點(diǎn)后"只聽不說"，不發(fā)表任何意見；匯報(bào)僅限各縣一二把手參與，其他人不得在場(chǎng)。

然而，當(dāng)考察組抵達(dá)第一站揭陽縣時(shí)，"約法三章"便被打破——全縣五套班子傾巢而出，主要領(lǐng)導(dǎo)親自到場(chǎng)迎接，場(chǎng)面隆重而熱烈。 揭陽縣強(qiáng)調(diào)自身歷史悠久、擁有榕江出海港口、經(jīng)濟(jì)總量領(lǐng)先；普寧縣則聚焦商品流通優(yōu)勢(shì)，其頗具規(guī)模的專業(yè)市場(chǎng)成為匯報(bào)重點(diǎn)。

潮陽縣則突出與汕頭市區(qū)僅10多公里的地理優(yōu)勢(shì)，宣稱能快速承接特區(qū)輻射。在潮陽縣的匯報(bào)會(huì)上，當(dāng)聽到部分財(cái)政數(shù)據(jù)時(shí)，考察組中有人隨口追問"難道有這么多"，這句打破"不表態(tài)"原則的話，一度被解讀為領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)潮陽建市的否定。

最終，考察組雖未當(dāng)場(chǎng)表態(tài)，但心中已有了清晰判斷。 從結(jié)果來看，揭陽的勝出絕非偶然。相較于潮陽，其與汕頭市區(qū)距離適中，避免了"中心城區(qū)間距過近"的行政禁忌；相較于普寧，其優(yōu)勢(shì)更為顯著：歷史上曾為郡治所在地，文化底蘊(yùn)深厚；擁有榕江直通汕頭港的天然良港，交通優(yōu)勢(shì)突出；地域面積更大，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)更扎實(shí)。

此外，揭陽與揭西縣歷史聯(lián)系緊密，而揭西作為山區(qū)縣，距汕頭、潮州較遠(yuǎn)，歸入新設(shè)立的揭陽市更為合理。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，潮陽與普寧的"鷸蚌相爭(zhēng)"，客觀上為揭陽的"漁翁得利"創(chuàng)造了條件。

1991年底，原汕頭市被拆分為汕頭、潮州、揭陽三個(gè)地級(jí)市。汕頭市保留特區(qū)建制，管轄調(diào)整后的4個(gè)市區(qū)及南澳縣；潮州市升格為地級(jí)市，管轄原潮州市區(qū)及饒平縣；揭陽市新設(shè)為地級(jí)市，管轄揭陽、普寧、揭西、惠來四地。在這場(chǎng)調(diào)整中，僅有饒平縣明確表達(dá)了反對(duì)意見，其余區(qū)域均接受了這一格局。

至此，延續(xù)數(shù)十年的"大汕頭"時(shí)代落幕，潮汕地區(qū)進(jìn)入"三市并立"的新紀(jì)元。這一調(diào)整在當(dāng)時(shí)展現(xiàn)出顯著的積極意義，汕頭特區(qū)得以擺脫龐大縣域的拖累，專注于外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展；潮州憑借文化優(yōu)勢(shì)深耕旅游與特色產(chǎn)業(yè)；揭陽則依托港口資源發(fā)力重工業(yè)與商貿(mào)。三市各自的發(fā)展定位更加清晰，行政效率得到提升，特區(qū)政策的紅利也通過三市的聯(lián)動(dòng)逐步擴(kuò)散至整個(gè)潮汕地區(qū)。

然而，分治也帶來了新的挑戰(zhàn)。原本統(tǒng)一的市場(chǎng)被行政區(qū)劃分割，產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)、基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)等問題逐漸顯現(xiàn)；潮汕文化的整體性雖未被割裂，但三市在文化品牌打造、非遺傳承等方面的協(xié)同不足，未能形成合力；更令人唏噓的是，曾經(jīng)"同飲 韓江 水"的地域認(rèn)同感，在行政邊界的阻隔下逐漸淡化。

如今，三十余年過去，回望1991年的那場(chǎng)分治，歷史評(píng)價(jià)已然多元。當(dāng)年的支持者認(rèn)為，分治釋放了三市的發(fā)展活力，避免了"大而不強(qiáng)"的困境，揭陽的崛起、潮州的轉(zhuǎn)型、汕頭特區(qū)的升級(jí)，都印證了調(diào)整的必要性；反對(duì)者則感慨，若能保持行政統(tǒng)一，潮汕或許能形成更強(qiáng)的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力，在粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展中占據(jù)更重要的位置。

但無論評(píng)價(jià)如何，一個(gè)事實(shí)無法改變：1991年注定是潮汕歷史上的"關(guān)鍵之年"。這場(chǎng)因特區(qū)擴(kuò)圍引發(fā)的區(qū)劃調(diào)整，既是改革開放進(jìn)程中行政體制適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇，也是地域發(fā)展與文化認(rèn)同碰撞的生動(dòng)注腳。正如潮汕人常說的"世事如棋"，當(dāng)年的決策者或許未能完全預(yù)見今日的格局，但他們的抉擇，確實(shí)塑造了當(dāng)代潮汕的基本面貌。

站在新的歷史節(jié)點(diǎn)上，汕頭、潮州、揭陽正逐步重拾"潮汕一家親"的共識(shí)，在交通互聯(lián)、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、文化共建等領(lǐng)域開展深度合作?；蛟S，當(dāng)年的"三分"只是特定歷史階段的權(quán)宜之計(jì)，而未來的"融合"，才是對(duì)潮汕文化根脈的最好傳承。1991年的故事，終究會(huì)成為連接過去與未來的紐帶，見證這片土地上永不褪色的生命力。

來源：潮汕吃喝玩樂fun

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