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檢察民事公益訴訟規(guī)定的亮點與完善——簡析檢察公益訴訟法草案

作者|王太高

責(zé)編|薛應(yīng)軍

本篇正文共3567個字，預(yù)計閱讀需11分鐘▼

近日，中國人大網(wǎng)公布《中華人民共和國檢察公益訴訟法（草案）》（以下簡稱《草案》）面向社會公開征求意見。意見反饋截止時間為2025年11月26日。

《草案》在總結(jié)我國10年來公益訴訟實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，將“必要審慎”確立為檢察機關(guān)辦理公益訴訟的基本原則，不僅明確了檢察機關(guān)“不得干預(yù)和替代行政機關(guān)依法履行職責(zé)”底線，也為厘清檢察行政公益訴訟和民事公益訴訟的順位奠定了基礎(chǔ)，將為公益司法保護的“中國方案”提供更加堅實的支撐和保障。

主要亮點

從規(guī)定看，《草案》明確了檢察民事公益訴訟在公益保護方面的補充性，至少體現(xiàn)在以下三個方面：

第一，明確行政機關(guān)履職、檢察機關(guān)提起行政公益訴訟和民事公益訴訟在公益保護方面前后遞進的邏輯關(guān)系。在我國，行政機關(guān)肩負(fù)國家利益和社會公共利益的監(jiān)督管理職責(zé)，是維護公共利益的第一責(zé)任人。而在民事公益訴訟案件中，公共利益受損往往與行政機關(guān)履職不力、監(jiān)管失位不無關(guān)系，而后者恰恰是檢察機關(guān)啟動行政公益訴訟程序的依據(jù)。換句話說，檢察機關(guān)對于這類案件享有是否起訴、啟動何種公益訴訟的選擇權(quán)，若對這種選擇權(quán)不作必要的限制，可能會造成實踐不統(tǒng)一，甚至混亂的局面。對此，《草案》第十四條規(guī)定，檢察機關(guān)初步證明自然人、法人或者非法人組織可能存在違法行為的，應(yīng)當(dāng)立案；同時強調(diào)，若“侵害的社會公共利益可以通過督促行政機關(guān)依法履行職責(zé)得到有效保護的”，檢察機關(guān)不以民事公益訴訟立案。該規(guī)定的邏輯在于當(dāng)公共利益損害源于行政機關(guān)監(jiān)管不力時，檢察機關(guān)要優(yōu)先通過督促行政機關(guān)依法履職的方式實現(xiàn)公益保護目標(biāo)。若行政機關(guān)采取整改措施推動公益保護，案件將被終結(jié)；若公益仍然沒有得到保護，可以依法啟動行政公益訴訟而不是民事公益訴訟來推動公益保護。即使在民事公益訴訟立案后，檢察機關(guān)仍然要遵循審慎原則作出是否向人民法院提起訴訟的決定。對此，《草案》第二十六條第二款規(guī)定，“人民檢察院決定提起民事公益訴訟前，應(yīng)當(dāng)告知負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機關(guān)?！边@種訴前告知監(jiān)管機關(guān)的規(guī)定，隱含著希望通過行政監(jiān)管高效實現(xiàn)公益保護，而不是徑直啟動公益訴訟?！恫莅浮愤@些創(chuàng)新性規(guī)定充分體現(xiàn)了對行政機關(guān)專業(yè)性監(jiān)管優(yōu)勢的尊重，最大限度地避免不必要的公益訴訟，有助于推動形成檢察機關(guān)提起民事公益訴訟與行政公益訴訟各有側(cè)重、優(yōu)勢互補的差序格局。

第二，確立法律規(guī)定的機關(guān)和組織優(yōu)先于檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的順位。就民事公益訴訟而言，對于“破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為”，我國實際上確立了法定機關(guān)和組織、檢察機關(guān)均可以提起民事公益訴訟的“雙軌制”。這意味著不同主體訴權(quán)行使的先后順序成了實踐中的一個重要問題。由于檢察民事公益訴訟與其他民事公益訴訟在管轄方面并不完全相同，這一問題的解決是節(jié)約司法資源、避免裁判沖突的關(guān)鍵。對此，《草案》第二十七條規(guī)定，檢察機關(guān)“擬提起民事公益訴訟的，應(yīng)當(dāng)依法公告。公告期間為三十日”“公告期間屆滿，法律規(guī)定的其他機關(guān)和組織不提起訴訟，或者有關(guān)機關(guān)不啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償程序的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)在公告期間屆滿之日起六個月內(nèi)依法提起民事公益訴訟”。這一規(guī)定清晰表明，檢察機關(guān)只是公益保護的“最后防線”而非首選主體，檢察機關(guān)提起民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)秉持謙抑性，甘于擔(dān)當(dāng)公益保護候補、托底的角色。

第三，確認(rèn)英雄烈士近親屬對損害英雄烈士人格權(quán)的違法行為提起訴訟的優(yōu)先權(quán)?！吨腥A人民共和國英雄烈士保護法》第三條規(guī)定，“英雄烈士事跡和精神是中華民族的共同歷史記憶和社會主義核心價值觀的重要體現(xiàn)?！薄皣冶Ｗo英雄烈士，對英雄烈士予以褒揚、紀(jì)念，加強對英雄烈士事跡和精神的宣傳、教育，維護英雄烈士尊嚴(yán)和合法權(quán)益?！薄叭鐣紤?yīng)當(dāng)崇尚、學(xué)習(xí)、捍衛(wèi)英雄烈士?！边@就是說，任何污辱、誹謗或以其他方式侵害英雄烈士姓名、肖像、名譽、榮譽的行為，都是對國家利益和社會公共利益的侵害。《草案》在總結(jié)該法實施經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，強調(diào)“人民檢察院辦理侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽的民事公益訴訟案件，應(yīng)當(dāng)征詢英雄烈士的近親屬的意見”“英雄烈士沒有近親屬或者近親屬不提起訴訟時，人民檢察院可以向人民法院提起訴訟”“英雄烈士的近親屬提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴”。《草案》第二十八條的這一規(guī)定不僅夯實了英雄烈士以私益訴訟保護為主的實踐基礎(chǔ)，也表明檢察機關(guān)在公共利益保護體系中實際扮演著更加多元的角色。

完善建議

從檢察公益訴訟實踐看，《草案》有關(guān)民事公益訴訟的規(guī)定還可以進一步明確和完善，具體有以下幾點：

第一，檢察機關(guān)辦理公益訴訟案件范圍有待進一步明確?！恫莅浮返谌龡l在總結(jié)現(xiàn)行單行立法規(guī)定的基礎(chǔ)上，對檢察機關(guān)辦理公益訴訟案件作了統(tǒng)一規(guī)定，并輔以“法律規(guī)定的其他領(lǐng)域”作為兜底，這種立法技術(shù)既是對近年來公益訴訟制度發(fā)展和實踐經(jīng)驗的總結(jié)和回應(yīng)，也為未來進一步拓展公益訴訟案件范圍預(yù)留了必要的空間。然而，不僅現(xiàn)行民事訴訟法、行政訴訟法對公益訴訟案件范圍的規(guī)定不完全相同，而且個別單行法的公益訴訟條款只是涉及民事公益訴訟（如反壟斷法、婦女權(quán)益保障法），因此建議《草案》考慮我國現(xiàn)行立法有關(guān)民事公益訴訟和行政公益訴訟案件范圍并不完全一致的實際，將第三條分作兩款，分別對民事公益訴訟和行政公益訴訟共同的案件范圍及民事公益訴訟獨有的案件范圍作出規(guī)定，避免實踐中對可以提起行政公益訴訟案件范圍的認(rèn)識產(chǎn)生分歧，進而影響檢察民事公益訴訟補充性地位的落實。此外，《草案》將“未成年人保護”“婦女權(quán)益保障”列入了公益訴訟領(lǐng)域，但未將老年人權(quán)益保護、殘疾人權(quán)益保護列入公益訴訟領(lǐng)域。目前，我國已進入老齡社會，且日益重視弱勢群體利益保護，建議考慮將這兩類弱勢群體利益保護也列入公益訴訟領(lǐng)域。

第二，檢察民事公益訴訟程序的部分規(guī)定需進一步規(guī)范?！恫莅浮窂墓茌牎⒃V前程序與起訴、審判、執(zhí)行等方面，建立了相對完整的檢察民事公益訴訟程序。然而，《草案》設(shè)定的這些程序是否適用于檢察機關(guān)以外的其他主體提起的民事公益訴訟，實踐中可能面臨爭議。例如，《草案》第四章多個條文突出了檢察機關(guān)的主體色彩，旨在強調(diào)檢察民事公益訴訟程序的特殊性，但該章部分條文如第三十二條、第三十六條、第四十條等卻又表述為公益訴訟案件或者民事公益訴訟案件。這種表述上的差異可能造成規(guī)范理解和適用上的分歧。因此，建議《草案》第十一條第二款、第三十二條、第三十六條、第四十條在“民事公益訴訟案件”“公益訴訟案件”前增加“檢察”二字，以與《草案》第一條“保障和規(guī)范檢察公益訴訟依法開展”的立法目的保持一致。

第三，行政機關(guān)履職、檢察機關(guān)提起行政公益訴訟或民事公益訴訟的銜接轉(zhuǎn)換的規(guī)定仍需細(xì)化優(yōu)化。例如，檢察機關(guān)告知負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機關(guān)后多長時間可以起訴、有監(jiān)管職責(zé)的行政機關(guān)在檢察機關(guān)告知后積極履職時是否以及如何終結(jié)公益訴訟程序，《草案》并不明確；再比如，《草案》第二十七條規(guī)定了檢察機關(guān)在何種情形下提起民事公益訴訟，若相關(guān)主體在公告期內(nèi)積極履職，檢察機關(guān)是否一律終結(jié)案件也不明確，而《草案》第三十條規(guī)定的終結(jié)案件的情形僅限于“法律規(guī)定的組織”依法起訴，并不包括“法律規(guī)定的其他機關(guān)”依法起訴的情形，與《草案》第二十七條第二款規(guī)定明顯脫節(jié)。因此，為避免檢察機關(guān)告知負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機關(guān)的規(guī)定流于形式，建議《草案》第二十六條第二款增加期間內(nèi)容，“人民檢察院決定提起民事公益訴訟三十日前，應(yīng)當(dāng)告知負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機關(guān)”；將第三十條第（三）項修改為“法律規(guī)定的其他機關(guān)和組織依法向人民法院提起訴訟”，使得《草案》前后相關(guān)條款銜接一致。

此外，《草案》第二十六條規(guī)定，檢察機關(guān)辦理民事公益訴訟案件從立案到起訴期間為一年，經(jīng)檢察長、上級檢察機關(guān)批準(zhǔn)，還可以延長和再延長。該規(guī)定是一般規(guī)定，但在檢察機關(guān)辦理破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益案件時可能無法適用。因為《草案》第二十七條規(guī)定，檢察機關(guān)辦理該類民事公益訴訟案件時，需要公告并在公告期間屆滿之日起六個月內(nèi)起訴，這六個月是不變期間。也就是說，在辦理這類民事公益訴訟案件時，檢察機關(guān)若在公告前延長辦案期間，意味著在一年辦案期間尚未過半時就要啟動延長程序，明顯有悖法理情理；若在公告期間屆滿后延長，勢必造成超過六個月起訴的后果，這與不變期間又產(chǎn)生沖突。事實上，在《草案》第二十六條已經(jīng)對辦案期間作出一年限制的情況下，第二十七條再對部分民事公益訴訟案件的某個具體辦案環(huán)節(jié)進行期間限制并無必要。因此，建議刪除《草案》第二十七條第二款最后一句中的“在公告期間屆滿之日起六個月內(nèi)”，改為“人民檢察院應(yīng)當(dāng)依法提起民事公益訴訟”。這樣既保障了檢察機關(guān)辦理該類公益訴訟案件可以依法延長、再延長，也避免與該款第一句“公告期間屆滿”重復(fù)。

（作者單位：南京大學(xué)法學(xué)院）

推動公益訴訟檢察工作體系化、規(guī)范化 淺談檢察公益訴訟法草案完善建議

作者|梁鴻飛 陶悅

責(zé)編|薛應(yīng)軍

正文共2571個字，預(yù)計閱讀需7分鐘▼

日前，中國人大網(wǎng)公布《中華人民共和國檢察公益訴訟法（草案）》（以下簡稱《草案》），面向社會公開征求意見。《草案》共6章53條，主要內(nèi)容包括明確案件領(lǐng)域和辦案原則、明確檢察公益訴訟管轄、合理配置檢察機關(guān)辦案職權(quán)、規(guī)范完善訴前程序等。

檢察公益訴訟制度自2015年開始試點、2017年正式實施以來，辦案領(lǐng)域從最初的生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓，逐漸拓展至未成年人保護、安全生產(chǎn)、個人信息保護、反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙等領(lǐng)域。該制度自創(chuàng)設(shè)以來，得到人民群眾廣泛認(rèn)可，已成為中國特色社會主義司法制度的重要組成部分。制定檢察公益訴訟法，有利于破解實踐難題，進一步推動檢察公益訴訟工作守正創(chuàng)新、提質(zhì)增效、全面發(fā)展。

《草案》的發(fā)布標(biāo)志著公益訴訟檢察工作進入體系化、規(guī)范化發(fā)展的新階段。整體來看，《草案》亮點突出，但在案件范圍、撤回起訴等具體規(guī)則設(shè)計上，還可以進一步細(xì)化、完善。

案件范圍的結(jié)構(gòu)性局限及完善建議

《草案》第三條將檢察公益訴訟案件范圍限定為15個具體領(lǐng)域，并以“法律規(guī)定的其他領(lǐng)域”作為兜底條款。這雖體現(xiàn)了審慎立法理念，但也有一定的保守性。檢察公益訴訟的核心價值在于促進社會治理法治化，而社會治理問題繁復(fù)多變。各地的檢察公益訴訟實踐表明，在法定領(lǐng)域之外的積極探索不僅必要而且成效顯著。地方立法明確拓展案件范圍，不僅為檢察機關(guān)開展新型領(lǐng)域公益訴訟提供了明確依據(jù)，更可以通過檢察公益訴訟實踐探索推動立法完善、積累寶貴經(jīng)驗。這種“自下而上”的制度創(chuàng)新路徑應(yīng)被國家立法所吸納和確認(rèn)。比如，《江蘇省人大常委會關(guān)于加強檢察公益訴訟工作的決定》第三條在以“列舉+兜底方式”規(guī)定檢察公益訴訟辦案領(lǐng)域外，還規(guī)定“積極穩(wěn)妥拓展檢察公益訴訟案件范圍”。

目前，《草案》采用封閉式、列舉式規(guī)定檢察公益訴訟的案件范圍，實質(zhì)上對實踐中已廣泛開展的“等外”領(lǐng)域探索的制度性進行了否定，這可能不利于保護新興公益領(lǐng)域，使檢察公益訴訟制度難以應(yīng)對未來可能出現(xiàn)的新型公益風(fēng)險。檢察公益訴訟應(yīng)作為行政監(jiān)管失靈時的補充性保障機制，其制度優(yōu)勢在于通過司法權(quán)的外部監(jiān)督，填補行政監(jiān)管的縫隙地帶。

當(dāng)前，《草案》明確規(guī)定的15個具體領(lǐng)域，就行政公益訴訟的實施而言，可能導(dǎo)致檢察機關(guān)片段化地審視行政過程。現(xiàn)代公共行政呈現(xiàn)出復(fù)合交錯的特征，所謂的各個“領(lǐng)域”在實踐中往往會相互關(guān)聯(lián)甚至有直接的因果關(guān)系。譬如，《草案》列舉的“文物和文化遺產(chǎn)保護”領(lǐng)域，通過既往的行政公益訴訟案例可以發(fā)現(xiàn)，對于歷史建筑的保護往往涉及行政規(guī)劃、行政征收、生態(tài)環(huán)境保護等多個領(lǐng)域，檢察機關(guān)若囿于一隅，可能難以有效保全歷史建筑免受不可逆的損害。

此外，以“法律規(guī)定”作為領(lǐng)域拓展前提的立法技術(shù)，存在邏輯上的悖論與操作上的困境。法律制定程序復(fù)雜、時間久，以法律規(guī)定作為領(lǐng)域拓展的前提條件，實則將公益訴訟的制度活力束縛于立法程序的滯后性之下，若每一個新領(lǐng)域的拓展均需通過制定或修改法律實現(xiàn)，則公益訴訟制度將喪失其靈活性，難以快速響應(yīng)社會需求。

因此，筆者建議，應(yīng)采用“概括+列舉+兜底”的開放式立法結(jié)構(gòu)。即使采用“列舉+兜底”方式，也應(yīng)將行政規(guī)劃、行政征收等領(lǐng)域明確納入案件領(lǐng)域，規(guī)定“法律或司法解釋規(guī)定的其他領(lǐng)域”作為兜底條款，或明確授權(quán)檢察機關(guān)在嚴(yán)格規(guī)范下開展“等外”探索，由此打通行政公益訴訟的實施脈絡(luò)。

保障行政公益訴訟撤訴規(guī)則下的司法審查權(quán)

《中華人民共和國行政訴訟法》第六十二條、“兩高”2018年3月發(fā)布的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十四條規(guī)定了司法審查撤訴制度，明確規(guī)定檢察院撤回起訴的，法院應(yīng)當(dāng)裁定準(zhǔn)許。但近兩年，檢察系統(tǒng)對提起行政公益訴訟案件撤回起訴后可能存在的問題進行分析研判發(fā)現(xiàn)，其更傾向于通過由法院作出終結(jié)裁定的方式結(jié)案。但是根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第八十七條、第八十八條的規(guī)定，法院裁定終結(jié)訴訟的前提是當(dāng)事人死亡、組織終止或喪失訴訟行為能力，而被告糾正違法行為或履行法定職責(zé)，并非適用情形。因此，《草案》第三十七條規(guī)定，在此情形下，檢察院全部實現(xiàn)訴訟請求的，可以撤回起訴。但該條款既未明確撤訴是否需經(jīng)法院審查并裁定準(zhǔn)許，亦未對“訴訟請求全部實現(xiàn)”的審查標(biāo)準(zhǔn)與認(rèn)定程序作出細(xì)化規(guī)定，此種立法表述可能形成程序法治的疏漏。

從權(quán)力配置的合理性角度看，撤訴權(quán)的單方行使可能架空司法的最終審查原則。行政公益訴訟一旦進入審理程序，便形成了檢察機關(guān)、行政機關(guān)與法院三方間的訴訟法律關(guān)系，其進程與終結(jié)關(guān)涉公共利益的確認(rèn)與修復(fù)狀態(tài)，已非檢察機關(guān)可獨立處分的程序事項?！恫莅浮焚x予檢察機關(guān)過大的撤訴自主權(quán)，實質(zhì)上削弱了法院對公益修復(fù)狀況的司法審查職能，可能導(dǎo)致行政機關(guān)通過臨時性、不完全的整改換取程序終結(jié)，卻難以保障公共利益的實質(zhì)性、持續(xù)性恢復(fù)。司法實踐中，“訴訟請求全部實現(xiàn)”這一撤訴條件本身即存在巨大的解釋空間與判斷余地，若缺乏中立的司法審查，由作為程序一方的檢察機關(guān)自行判斷并撤訴，既可能損害程序的嚴(yán)肅性，也可能引發(fā)新的履職風(fēng)險。尤其是《草案》在保留“確認(rèn)違法”請求的同時，未構(gòu)建其與撤訴制度間的清晰適用邊界。

現(xiàn)行司法解釋明確將“變更訴訟請求為確認(rèn)違法”作為撤訴的替代方案，為檢察機關(guān)提供梯度的程序選擇，旨在通過司法確認(rèn)固化行政行為的違法性評價，既滿足個案監(jiān)督需要，又為后續(xù)跟進監(jiān)督提供依據(jù)?！恫莅浮芬浴按_有必要”這一不確定法律概念作為適用前提，缺乏可操作的判斷標(biāo)準(zhǔn)，可能導(dǎo)致實踐中因規(guī)避訴訟風(fēng)險而選擇撤訴，使得行政行為的違法性未能得到司法評價，削弱公益訴訟對依法行政的促進功能與制度警示效應(yīng)。因此，建議回歸司法權(quán)最終裁決的基本原則，明確規(guī)定檢察院撤回起訴的，由法院對撤訴申請進行實質(zhì)性審查，并細(xì)化“確認(rèn)違法”請求的適用條件，確保公益訴訟程序的終結(jié)同樣經(jīng)得起公共利益與法治原則的檢驗。

總而言之，唯有以審慎而前瞻的目光審視并解決深層次問題，方能使立法文本真正轉(zhuǎn)化為強大的治理效能，確保檢察機關(guān)作為公共利益代表的職責(zé)使命得以充分、高效履行，在法治軌道上不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

本文為江蘇省社科基金一般項目“行政公益訴訟在縣域治理層級的實施方式及保障機制研究”（項目編號：25FXB001）的階段性研究成果。

（作者單位：南京審計大學(xué)法學(xué)院、江蘇省南京市建鄴區(qū)人民檢察院）