編者按：10月20日至23日，黨的二十屆四中全會(huì)在京舉行，審議通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》。為此，《北京周報(bào)》獨(dú)家專訪清華大學(xué)城市治理與可持續(xù)發(fā)展研究院院長尹稚教授，權(quán)威解讀“十五五”時(shí)期中國區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略思路。

城市規(guī)劃領(lǐng)域中的“門檻理論”揭示了一個(gè)普遍規(guī)律：任何事業(yè)的進(jìn)步并非遵循簡單的線性上升路徑，而是在經(jīng)歷階段性爆發(fā)式增長后，往往會(huì)因環(huán)境變遷、技術(shù)制約等因素，進(jìn)入一個(gè)調(diào)整與平臺期。這一階段通常需要完成幾項(xiàng)關(guān)鍵任務(wù)：識別重大機(jī)遇的轉(zhuǎn)變，突破發(fā)展過程中的關(guān)鍵性瓶頸，探索新舊動(dòng)能之間有效轉(zhuǎn)換的路徑，并在新的發(fā)展條件下實(shí)現(xiàn)可用資源的優(yōu)化重組。一旦成功跨越這些關(guān)鍵障礙，便有望迎來下一輪更高質(zhì)量、更高速度的成長。無論是城市、區(qū)域還是國家的發(fā)展，其軌跡都不是一條斜率恒定的上升直線，而更接近于階梯式的躍升過程。

中國的現(xiàn)代化進(jìn)程同樣呈現(xiàn)出清晰的階梯式遞進(jìn)特征。“十五五”時(shí)期的發(fā)展重點(diǎn)，不在于盲目追求規(guī)模與速度，而是要為高質(zhì)量發(fā)展立規(guī)則、樹標(biāo)準(zhǔn)、探路徑、調(diào)布局和謀統(tǒng)籌。必須夯實(shí)基礎(chǔ)、全面發(fā)力，克難關(guān)、戰(zhàn)風(fēng)險(xiǎn)、迎挑戰(zhàn)。到2035年，中國現(xiàn)代化進(jìn)程能否行穩(wěn)致遠(yuǎn)，關(guān)鍵取決于這五年所奠定的基礎(chǔ)是否牢固、所選擇的路徑是否科學(xué)合理。一旦平穩(wěn)跨越這一關(guān)鍵階段，在“十六五”乃至“十七五”期間，中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)有望迎來新一輪的爆發(fā)式增長。

“四大戰(zhàn)略”疊加效應(yīng)

二十屆四中全會(huì)為下一階段區(qū)域發(fā)展作出了明確部署：

四大戰(zhàn)略疊加，協(xié)同驅(qū)動(dòng)區(qū)域發(fā)展。全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要充分發(fā)揮區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的疊加效應(yīng)。過去，這四大戰(zhàn)略各有側(cè)重：區(qū)域協(xié)調(diào)注重均衡，重大戰(zhàn)略聚焦增長極建設(shè)，主體功能區(qū)強(qiáng)調(diào)分區(qū)差異化治理，新型城鎮(zhèn)化則著眼于人的現(xiàn)代化與城市的主導(dǎo)作用。四大戰(zhàn)略疊加，就是要實(shí)現(xiàn)發(fā)展動(dòng)力與空間載體的高效匹配。

7月30日拍攝的位于哈爾濱市松花江北岸的太陽島國家濕地公園局部景色與城市景觀（無人機(jī)照片）。新華社記者王松 攝

要推動(dòng)從城市到區(qū)域的特色化發(fā)展，而不是用“一把尺子”量全國。各地區(qū)要立足其自然資源稟賦、區(qū)位條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，制定符合實(shí)際的發(fā)展目標(biāo)。部分區(qū)域適宜推進(jìn)高速高質(zhì)量增長，部分地區(qū)反而適合減量發(fā)展。重點(diǎn)城市化地區(qū)是經(jīng)濟(jì)主引擎，發(fā)展綜合性強(qiáng)，也是人口主要聚集地；而生態(tài)保育地區(qū)，則不應(yīng)追求工業(yè)高速高增加值，而要聚焦生態(tài)治理能力的提升。此外，應(yīng)推動(dòng)城市化優(yōu)勢地區(qū)與潛力地區(qū)的對接融合，在綜合評估基礎(chǔ)上明確區(qū)域新定位，尋找特色化發(fā)展機(jī)遇。

推動(dòng)經(jīng)濟(jì)布局與國土空間體系融合發(fā)展。要促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局與國土空間體系的匹配優(yōu)化。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃明確目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)，國土空間體系則為發(fā)展提供具有適宜區(qū)位、合理規(guī)模與質(zhì)量保障的空間載體?！笆奈濉睍r(shí)期側(cè)重于開發(fā)與保護(hù)的結(jié)構(gòu)平衡，旨在緩解城鎮(zhèn)化高速發(fā)展階段中大規(guī)模建設(shè)與生態(tài)保護(hù)間的突出矛盾。當(dāng)前，我國在國土空間保護(hù)與約束體系建設(shè)方面已取得顯著進(jìn)展，但在發(fā)展支撐能力上仍有提升空間。因此，新階段重在優(yōu)化國土空間發(fā)展格局，強(qiáng)化其對社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的保障作用，實(shí)現(xiàn)“優(yōu)勢互補(bǔ)、各司其職”的高質(zhì)量發(fā)展路徑。

強(qiáng)化區(qū)域聯(lián)動(dòng)，破解發(fā)展不平衡問題。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)區(qū)域聯(lián)動(dòng)，旨在加快解決發(fā)展不平衡問題。其重點(diǎn)包括兩個(gè)方面：一是推動(dòng)強(qiáng)勢區(qū)域之間的強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，促進(jìn)資源整合與功能協(xié)同，實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的聚合效應(yīng)，提升整體發(fā)展質(zhì)量；二是促進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間的互補(bǔ)聯(lián)動(dòng)，既依靠中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等調(diào)控手段，也鼓勵(lì)市場機(jī)制發(fā)揮作用，利用兩類地區(qū)間的資源差、成本差、價(jià)位差，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集群和產(chǎn)業(yè)鏈上進(jìn)一步的分工合作，實(shí)現(xiàn)整體效益最大化。

深入推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化的核心始終是“以人為本”。城市化進(jìn)程，無論是量化指標(biāo)的城市化率，還是城市所承擔(dān)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能，說到底還是 “人”的命題。推動(dòng)現(xiàn)代化的根本目標(biāo)，始終是人的現(xiàn)代化及全體國民素質(zhì)的大幅提升。

5月13日，云南省昭通市鎮(zhèn)雄縣居民在鎮(zhèn)雄紡織服裝產(chǎn)業(yè)園制作防曬服。新華社記者胡超 攝

首先，要解決好市民化的問題。市民化進(jìn)程的核心，在于超越單純的職業(yè)轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市的深度融入。過去以“農(nóng)民工”為代表的模式，其在文化認(rèn)同、居住形態(tài)、生活模式上仍然處于農(nóng)村化，是“半市民化”狀態(tài)。真正的、完整的市民化，需要實(shí)現(xiàn)就業(yè)轉(zhuǎn)移、生活方式轉(zhuǎn)移和社會(huì)意識轉(zhuǎn)移。這不僅涉及就業(yè)，也要求建立一個(gè)覆蓋其自身及家庭的公共服務(wù)體系，確保在教育、醫(yī)療、社保等領(lǐng)域享有平等權(quán)利。

當(dāng)前，勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移結(jié)構(gòu)正經(jīng)歷深刻轉(zhuǎn)折，大專及以上學(xué)歷畢業(yè)生進(jìn)城規(guī)模已超越農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移數(shù)量。在這一新形勢下，市民化工作須確保新市民“進(jìn)得來、留得下、發(fā)展好”，并在積累了技能與物質(zhì)財(cái)富后返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、振興鄉(xiāng)村，最終構(gòu)建一個(gè)從“鄉(xiāng)到城”再到“城到鄉(xiāng)”的良性雙向循環(huán)體系。

其次，要優(yōu)化社會(huì)財(cái)富分配結(jié)構(gòu)，提高勞動(dòng)收入占比。我國高度重視收入分配公平問題，堅(jiān)決防止財(cái)富兩極分化與底層民粹化風(fēng)險(xiǎn)。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中，應(yīng)抑制經(jīng)濟(jì)過度金融化傾向，確保金融工具服務(wù)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)、科技創(chuàng)新與民生改善，而非成為資本逐利的通道。

為高質(zhì)量發(fā)展提供空間支撐

傳統(tǒng)社會(huì)的一個(gè)顯著特征是，人、土地與特定地域之間存在緊密的依附關(guān)系；而現(xiàn)代社會(huì)則呈現(xiàn)出高度的流動(dòng)性，新的就業(yè)機(jī)會(huì)與發(fā)展空間，根本上來源于各類生產(chǎn)要素的流通與重組。在這一方面，我國已取得顯著進(jìn)展：以人流、物流、信息流、資本流為代表的廣義互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)不斷強(qiáng)化，硬件設(shè)施與軟件環(huán)境同步提升，社會(huì)整體流動(dòng)性顯著增強(qiáng)。與此同時(shí)，以商品流通為核心的全國統(tǒng)一大市場也已基本具備成熟條件。

這是2025年5月21日拍攝的“千校萬企供需對接會(huì)”（連云港專場）暨江蘇省2025屆高校畢業(yè)生就業(yè)“百日沖刺”行動(dòng)現(xiàn)場。 新華社記者毛俊 攝

在此背景下，推動(dòng)生產(chǎn)力要素的更高水平自由流動(dòng)成為關(guān)鍵。未來的核心任務(wù)之一，是破除勞動(dòng)者自由流動(dòng)的壁壘。當(dāng)前，勞動(dòng)者在省域范圍內(nèi)的流動(dòng)已基本實(shí)現(xiàn)無障礙，長三角等發(fā)達(dá)地區(qū)已開始探索勞動(dòng)力跨省域流動(dòng)。長遠(yuǎn)目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)的人口自由流動(dòng)，最理想的狀態(tài)是身份證能夠只作為公民身份標(biāo)識，逐步與流動(dòng)過程中享受的社會(huì)福利基本脫鉤。在土地要素方面，土地指標(biāo)是否能夠在指標(biāo)稀缺地區(qū)和富裕地區(qū)流動(dòng)也非常關(guān)鍵。目前，指標(biāo)調(diào)配還多局限于市域或省域范圍內(nèi)。對于數(shù)據(jù)等新質(zhì)生產(chǎn)要素，則需著力破解“數(shù)字孤島”，在“十五五”期間通過建立規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)其跨部門、跨領(lǐng)域的合規(guī)高效流動(dòng)。

在“十五五”階段，發(fā)展水平最高的地區(qū)已進(jìn)入構(gòu)建世界級城市群為主要任務(wù)的發(fā)展階段。大部分地區(qū)仍需以培育規(guī)模適度的現(xiàn)代化都市圈為首要任務(wù)。近年來，除長三角、粵港澳、京津冀等傳統(tǒng)優(yōu)勢區(qū)域外，越來越多的城市群和都市圈開始見諸于國內(nèi)和國際舞臺，其中包括成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈、以武漢、長沙、南昌為核心的長江中游城市群、在“一帶一路”發(fā)展中作用日益突出的以烏魯木齊為中心的天山北坡城市群、面向東盟和東南亞地區(qū)發(fā)展的北部灣城市群，以及以昆明為核心的滇中城市群。隨著國家全球互聯(lián)互通戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，以及中國在全球經(jīng)濟(jì)體系中扮演更加重要的角色，更多戰(zhàn)略樞紐地區(qū)的地位將得到進(jìn)一步鞏固和提升。

當(dāng)前，優(yōu)化戰(zhàn)略腹地建設(shè)已成為國家發(fā)展的重要議題，新一輪戰(zhàn)略腹地建設(shè)秉持“邊斗爭、邊備戰(zhàn)、邊建設(shè)”的指導(dǎo)思想，旨在應(yīng)對日益復(fù)雜的國際形勢與不確定性挑戰(zhàn)。與上世紀(jì)六七十年代的“三線建設(shè)”不同，當(dāng)前戰(zhàn)略腹地建設(shè)不僅承擔(dān)國家重大生產(chǎn)力與能源資源戰(zhàn)略儲備功能，更順應(yīng)了經(jīng)濟(jì)格局市場化調(diào)整的內(nèi)在需求。隨著沿海地區(qū)物業(yè)成本與生活成本的抬升，產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)依據(jù)效益原則進(jìn)行空間重構(gòu)。部分產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)從高成本地區(qū)向戰(zhàn)略腹地轉(zhuǎn)移。事實(shí)上，許多在戰(zhàn)略腹地形成的新興產(chǎn)業(yè)和新產(chǎn)業(yè)鏈條上的關(guān)鍵制造節(jié)點(diǎn)，正是市場主體自主選擇的結(jié)果。不少沿海企業(yè)積極在腹地設(shè)立第二、第三制造基地，這些基地憑借租金成本優(yōu)勢、勞動(dòng)力資源豐富等條件，往往形成比沿海原有基地更大規(guī)模、更高水平的產(chǎn)能集聚。本輪戰(zhàn)略樞紐與戰(zhàn)略腹地建設(shè)，呈現(xiàn)出“有效市場”與“有為政府”相互促進(jìn)的特征。

近年來，“要素隨人走、投資隨人走、資源隨人走”已成為資源配置的重要導(dǎo)向，相關(guān)政策開始注重對人口流入與流出地區(qū)實(shí)施差異化的投資與要素投放。在全國城市化進(jìn)程中，具體城市出現(xiàn)人口增減是正?，F(xiàn)象。對于承擔(dān)生態(tài)保育功能的地區(qū)而言，其首要任務(wù)是保護(hù)生態(tài)環(huán)境，而非盲目追求人口增長。這些地區(qū)往往已面臨人口超載壓力，因此，通過提升教育水平，促使培養(yǎng)出的勞動(dòng)力向更適合發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的城市化地區(qū)集中，實(shí)際上有利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

人口有序流動(dòng)可通過兩種形式改善原居地居民生活水平：一是外出務(wù)工人員通過匯款反哺家鄉(xiāng)，二是部分家庭實(shí)現(xiàn)整體遷移。這為生態(tài)敏感地區(qū)帶來人口減負(fù)，留守居民人均占有的生態(tài)資源量相應(yīng)提升。通過有效管護(hù)與保育，這些生態(tài)資源將轉(zhuǎn)化為高價(jià)值的生態(tài)資產(chǎn)，形成新發(fā)展優(yōu)勢。隨著“雙碳”目標(biāo)的推進(jìn)，碳交易市場活力將不斷增強(qiáng)。在嚴(yán)格控制碳排放的背景下，一些必要的高碳行業(yè)可通過購買排放配額持續(xù)運(yùn)營，這為人口減負(fù)地區(qū)創(chuàng)造了新的發(fā)展機(jī)遇。

農(nóng)業(yè)地區(qū)同樣遵循相似邏輯。在人均耕地面積有限的背景下，推動(dòng)農(nóng)業(yè)人口向承載能力更強(qiáng)、生活與發(fā)展條件更優(yōu)的地區(qū)集聚，有助于騰退更多空間，以更合理的資源負(fù)荷推進(jìn)生態(tài)修復(fù)與耕地保護(hù)。通過提升人均耕作面積與經(jīng)營規(guī)模，農(nóng)業(yè)才能真正實(shí)現(xiàn)增收與可持續(xù)發(fā)展。因此，“要素隨人走、投資隨人走、資源隨人走”的配置機(jī)制，將顯著提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率與區(qū)域?qū)I(yè)化、特色化水平。

前一階段的國土空間規(guī)劃工作更多在于強(qiáng)調(diào)底線約束與生態(tài)保護(hù)，以快速緩解資源環(huán)境領(lǐng)域的突出矛盾。然而，僅僅守住底線并不足以支撐高質(zhì)量發(fā)展的全面要求。國土空間規(guī)劃不僅承擔(dān)著保護(hù)自然資源與生態(tài)底線的責(zé)任，同樣肩負(fù)著為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供有效空間支撐和環(huán)境保障的重要使命。正因如此，“十五五”時(shí)期將著力推動(dòng)保護(hù)與發(fā)展的深度融合，增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)能與資源環(huán)境承載能力之間的匹配度，提升國土空間的綜合支撐能力。同時(shí)必須明確的是，發(fā)展始終是中國面對任何國際環(huán)境時(shí)的核心主題。

責(zé)任編輯：蘭辛珍

設(shè)計(jì)排版：盧一凡

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