編者按：打贏脫貧攻堅戰(zhàn)后，黨中央設(shè)立5年過渡期，全力鞏固拓展脫貧攻堅成果，接續(xù)推進鄉(xiāng)村全面振興。今年是5年過渡期的最后一年，總的來看，過渡期以來，各地各部門認(rèn)真落實黨中央“四個不摘”的要求，持續(xù)加大政策支持和幫扶力度，脫貧群眾的生活水平進一步提高，脫貧地區(qū)的經(jīng)濟活力和發(fā)展后勁進一步增強，脫貧攻堅成果切實得到了鞏固和拓展。本刊邀請中國鄉(xiāng)村振興發(fā)展中心原主任黃承偉系統(tǒng)梳理過渡期設(shè)立的政治意蘊及政策框架、過渡期的政策體系及其實踐與經(jīng)驗啟示、過渡期的成效及時代價值，連續(xù)三期刊發(fā)相關(guān)內(nèi)容，以饗讀者。

過渡期設(shè)立的政治意蘊及其政策框架

黃承偉

2020年12月，習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上發(fā)表重要講話指出：“黨中央決定，脫貧攻堅目標(biāo)任務(wù)完成后，對擺脫貧困的縣，從脫貧之日起設(shè)立5年過渡期?！?021年2月，在全國脫貧攻堅總結(jié)表彰大會上的講話中，習(xí)近平總書記進一步強調(diào)：“對脫貧縣要扶上馬送一程，設(shè)立過渡期，保持主要幫扶政策總體穩(wěn)定。” 2021年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》明確：“脫貧攻堅目標(biāo)任務(wù)完成后，設(shè)立5年過渡期。脫貧地區(qū)要根據(jù)形勢變化，理清工作思路，做好過渡期內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)體制、工作體系、發(fā)展規(guī)劃、政策舉措、考核機制等有效銜接，從解決建檔立卡貧困人口‘兩不愁三保障’為重點轉(zhuǎn)向?qū)崿F(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕，從集中資源支持脫貧攻堅轉(zhuǎn)向鞏固拓展脫貧攻堅成果和全面推進鄉(xiāng)村振興?！?/p>

準(zhǔn)確理解和把握設(shè)立過渡期的政治意蘊及其政策框架，是理解黨中央決策部署、高質(zhì)量推進鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的思想基礎(chǔ)，在過渡期即將結(jié)束之際，對于全面、深入總結(jié)過渡期的理論創(chuàng)新和實踐經(jīng)驗，具有重要的指導(dǎo)價值。

從政治高度深刻理解設(shè)立過渡期的重大意義

體現(xiàn)了我們黨人民至上的根本立場。人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標(biāo)。脫貧攻堅的偉大實踐正是我們黨堅持人民至上、以人民為中心發(fā)展思想最生動的實踐。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，為實現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)、開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程奠定了堅實基礎(chǔ)，徹底改變了農(nóng)村貧困地區(qū)的面貌，極大增強了人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。設(shè)立過渡期，作出做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的戰(zhàn)略部署，確保工作不留空檔、政策不留空白，是應(yīng)對脫貧地區(qū)、脫貧人口返貧風(fēng)險的有力舉措，“脫貧的兜底必須是固若金湯的，絕對不能出現(xiàn)規(guī)模性返貧致貧”這一承諾，正是我們黨人民至上根本立場的充分體現(xiàn)。

體現(xiàn)了我們黨對人類發(fā)展規(guī)律的準(zhǔn)確把握。貧困是人類發(fā)展的共同挑戰(zhàn)。新中國成立以來，我們黨帶領(lǐng)全國人民持續(xù)向貧困宣戰(zhàn)。不同時期，對應(yīng)我國貧困特征和致貧原因的變化，確立和實施不同的減貧戰(zhàn)略，走出了中國特色減貧道路。但是，脫貧攻堅戰(zhàn)的勝利果實能否保持住，既是新時代脫貧攻堅質(zhì)量的重要度量，也是脫貧攻堅制度政策體系、精準(zhǔn)方略科學(xué)有效性的最終檢驗。設(shè)立過渡期，與“十四五”規(guī)劃相銜接，從解決建檔立卡貧困人口“兩不愁三保障”為重點轉(zhuǎn)向?qū)崿F(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕，從集中資源支持脫貧攻堅轉(zhuǎn)向鞏固拓展脫貧攻堅成果和全面推進鄉(xiāng)村振興，正是我們黨在擺脫絕對貧困之后，對人類實現(xiàn)更好發(fā)展道路、創(chuàng)造人類文明新形態(tài)的探索。一方面，鞏固拓展脫貧攻堅成果為鄉(xiāng)村振興奠定了更堅實的基礎(chǔ)；另一方面，全面推進鄉(xiāng)村振興通過外部支持和激活內(nèi)生動力，為脫貧地區(qū)、脫貧群體提供更穩(wěn)定的發(fā)展基礎(chǔ)和機會，將進一步有效鞏固拓展脫貧攻堅成果。這是中國特色減貧道路的豐富發(fā)展，更是我們黨對人類如何走向共同富裕發(fā)展規(guī)律的把握。

體現(xiàn)了我們黨治國理政科學(xué)方略的新發(fā)展。解決發(fā)展不平衡不充分問題是任何一個國家治國理政的難題。實現(xiàn)共同富裕是社會主義的本質(zhì)要求，我們黨治國理政就是要不斷推進平衡發(fā)展、充分發(fā)展，逐步實現(xiàn)共同富裕。在脫貧攻堅目標(biāo)任務(wù)完成后，設(shè)立過渡期，是我國脫貧攻堅偉大歷程中具有原創(chuàng)性、獨特性的又一重大創(chuàng)舉。5年過渡期保證了鞏固拓展的時間，留夠了時間空間余地，能夠確保工作不留空檔、政策不留空白，牢牢守住守好脫貧攻堅成果。脫貧地區(qū)在健全防止返貧監(jiān)測和幫扶機制，建立農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達地區(qū)幫扶機制的基礎(chǔ)上，全面推進鄉(xiāng)村振興。在鄉(xiāng)村振興中抓重點、補短板、強弱項，著力解決發(fā)展不平衡不充分問題，統(tǒng)籌推動農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進步、農(nóng)民全面發(fā)展，讓廣大農(nóng)民在全面脫貧、鄉(xiāng)村振興中有更多獲得感、幸福感、安全感，更加充分體現(xiàn)我們黨治國理政思想和方略的豐富發(fā)展。

體現(xiàn)了我們黨在新發(fā)展階段貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的新要求。5年過渡期，從時間上正好同“十四五”規(guī)劃的工作階段重疊，“十四五”規(guī)劃是從持久戰(zhàn)角度著眼制定的一個中長期規(guī)劃，又是乘勢而上開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標(biāo)進軍的第一個五年規(guī)劃，這五年也正是全面推進鄉(xiāng)村振興發(fā)展的關(guān)鍵五年。進入新發(fā)展階段，需要更加完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，必須更加注重共同富裕問題。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)是實現(xiàn)共同富裕的基礎(chǔ)。設(shè)立脫貧攻堅過渡期，鞏固拓展脫貧攻堅成果，就是把滿足人民對美好生活的新期待作為發(fā)展的出發(fā)點和落腳點的具體體現(xiàn)。實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，正是自覺主動解決地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距、收入差距等問題的有力行動。鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面推進鄉(xiāng)村振興，必然要求脫貧地區(qū)更加注重在發(fā)展中保障和改善民生，更加注重統(tǒng)籌做好就業(yè)、收入分配、教育、社保、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老、扶幼等各方面工作，更加注重向農(nóng)村、基層、欠發(fā)達地區(qū)傾斜，向困難群眾傾斜，促進社會公平正義，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的過程，就是激發(fā)脫貧地區(qū)、脫貧群眾發(fā)展活力、消費潛力動力的過程，將有力有效促進以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局的構(gòu)建。

過渡期的政策框架

保持現(xiàn)有幫扶政策總體穩(wěn)定。圍繞脫貧攻堅，從中央到地方，各級政府都制定實施了一系列政策措施，形成了較完整的政策體系。保持政策穩(wěn)定不是簡單地延續(xù)，而是要根據(jù)新發(fā)展階段的形勢新變化和鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面推進鄉(xiāng)村振興的新要求，對脫貧政策進行全面梳理、科學(xué)評估、分類優(yōu)化。第一類是繼續(xù)執(zhí)行的政策，如基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、人居環(huán)境整治、扶貧公益性崗位、控輟保學(xué)等政策措施，可以適當(dāng)調(diào)整、完善后轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)村振興的常規(guī)性政策。第二類是合并升級的政策，如產(chǎn)業(yè)扶貧、扶貧就業(yè)車間等政策措施，需要在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的大框架內(nèi)，與現(xiàn)行相關(guān)政策合并、升級，作為鄉(xiāng)村振興政策。對于保障兜底、醫(yī)療扶貧等政策措施，主要是通過增強普惠性社會保障體系的特惠功能實現(xiàn)。第三類是退出的政策，那些臨時性或者已經(jīng)完成歷史使命的政策措施，如貧困戶危房改造等扶貧政策，不再執(zhí)行。此外，中央單位定點幫扶政策需要繼續(xù)穩(wěn)定一個時期。在穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，還需要出臺一批全面推進鄉(xiāng)村振興的政策。

嚴(yán)格落實“四個不摘”要求。摘帽不摘責(zé)任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監(jiān)管的要求，是鞏固拓展脫貧攻堅成果、防止返貧致貧的基礎(chǔ)。除保持現(xiàn)有幫扶政策總體穩(wěn)定，做到摘帽不摘政策外，過渡期內(nèi)必須繼續(xù)充分發(fā)揮各級黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，堅持脫貧攻堅中層層落實責(zé)任、五級書記一起抓的成功做法，加強農(nóng)村基層組織建設(shè)。保持駐村第一書記和駐村幫扶機制穩(wěn)定，做到摘帽不摘幫扶。駐村工作隊可以創(chuàng)新幫扶方式，過渡期內(nèi)重點放在從根本上改變村干部和脫貧戶依賴心理上，注重提升村干部和脫貧戶自我造血的能力，把提升基層組織、村級“兩委”成員素質(zhì)、村級自主治理能力同提升脫貧戶自我造血能力結(jié)合起來。注重繼續(xù)加強教育引導(dǎo)，加強政策引導(dǎo)，發(fā)揮村規(guī)民約作用，因地制宜探索有效方式，激勵和引導(dǎo)脫貧群眾靠自己努力過上更好的生活。摘帽不摘監(jiān)管，主要是把鞏固拓展脫貧攻堅成果納入市縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實績考核范圍。

堅持完善優(yōu)化東西部協(xié)作機制。這是摘帽不摘責(zé)任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶的重要體現(xiàn)，也是過渡期政策完善優(yōu)化的重點內(nèi)容。根據(jù)中央部署，要調(diào)整優(yōu)化東西部協(xié)作結(jié)對關(guān)系，堅持尊重歷史、保持總體穩(wěn)定，堅持整合力量、優(yōu)化結(jié)對關(guān)系，堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、穩(wěn)定幫扶體系，實現(xiàn)原有幫扶工作平穩(wěn)過渡。保持資金投入力度是基礎(chǔ)，過渡期內(nèi)，東西部協(xié)作財政援助資金投入規(guī)模應(yīng)該保持一定力度。保持干部人才選派交流力度是重點，繼續(xù)開展干部雙向掛職交流，選派教育、醫(yī)療、農(nóng)技等專業(yè)技術(shù)人才支援西部。加強勞務(wù)協(xié)作是關(guān)鍵，東部地區(qū)要繼續(xù)為在當(dāng)?shù)貏?wù)工的中西部脫貧勞動力提供穩(wěn)崗就業(yè)服務(wù)。中西部地區(qū)要主動加強與東部地區(qū)工作對接，配合做好穩(wěn)崗工作。加強產(chǎn)業(yè)協(xié)作、消費合作是根本，鼓勵支持幫扶雙方共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，鼓勵支持東中部勞動密集型產(chǎn)業(yè)向西部地區(qū)梯度轉(zhuǎn)移。中西部地區(qū)加強農(nóng)特優(yōu)產(chǎn)品生產(chǎn)管理，東部地區(qū)加強支持和采購，繼續(xù)加強農(nóng)產(chǎn)品消費合作。

建立健全防止返貧監(jiān)測和幫扶機制。2020年4月，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)的《關(guān)于建立防止返貧監(jiān)測和幫扶機制的指導(dǎo)意見》指出，對脫貧不穩(wěn)定戶、邊緣易致貧戶以及因疫情影響等引發(fā)的剛性支出明顯超過上年度收入和收入大幅縮減的家庭加強監(jiān)測，提前采取針對性幫扶措施，防止返貧和產(chǎn)生新的貧困。對脫貧縣、脫貧村、脫貧人口實施常態(tài)化監(jiān)測，重點監(jiān)測收入水平變化和“兩不愁三保障”鞏固情況，定期核查、動態(tài)管理。完善精準(zhǔn)幫扶機制，對脫貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)幫扶重點補上技術(shù)、設(shè)施、營銷等短板，促進產(chǎn)業(yè)提檔升級；對易地搬遷安置點，多渠道促進就業(yè)，加強配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，搞好社會管理，確保搬遷群眾穩(wěn)得住、有就業(yè)、逐步能致富。各地充分利用建檔立卡信息系統(tǒng)成果，健全防止返貧大數(shù)據(jù)監(jiān)測平臺，為鞏固拓展脫貧攻堅成果和推進鄉(xiāng)村振興提供數(shù)據(jù)支撐與決策參考。

促進鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。鄉(xiāng)村振興是一場改變中國農(nóng)村發(fā)展進程的持久戰(zhàn)。過渡期內(nèi)，主要任務(wù)是實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。推進兩者銜接，要重點抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是工作機制銜接。健全中央統(tǒng)籌、省級總負(fù)責(zé)、市縣鄉(xiāng)抓落實的工作機制。二是政策銜接。立足實際，不斷充實完善更多帶有普惠性和區(qū)域性的政策，對脫貧人口、低收入群體建立正常的幫扶機制。三是發(fā)展規(guī)劃銜接。制定好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接規(guī)劃，抓好縣、鄉(xiāng)、村三級，從實際出發(fā)、實事求是做好規(guī)劃。四是產(chǎn)業(yè)就業(yè)幫扶銜接。支持脫貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，產(chǎn)業(yè)幫扶政策措施由到村到戶為主向到鄉(xiāng)到村帶戶為主轉(zhuǎn)變，發(fā)揮科技特派員作用，支持龍頭企業(yè)、合作組織、致富帶頭人發(fā)展，完善利益聯(lián)結(jié)機制，同時促進脫貧人口穩(wěn)定就業(yè)。五是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)提升銜接。繼續(xù)加大對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支持力度，進一步提升脫貧地區(qū)公共服務(wù)能力和水平。六是工作隊伍和人才銜接。根據(jù)需要繼續(xù)保留駐村工作隊。鼓勵和支持城里的人才到農(nóng)村去。大力培養(yǎng)鄉(xiāng)土人才。

（中國鄉(xiāng)村振興發(fā)展中心原主任，研究員）

來源：《中國鄉(xiāng)村振興》雜志2025年第22期

總監(jiān)制：姚卜成

監(jiān) 制：韓世雄

編 輯：張瓊文