《人民檢察》雜志2025年11月上半月第21期

民事執(zhí)行全程檢察監(jiān)督的

內(nèi)涵要義與實施

作者：安徽省人民檢察院副檢察長李衛(wèi)東；安徽省人民檢察院民事檢察部主任劉斌，安徽省人民檢察院民事檢察部二級檢察官助理方強

【關(guān)鍵詞】

民事執(zhí)行 全程監(jiān)督 必要性 執(zhí)行難 實施路徑

【摘 要】

民事執(zhí)行檢察監(jiān)督包括執(zhí)行立案、執(zhí)行實施、執(zhí)行審查、執(zhí)行結(jié)案等全過程各環(huán)節(jié)。實踐中，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督面臨法律依據(jù)不夠完善、依當(dāng)事人申請和依職權(quán)啟動監(jiān)督程序的“二元”模式以及民事執(zhí)行信息來源匱乏、監(jiān)督質(zhì)效不高、監(jiān)督能力不足等困境。針對上述問題，檢察機關(guān)應(yīng)以“高質(zhì)效辦好每一個案件”為指引，推動實現(xiàn)民事執(zhí)行與監(jiān)督信息共享共治，優(yōu)化民事執(zhí)行監(jiān)督的啟動程序，以強化調(diào)查核實、提升業(yè)務(wù)素能為重點，完善民事執(zhí)行全程監(jiān)督的保障機制。

黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）提出，強化檢察機關(guān)對執(zhí)行活動的全程監(jiān)督。筆者以檢察機關(guān)民事執(zhí)行監(jiān)督為視角，通過厘清民事執(zhí)行活動全程監(jiān)督的內(nèi)涵要義與必要性，針對當(dāng)前存在的問題和不足，提出新形勢下強化民事執(zhí)行全程監(jiān)督的實施路徑。

一、民事執(zhí)行全程檢察監(jiān)督的內(nèi)涵要義與功能定位

（一）民事執(zhí)行全程監(jiān)督的內(nèi)涵要義

所謂“全程”或者是“全過程”，強調(diào)的是“全”和“過程”，要求檢察機關(guān)對執(zhí)行活動從立案到結(jié)案，每一個環(huán)節(jié)和流程都有權(quán)也應(yīng)當(dāng)監(jiān)督。對民事執(zhí)行全程監(jiān)督的理解和把握，實際上就是解決檢察機關(guān)的監(jiān)督范圍問題。對此，可從以下三個層面來理解：

1.監(jiān)督的主體范圍。監(jiān)督的主體范圍，也就是“誰監(jiān)督誰”的問題。民事訴訟法規(guī)定檢察機關(guān)是民事執(zhí)行活動的監(jiān)督主體，符合憲法對檢察機關(guān)的權(quán)能定位，被監(jiān)督主體即為行使民事執(zhí)行權(quán)的法院，但被監(jiān)督主體除了法院，是否包括執(zhí)行義務(wù)人、協(xié)助執(zhí)行義務(wù)人等執(zhí)行相對人，需進一步討論。對被執(zhí)行人、案外人實施逃避、抗拒等不履行執(zhí)行義務(wù)或者妨害執(zhí)行的行為和負(fù)有協(xié)助義務(wù)的單位或個人不履行協(xié)助義務(wù)的行為，法院可以根據(jù)民事訴訟法第114條等規(guī)定對其罰款、拘留，并提出予以紀(jì)律處分的司法建議，一般不需要、也沒有必要開展檢察監(jiān)督。但2016年最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《執(zhí)行監(jiān)督規(guī)定》）規(guī)定，檢察機關(guān)對不履行義務(wù)的國家機關(guān)可以監(jiān)督，主要基于減輕法院執(zhí)行壓力和支持法院執(zhí)行的現(xiàn)實考量而創(chuàng)設(shè)的制度。實際上，這種監(jiān)督仍然是對公權(quán)力的監(jiān)督，符合檢察權(quán)的本質(zhì)屬性，屬于對被監(jiān)督主體范圍的合理擴張。此外，檢察機關(guān)還會根據(jù)法院的邀請或者實際需要，對重大敏感復(fù)雜、群體性及人民群眾反映強烈的執(zhí)行案件到現(xiàn)場監(jiān)督。

2.監(jiān)督的客體范圍。首先，需要明確可以監(jiān)督哪些民事執(zhí)行案件。檢察機關(guān)對公權(quán)力的運行進行法律監(jiān)督，體現(xiàn)的是一種全面監(jiān)督。就民事執(zhí)行而言，需要利用執(zhí)行權(quán)的民事案件都應(yīng)當(dāng)納入監(jiān)督范圍，包括終局執(zhí)行案件和保全執(zhí)行案件。對此，《執(zhí)行監(jiān)督規(guī)定》及最高檢《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》（以下簡稱《監(jiān)督規(guī)則》）規(guī)定檢察機關(guān)可以對法院執(zhí)行民事判決、裁定等訴訟文書和仲裁裁決、公證債權(quán)文書等非訟文書的活動進行監(jiān)督，其中民事裁定應(yīng)當(dāng)包括民事保全裁定。其次，需確定可以監(jiān)督案件中的哪些執(zhí)行行為或者執(zhí)行文書。同樣，對法院在執(zhí)行中運用執(zhí)行實施權(quán)、執(zhí)行審查權(quán)產(chǎn)生的執(zhí)行行為或者執(zhí)行裁定、執(zhí)行決定等都應(yīng)屬于監(jiān)督范圍。對于法院存在的拖延執(zhí)行等怠于履職情形，雖然民事訴訟法賦予申請執(zhí)行人可以向執(zhí)行法院的上一級法院申請執(zhí)行的救濟權(quán)利，但檢察機關(guān)對此監(jiān)督，可以促使執(zhí)行法院及時采取執(zhí)行措施，避免有些案件陷入無法執(zhí)行的窘境。

3.監(jiān)督的時間范圍。在申請執(zhí)行人申請執(zhí)行或者審判庭移送執(zhí)行的行為發(fā)生后即可啟動執(zhí)行案件的受理審查程序，由法院對執(zhí)行依據(jù)、執(zhí)行當(dāng)事人等受理條件進行審查，決定立案或者裁定不予受理。對于執(zhí)行案件的結(jié)案，即執(zhí)行程序的宣告結(jié)束，也要符合法定的條件。從時間過程上看，執(zhí)行案件的受理審查直至執(zhí)行程序的宣告結(jié)束都是法院行使執(zhí)行權(quán)的結(jié)果。故檢察機關(guān)對民事執(zhí)行案件的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)貫穿執(zhí)行立案、執(zhí)行實施、執(zhí)行審查、執(zhí)行結(jié)案等全過程，這也是《決定》提出關(guān)于強化檢察機關(guān)對執(zhí)行活動全程監(jiān)督的應(yīng)有之義和新時代要求。

（二）全程監(jiān)督的功能定位

一是糾錯與救濟功能。一方面，檢察機關(guān)通過對執(zhí)行活動全過程、無死角的監(jiān)督，確保執(zhí)行活動的合法性和正當(dāng)性；另一方面，法院的違法執(zhí)行行為同樣會侵害當(dāng)事人的勝訴債權(quán)及利害關(guān)系人、案外人的合法權(quán)益，檢察監(jiān)督能及時實現(xiàn)對有關(guān)權(quán)利人的救濟，減少權(quán)利人尋求救濟與實現(xiàn)救濟之間的距離或時間間隔。

二是支持與預(yù)防功能。實踐中，被執(zhí)行人及其他相關(guān)人員利用虛假訴訟或仲裁等方式逃避、妨礙執(zhí)行等情形常有發(fā)生。檢察機關(guān)在監(jiān)督執(zhí)行活動中，發(fā)現(xiàn)相關(guān)人員的行為涉嫌犯罪的，可以及時啟動刑事責(zé)任追究監(jiān)督程序，并監(jiān)督法院撤銷或者不予執(zhí)行因虛假訴訟或者仲裁產(chǎn)生的法律文書等，對被執(zhí)行人確無財產(chǎn)可供執(zhí)行的，做好釋法說理，支持法院依法行使執(zhí)行權(quán)。同時，檢察機關(guān)對執(zhí)行活動全程監(jiān)督，可以及時發(fā)現(xiàn)執(zhí)行活動中存在的問題，起到一定的積極震懾作用，促使法院依法規(guī)范執(zhí)行。

二、民事執(zhí)行全程檢察監(jiān)督的困境

（一）法律依據(jù)層面

2012年民事訴訟法僅用一個條款規(guī)定了民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的原則，缺乏制度化和程序化的規(guī)定，監(jiān)督的范圍、程序、方式、效力等內(nèi)容付諸闕如。為了貫徹落實民事訴訟法關(guān)于民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的規(guī)定，2013年9月最高檢《人民檢察院監(jiān)督規(guī)則（試行）》用3個條文進行規(guī)定，最高法、最高檢于2016年11月印發(fā)的《執(zhí)行監(jiān)督規(guī)定》作了進一步補充和細(xì)化，2021年8月修訂的《監(jiān)督規(guī)則》吸收了上述有關(guān)規(guī)定并作相應(yīng)修改，2020年7月最高法、最高檢聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立全國執(zhí)行與法律監(jiān)督工作平臺進一步完善協(xié)作配合工作機制的意見》，就建立執(zhí)行與法律監(jiān)督工作平臺、檢察監(jiān)督意見的提出和辦理等事項作出安排。目前，在法律層面上民事執(zhí)行檢察監(jiān)督主要存在以下問題：

1.法律規(guī)定不夠完善及效力位階較低。首先，通過以上分析，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作基本上有章可循，但是有些內(nèi)容還需要進一步明確。例如，損害國家利益和社會公共利益、造成社會重大影響如何認(rèn)定，民事執(zhí)行中利害關(guān)系人或者案外人能否作為申請監(jiān)督主體等問題需要在法律層面予以解決。其次，對民事執(zhí)行檢察監(jiān)督除了民事訴訟法第246條規(guī)定之外，其他均規(guī)定在司法解釋或規(guī)范性文件中，效力位階較低，缺乏強制性。對此，可以借鑒民事訴訟法關(guān)于檢察機關(guān)對生效裁判監(jiān)督的做法，對民事執(zhí)行檢察的對象范圍、受理條件、監(jiān)督方式、程序保障等內(nèi)容在基本法中予以規(guī)定，以立法之剛性提升民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的知曉度和影響力。

2.“二元”模式不能適應(yīng)新時期要求。根據(jù)《監(jiān)督規(guī)則》的規(guī)定，民事執(zhí)行監(jiān)督程序的啟動采取依當(dāng)事人申請和依職權(quán)啟動的“二元”模式。由于監(jiān)督程序啟動受“二元”模式限制，除了符合依職權(quán)監(jiān)督情形的民事執(zhí)行案件之外，對其他民事執(zhí)行案件在當(dāng)事人未向檢察機關(guān)申請監(jiān)督的情況下，即使存在違法執(zhí)行問題，檢察機關(guān)依職權(quán)啟動監(jiān)督也會面臨法律依據(jù)缺乏的困境。

3.民事執(zhí)行監(jiān)督前置程序存在一定局限性?！侗O(jiān)督規(guī)則》及《執(zhí)行監(jiān)督規(guī)定》規(guī)定了當(dāng)事人申請檢察監(jiān)督的前置程序，即要求當(dāng)事人向法院提出異議、申請復(fù)議或者提起訴訟后再向檢察機關(guān)申請監(jiān)督，要求窮盡法院內(nèi)部救濟程序。由于前置程序的存在，在法院發(fā)生違法執(zhí)行情形與檢察監(jiān)督之間必然會產(chǎn)生較長的時間，不利于檢察機關(guān)及時督促法院糾正違法行為，也就無法及時對當(dāng)事人、利害關(guān)系人或者案外人的私權(quán)進行救濟。

（二）檢察實踐層面

1.民事執(zhí)行信息來源匱乏?！皺z法”信息不對稱是制約檢察機關(guān)對執(zhí)行難、執(zhí)行亂問題有效監(jiān)督的一大因素。當(dāng)前，檢察機關(guān)未與法院建立民事執(zhí)行案件信息共享共通機制，未搭建起跨部門信息共享平臺，法院也未賦予檢察機關(guān)可以使用法院辦案系統(tǒng)查詢民事執(zhí)行案件信息的權(quán)限。檢察機關(guān)對法院執(zhí)行案件的立案審查、執(zhí)行經(jīng)過等情況無從知曉，更不用談及監(jiān)督問題。

2.民事執(zhí)行監(jiān)督質(zhì)效不高。目前，民事執(zhí)行監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題多是違法送達、超期執(zhí)行等輕微違法但不影響實體執(zhí)行的淺表性瑕疵或者單純的程序性問題。對超標(biāo)的執(zhí)行、違法分配執(zhí)行款物等嚴(yán)重侵害當(dāng)事人實體權(quán)益的情形監(jiān)督較少。對發(fā)現(xiàn)與查處司法不公背后審判、執(zhí)行人員違紀(jì)違法問題的監(jiān)督力度也不夠。此外，檢察監(jiān)督還是以傳統(tǒng)的個案監(jiān)督為主，對某類問題的監(jiān)督有所欠缺。

3.民事執(zhí)行監(jiān)督能力不足。民事執(zhí)行案件大多在基層法院，對基層檢察院來說確是挑戰(zhàn)：一是機構(gòu)設(shè)置不合理?；鶎訖z察院大多沒有單設(shè)民事檢察部門，而且民事檢察部門所擔(dān)負(fù)的職能除了民事執(zhí)行監(jiān)督，還包括生效裁判監(jiān)督、支持起訴等，人員配置與擔(dān)負(fù)的職責(zé)較不平衡。二是隊伍素能不高。基層民事檢察不專不會等問題仍然存在，少數(shù)檢察人員缺乏主動監(jiān)督意識，存在畏難情緒。民事執(zhí)行規(guī)范體量龐大且出臺時間跨度較長，重復(fù)和沖突的條款占有一定比例，在給執(zhí)行人員帶來適用難的同時，也給檢察人員帶來一定困難。

三、新形勢下民事執(zhí)行全程檢察監(jiān)督之實施路徑

（一）以“高質(zhì)效辦好每一個案件”為指引

1.辦好每一個民事執(zhí)行監(jiān)督案件。每一個民事執(zhí)行案件無論大小，都關(guān)乎當(dāng)事人的切身利益和公平正義的實現(xiàn)。盡管有一些案件的標(biāo)的額并不大，但卻是人民群眾的“急難愁盼”“。高質(zhì)效辦好每一個案件”是檢察履職辦案的基本價值追求，不僅要辦好涉及損害國家利益或者社會公共利益、造成重大社會影響等案件，也要辦好每一件涉民生“小案”，切實讓人民群眾可感受、能感受、感受到公平正義。

2.聚焦民事執(zhí)行中的重點難點問題。檢察機關(guān)對民事執(zhí)行活動的全程監(jiān)督不可能做到對執(zhí)行活動面面俱到的監(jiān)督，需要突出重點和難點，抓住人民群眾反映強烈的痛點，強化對嚴(yán)重侵害當(dāng)事人、利害關(guān)系人或者案外人合法權(quán)益等違法執(zhí)行行為的監(jiān)督。例如，超標(biāo)的執(zhí)行問題是檢察監(jiān)督的重點，由于民事訴訟法及有關(guān)規(guī)定僅確立了“不得明顯超標(biāo)的執(zhí)行”，導(dǎo)致各地法院尺度不一。特別是對房產(chǎn)、車輛等財產(chǎn)，該類財產(chǎn)變價因素較多，需要結(jié)合多方面因素綜合認(rèn)定，包括是否存在建設(shè)工程款等優(yōu)先受償權(quán)、執(zhí)行中應(yīng)承擔(dān)的稅費、財產(chǎn)存在的降價風(fēng)險等。

（二）實現(xiàn)民事執(zhí)行與監(jiān)督信息共享共治

1.加強數(shù)據(jù)平臺建設(shè)。探索建立民事執(zhí)行監(jiān)督與協(xié)作配合機制，完善信息共享方式，相互通報執(zhí)行工作信息及執(zhí)行監(jiān)督情況，細(xì)化監(jiān)督重點和協(xié)作內(nèi)容。檢察機關(guān)和法院應(yīng)推動建立執(zhí)行與監(jiān)督信息共享平臺，適時將法院執(zhí)行案件管理、網(wǎng)絡(luò)查控等系統(tǒng)接入信息共享平臺。通過信息共享平臺，打破數(shù)據(jù)壁壘，促進民事執(zhí)行與監(jiān)督辦案數(shù)據(jù)信息互聯(lián)共享共通，進而在信息共享的基礎(chǔ)上進行實時和全程監(jiān)督。

2.強化數(shù)據(jù)信息運用。民事執(zhí)行主要是對責(zé)任財產(chǎn)的執(zhí)行。對財產(chǎn)的執(zhí)行主要涉及查封、扣押、凍結(jié)、確定處置財產(chǎn)參考價、拍賣、變賣、抵債、款物分配等環(huán)節(jié)，法律對每個環(huán)節(jié)的辦理期限、方式都作了規(guī)定。檢察機關(guān)通過數(shù)據(jù)平臺要重點關(guān)注關(guān)鍵環(huán)節(jié)和流程節(jié)點，及時準(zhǔn)確提出監(jiān)督意見。對監(jiān)督意見要通過數(shù)據(jù)平臺向法院反饋，讓檢察監(jiān)督成為上級法院執(zhí)行工作“一案雙查”的重要渠道，擴大監(jiān)督效應(yīng)范圍。此外，檢察機關(guān)要利用獲取的執(zhí)行信息，研究分析本地民事執(zhí)行活動中存在的突出和普遍問題，總結(jié)提煉監(jiān)督重點，創(chuàng)建法律監(jiān)督模型，開展專項或類案監(jiān)督。

（三）優(yōu)化民事執(zhí)行監(jiān)督的啟動程序

1.采取“一元”模式的監(jiān)督程序。檢察機關(guān)對民事執(zhí)行活動的監(jiān)督旨在督促法院依法規(guī)范行使執(zhí)行權(quán)，保障國家法律的統(tǒng)一正確實施。民事訴訟法規(guī)定對民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督是立法機關(guān)對檢察機關(guān)的授權(quán)性規(guī)范，不應(yīng)以當(dāng)事人是否申請為條件。而且，實踐中民事執(zhí)行監(jiān)督案件依當(dāng)事人申請的案件數(shù)量相對較少，有相當(dāng)一部分案件存在的違法執(zhí)行問題未能進入檢察監(jiān)督視野。為此，對民事執(zhí)行監(jiān)督程序的啟動，建議將“二元”模式修改為依職權(quán)的單一模式，即檢察機關(guān)只要發(fā)現(xiàn)法院在民事執(zhí)行中存在違法情形即可依職權(quán)啟動并提出監(jiān)督意見。

2.取消當(dāng)事人申請監(jiān)督的前置程序。民事訴訟法未對當(dāng)事人申請執(zhí)行檢察監(jiān)督作程序限制，前述司法解釋規(guī)定的前置程序有違上位法和自我限權(quán)之嫌。民事執(zhí)行側(cè)重于執(zhí)行效率，特別是對執(zhí)行實施權(quán)的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)以同步性和高效性為目標(biāo)，對不予執(zhí)行、消極執(zhí)行等怠于履職更具有糾正的急迫性。作為個案執(zhí)行親身經(jīng)歷者的執(zhí)行當(dāng)事人、利害關(guān)系人或者案外人最了解執(zhí)行情況，出于自身利益免受執(zhí)行侵害的需求，具有尋求法院內(nèi)部或者外部救濟的強烈愿望。在采取“一元”監(jiān)督程序啟動模式下，當(dāng)事人的申請可以作為檢察機關(guān)依職權(quán)啟動監(jiān)督程序的線索來源，至于是否啟動監(jiān)督程序，由檢察機關(guān)審查決定。

（四）完善民事執(zhí)行全程監(jiān)督的保障機制

1.強化調(diào)查核實權(quán)的運用。除了執(zhí)行程序之啟動原則上須由權(quán)利人申請之外，在執(zhí)行開始后，特別是執(zhí)行實施權(quán)的進行，基本上由執(zhí)行法院依職權(quán)為之，主要在執(zhí)行機關(guān)與被執(zhí)行人之間發(fā)生法律關(guān)系，申請執(zhí)行人與被執(zhí)行人之間基本上沒有對抗性。財產(chǎn)線索之來源主要是債權(quán)人及其他有關(guān)人員提供、債務(wù)人報告和法院調(diào)查三種途徑。對前兩種的財產(chǎn)線索，法院不會因為其不足以認(rèn)定屬于執(zhí)行人財產(chǎn)或者有足夠的財產(chǎn)可供執(zhí)行而不予執(zhí)行，而是啟動調(diào)查程序來認(rèn)定其提供的線索指向的財產(chǎn)是否屬于被執(zhí)行人的責(zé)任財產(chǎn)，不用遵守“誰主張誰舉證”的證明法則，不用顧及行使調(diào)查核實權(quán)“須持謙抑審慎態(tài)度”的要求。因此，檢察機關(guān)對民事執(zhí)行的監(jiān)督，特別是在全程監(jiān)督的要求下，要充分運用調(diào)查核實權(quán)，查明被執(zhí)行人財產(chǎn)狀況、執(zhí)行財產(chǎn)的權(quán)屬關(guān)系及權(quán)利負(fù)擔(dān)是否真實等情況，準(zhǔn)確判斷法院執(zhí)行活動是否存在違法情形，或者向法院提供應(yīng)執(zhí)行而未執(zhí)行的財產(chǎn)線索。同時，檢察機關(guān)要堅持“對事監(jiān)督”與“對人監(jiān)督”相結(jié)合，以實現(xiàn)對執(zhí)行活動全過程的高效監(jiān)督?！侗O(jiān)督規(guī)則》規(guī)定“執(zhí)行人員可能存在違法行為”作為需要主動取證的四種情形之一，以查明執(zhí)行活動存在的違法情形是否可歸責(zé)于執(zhí)行人員，進而對執(zhí)行人員的違法行為進行監(jiān)督。

2.提升履職素能。一方面，加強業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)。法院的違法執(zhí)行行為不僅涉及程序性問題，還可能涉及實體上適用法律錯誤的問題。民事執(zhí)行檢察人員不僅要及時跟進學(xué)習(xí)民事執(zhí)行規(guī)范，充分知曉和把握執(zhí)行工作流程以及其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和風(fēng)險點，也要深化學(xué)習(xí)民法典等民事實體規(guī)范，不能單純從程序性規(guī)范審查法院的執(zhí)行活動。另一方面，強化民事檢察人員力量配備。以基層民事檢察為重點，優(yōu)化專業(yè)骨干人才引進和培養(yǎng)機制，探索推動“法檢”干部交流任職、互派學(xué)習(xí)鍛煉，彌補民事執(zhí)行檢察人員力量不足。健全一體化工作機制，強化督導(dǎo)指導(dǎo)工作，落實重大疑難案件上下級檢察院協(xié)同研判、提請上級檢察院跟進監(jiān)督匯報等機制，進一步促進基層民事執(zhí)行檢察隊伍履職素能全面提升。

注：為閱讀方便，本文已省略原文注釋。

第9536期

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終審丨吳貽伙 二審 丨吳熒

來源丨《人民檢察》雜志

編輯丨李昂

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