黨的二十屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》）提出“深入推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化”。這不僅關(guān)乎城市的未來，更與我們每個人的生活質(zhì)量緊密相連。

　　該如何理解“十五五”時期新型城鎮(zhèn)化的核心部署，這些部署對城市未來發(fā)展有何關(guān)鍵影響？本期，我們請到中國國土經(jīng)濟(jì)學(xué)會首席專家、國家發(fā)展改革委原副秘書長范恒山為讀者“劃重點(diǎn)”。

　　范恒山指出，新型城鎮(zhèn)化是黨的十八大以來推進(jìn)的重大發(fā)展戰(zhàn)略，它涉及面廣、拓展度深、帶動力強(qiáng)，既是建設(shè)社會主義現(xiàn)代化的主要內(nèi)容，也是重要支撐?！督ㄗh》再次對推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、推動城市發(fā)展提出明確要求，這充分體現(xiàn)了國家推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的堅(jiān)定意志、清晰思路和明確政策，我們必須準(zhǔn)確把握這一政策導(dǎo)向。

　　以協(xié)同聯(lián)動為指向

　　優(yōu)化提升城市群和都市圈

　　中國城市報(bào)：《建議》提出“加快城市群一體化和都市圈同城化”。這一部署對我國推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局有何重要意義？當(dāng)前我國城市群與都市圈發(fā)展呈現(xiàn)出怎樣的現(xiàn)狀，面臨哪些突出挑戰(zhàn)？

　　范恒山：“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要明確提出“發(fā)展壯大城市群和都市圈”，黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“以城市群、都市圈為依托構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局”，這無疑是我國推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要戰(zhàn)略導(dǎo)向。

　　建設(shè)城市群、都市圈，目的是將超大、特大城市和大城市的引領(lǐng)輻射作用，與一般城市的襄助回旋作用有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)核心引擎與分布式能量的一體聯(lián)動。通過城市群、都市圈建設(shè)，不僅能增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的驅(qū)動力，還能減少掣肘、暢通循環(huán)、強(qiáng)化互補(bǔ)、拓展空間。截至2025年10月，我國共有19個城市群，囊括了全國各個重大區(qū)域，還有18個國家級都市圈。

　　城市群、都市圈的本質(zhì)特征是協(xié)同聯(lián)動。而當(dāng)前我們的城市群、都市圈發(fā)展還存在一些問題，比如城市間的經(jīng)濟(jì)社會互動不深入，協(xié)同發(fā)展的條件不扎實(shí)，低水平同質(zhì)化現(xiàn)象仍然存在，中心城市對一般城市和鄉(xiāng)村的虹吸效應(yīng)還大于輻射效應(yīng)。一些省會城市在追求高首位度的過程中，大幅擴(kuò)大管轄范圍，GDP總量的提升部分源于行政區(qū)劃調(diào)整，導(dǎo)致部分省份出現(xiàn)“一城獨(dú)大”的局面，強(qiáng)勢吸納周邊資源要素，擠壓了中小城市和農(nóng)村的發(fā)展空間。

　　中國城市報(bào)：未來應(yīng)從哪些方向發(fā)力，打通發(fā)展堵點(diǎn)以真正實(shí)現(xiàn)一體化與同城化目標(biāo)？

　　范恒山：《建議》要求“加快城市群一體化和都市圈同城化”，這明確了城市群、都市圈建設(shè)的關(guān)鍵不在于規(guī)模大小和首位度高低，而在于同城化、一體化。要圍繞協(xié)同聯(lián)通提升城市群、都市圈的品質(zhì)，做好“聯(lián)”“分”兩篇文章，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“同”與“異”的有機(jī)統(tǒng)一。

　　“聯(lián)”的關(guān)鍵體現(xiàn)在兩個方面。一是新老基礎(chǔ)設(shè)施要連，不僅要解決斷頭路、瓶頸路問題，更要實(shí)現(xiàn)同標(biāo)準(zhǔn)、同品質(zhì)，通過一體化的基礎(chǔ)設(shè)施尤其是以數(shù)字化為代表的新型基礎(chǔ)設(shè)施，為市場聯(lián)通、體制對接和統(tǒng)一大市場建設(shè)奠定物理基礎(chǔ)。二是基本公共服務(wù)要聯(lián)，這既是同城化、一體化的關(guān)鍵標(biāo)志，也是中小城市參與都市圈建設(shè)的動力所在，更是群眾共享城市群、都市圈發(fā)展紅利的核心保障。對中小城市而言，參與都市圈建設(shè)不是為了被虹吸資源，而是為了接受輻射、開展協(xié)作并享受優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)；對群眾來說，高速公路等交通設(shè)施的感受度可能不直接，但醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、科技、文化等基本公共服務(wù)的獲得感更為強(qiáng)烈，城市群、都市圈建設(shè)的成效最終要體現(xiàn)在群眾獲得的實(shí)際福利上，而非管轄范圍的大小。

　　“分”即合理分工，分工的目的是實(shí)現(xiàn)更好的協(xié)同，核心是產(chǎn)業(yè)合理分工，因?yàn)槌鞘虚g最大的損害來自產(chǎn)業(yè)同質(zhì)競爭。推進(jìn)城市群、都市圈產(chǎn)業(yè)發(fā)展要做到三點(diǎn)：一是體現(xiàn)特色，通過特色化發(fā)展形成錯位互促優(yōu)勢；二是有機(jī)銜接，協(xié)作共建產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈，實(shí)現(xiàn)相互補(bǔ)充、相互支撐，避免“大而全”“小而全”的布局；三是合作共建，對于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)，由于各地資源和科技實(shí)力有限，若各自為政容易造成資源浪費(fèi)，應(yīng)通過合作聯(lián)動共建共享比如聯(lián)合建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，避免重復(fù)建設(shè)。

　　以務(wù)實(shí)精細(xì)為指向

　　推動城市高質(zhì)量發(fā)展

　　中國城市報(bào)：《建議》提出“堅(jiān)持城市內(nèi)涵式發(fā)展，大力實(shí)施城市更新，建設(shè)創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市”。這一目標(biāo)的提出，是為了解決當(dāng)前城市發(fā)展過程中的哪些問題？

　　范恒山：黨的十八大以后，中央城市工作會議召開了兩次，雖然面臨的環(huán)境和任務(wù)不同，但都對城市工作作出了精準(zhǔn)部署，核心目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展。

　　城市作為區(qū)域政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會活動的中心，既要自身實(shí)力過硬、提升品質(zhì)，更要發(fā)揮帶動作用，尤其是帶動農(nóng)村發(fā)展。城市發(fā)展不僅關(guān)乎自身，更影響地區(qū)乃至全國發(fā)展。

　　過去這些年，得益于新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和城市發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，我國城市發(fā)展迅速、面貌煥然一新，但仍存在兩大問題。一是創(chuàng)新能力不足，發(fā)展仍依賴資源要素投入，而當(dāng)前資源要素聚集難度不斷加大，這條道路已難以為繼，這也是國家提出高質(zhì)量發(fā)展、內(nèi)涵式發(fā)展的重要原因，既是質(zhì)量提升的要求，也是適應(yīng)發(fā)展環(huán)境變化的必然選擇。二是不少城市高調(diào)建設(shè)數(shù)字城市、智慧城市、韌性城市、海綿城市等，但實(shí)際應(yīng)對災(zāi)害的能力不足，一旦遭遇災(zāi)害便措手不及，造成人民生命財(cái)產(chǎn)損失，即便一些特大、超大城市也存在這樣的問題。

　　今年召開的中央城市工作會議強(qiáng)調(diào)，以推進(jìn)城市更新為重要抓手，大力推動城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動能轉(zhuǎn)換、品質(zhì)提升、綠色轉(zhuǎn)型、文脈賡續(xù)、治理增效，牢牢守住城市安全底線，走出一條中國特色城市現(xiàn)代化新路子。這些部署既明確了目標(biāo)，也直指現(xiàn)實(shí)問題。

　　中國城市報(bào)：若要將高質(zhì)量發(fā)展從理念落到實(shí)處，城市層面需要聚焦哪些重點(diǎn)領(lǐng)域、采取哪些關(guān)鍵行動，才能確保發(fā)展既符合國家要求，又能切實(shí)回應(yīng)人民群眾對美好生活的向往？

　　范恒山：城市更新不是另起爐灶，而是實(shí)現(xiàn)城市再造的重要途徑，必須以高質(zhì)量發(fā)展為主題，以內(nèi)涵式發(fā)展為主線。我將城市高質(zhì)量發(fā)展概括為“發(fā)展力”“愉悅度”“安全性”三個關(guān)鍵詞，這三個方面足以評價城市發(fā)展質(zhì)量。

　　“發(fā)展力”即可持續(xù)發(fā)展能力，是城市保持蓬勃活力、實(shí)現(xiàn)持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵，沒有可持續(xù)發(fā)展能力，其他發(fā)展都無從談起；“愉悅度”即滿足人民日益增長的美好生活需要的能力，這與國家的相關(guān)要求高度契合；“安全性”即城市抗風(fēng)險(xiǎn)的水平和能力，往往一場災(zāi)害就能暴露城市發(fā)展的短板，缺乏安全性的城市談不上高質(zhì)量發(fā)展。

　　圍繞這三個關(guān)鍵詞制定政策措施，重點(diǎn)要在務(wù)實(shí)精細(xì)治理上面下功夫。一是著力形成富有特色和成長性的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，無論是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展還是未來產(chǎn)業(yè)謀劃，都要聚焦增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力。在產(chǎn)業(yè)遴選、培育和發(fā)展中要把握四項(xiàng)原則：充分依托資源要素基礎(chǔ)；最大化發(fā)揮自身比較優(yōu)勢，因?yàn)楸容^優(yōu)勢就是競爭力和市場利潤，切忌舍本求末；積極對接科技創(chuàng)新的最新且最適用成果，不盲目追求最新技術(shù)，而是選擇適合本地發(fā)展的技術(shù)；提前謀劃搶占未來發(fā)展先機(jī)，確保產(chǎn)業(yè)在區(qū)域競爭中具備優(yōu)勢。

　　二是務(wù)實(shí)構(gòu)建精準(zhǔn)管理、快速反應(yīng)的安全保障體系，要優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，推動從單中心向多中心發(fā)展，加強(qiáng)對建筑密、道路窄、環(huán)境差的老舊區(qū)域更新，推行“小區(qū)+公園”模式，重視城市微更新，避免只關(guān)注高大上項(xiàng)目而忽視微觀治理；加強(qiáng)公共工程建設(shè)，以城市生命安全工程為牽引，全面提升基礎(chǔ)設(shè)施和公共安全保障項(xiàng)目質(zhì)量；壓實(shí)工作責(zé)任，不留死角、不存模糊空間，避免一陣風(fēng)式管控，推動安全管控向?qū)崱⑸?、?xì)、快方向推進(jìn)；夯實(shí)科技支撐，通過數(shù)字化、智能化提升風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測、應(yīng)急響應(yīng)、精準(zhǔn)管控和救援恢復(fù)能力，推動安全軟件研發(fā)、裝備生產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

　　三是大力塑造積極創(chuàng)造、主動作為的發(fā)展氛圍，通過體制創(chuàng)新、貼心服務(wù)和精神培育，賦予市民以“激情生產(chǎn)、愉悅生活”的最大活動空間，包括構(gòu)建國際一流營商環(huán)境，提升城市煙火氣，培育健康向上、開放包容的城市文化和市民精神等。

　　以一體融合為指向

　　促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展

　　中國城市報(bào)：在推進(jìn)城鎮(zhèn)化與城市建設(shè)過程中，城鄉(xiāng)融合始終是關(guān)鍵議題。當(dāng)前推動城鄉(xiāng)深度融合，最核心的突破口在哪里？

　　范恒山：城市發(fā)展不僅是為了自身，更要帶動周邊地區(qū)和農(nóng)村發(fā)展，否則城鎮(zhèn)化就失去了重要意義。城鄉(xiāng)融合始終是城鎮(zhèn)化推進(jìn)和城市建設(shè)的重要內(nèi)容，中央文件在部署城市工作時，從未忽視農(nóng)村及城鄉(xiāng)融合。

　　長期以來，農(nóng)村為城市發(fā)展提供了有力支撐，現(xiàn)在到了城市回饋農(nóng)村的階段。而農(nóng)村是國家現(xiàn)代化建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，僅靠自身難以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。我國現(xiàn)代化的主要矛盾在農(nóng)村，解決這一矛盾的主要力量在城市，僅靠“一畝三分地”無法實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，城市在推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展中肩負(fù)重要使命。

　　實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合，關(guān)鍵要通過改革推動城鄉(xiāng)要素雙向流動。通俗地說，就是“農(nóng)村人員要進(jìn)城，城市資源要入鄉(xiāng)村”。一方面要深化戶籍制度改革和公共服務(wù)制度改革，若戶籍制度不完善、公共服務(wù)不均衡，農(nóng)村人口進(jìn)入城市后就難以落戶、享受不到同等待遇，如此便無法真正融入城市；另一方面要推進(jìn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革，以此為城市優(yōu)勢企業(yè)、先進(jìn)技術(shù)、現(xiàn)代經(jīng)營模式以及其他有效資源進(jìn)入農(nóng)村創(chuàng)造條件。城市企業(yè)進(jìn)入農(nóng)村后，只有規(guī)模經(jīng)營才能充分“大展拳腳”，進(jìn)而推動一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

■中國城市報(bào)記者 鄭新鈺