來源：《政治學(xué)研究》2024年第6期

內(nèi)容提要：在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的背景下，基層形式主義除了源于鄉(xiāng)村“制度—組織”變化之外，還與“三農(nóng)”工作實質(zhì)內(nèi)容變化有關(guān)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略構(gòu)成新時代“三農(nóng)”工作的總抓手，基于鄉(xiāng)村振興所展開的基層治理活動，具有強(qiáng)規(guī)劃性、強(qiáng)規(guī)范性和強(qiáng)考核性特征。在實施鄉(xiāng)村振興的過程中，國家不斷強(qiáng)化自上而下的管理體系，重塑政府層級關(guān)系和鄉(xiāng)村組織運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯，進(jìn)而推動鄉(xiāng)村治理走向一體化。自上而下的高強(qiáng)度“過程管理”，解決了政策實施中的“一放就亂”問題，在促進(jìn)鄉(xiāng)村治理走向制度化、規(guī)范化和程序化的同時，也誘發(fā)了形式主義問題。以鄉(xiāng)村振興實踐偏差為表征的基層形式主義，反映出鄉(xiāng)村一體化治理的不足之處。以農(nóng)民為主體的鄉(xiāng)村振興應(yīng)當(dāng)兼顧自下而上的維度，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興并破解基層形式主義，關(guān)鍵在于構(gòu)建國家自上而下管理與基層動員相融合局面，實現(xiàn)鄉(xiāng)村工作內(nèi)容與鄉(xiāng)村工作方式的有機(jī)匹配。

關(guān)鍵詞：一體化治理 過程管理 鄉(xiāng)村振興 地方實踐 基層形式主義

一、問題的提出

在綜合國力不斷提升的背景下，國家通過更加積極的政策手段介入基層事務(wù)中，這既構(gòu)成國家治理現(xiàn)代化的基本面向，也構(gòu)成基層治理轉(zhuǎn)型的基本推力。以鄉(xiāng)村治理為例，進(jìn)入21世紀(jì)以來，國家啟動農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革，調(diào)整國家與農(nóng)民關(guān)系，采取“以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”政策，陸續(xù)實施社會主義新農(nóng)村建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興等。積極的“三農(nóng)”政策和不斷擴(kuò)大的鄉(xiāng)村建設(shè)行動，一方面，直接改善了鄉(xiāng)村面貌、提升了農(nóng)民的生活水平、促進(jìn)了“三農(nóng)”問題的解決，另一方面，也推動了鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型和重塑了基層治理形態(tài)。

具體來看，取消農(nóng)業(yè)稅之后，國家由于不再依靠基層干部向農(nóng)民收取資源而徹底打破了“鄉(xiāng)村利益共同體”，基層治理走向了規(guī)范化。黨的十八大以來，隨著全面從嚴(yán)治黨逐步向基層延伸，各項權(quán)力監(jiān)管制度不斷下沉到基層，使得鄉(xiāng)村治理的制度化程度進(jìn)一步提高。取消農(nóng)業(yè)稅以來的國家惠農(nóng)政策落地，推動基層工作走向了規(guī)范化、制度化和程序化，這極大地解決了基層權(quán)力運(yùn)用不規(guī)范、鄉(xiāng)村干部貪腐等問題。同時，涉農(nóng)政策調(diào)整也改變了基層治理體系運(yùn)行邏輯并帶來新的問題。

相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，取消農(nóng)業(yè)稅之后，走向規(guī)范化的鄉(xiāng)村兩級缺乏回應(yīng)群眾訴求的內(nèi)在積極性，并因此出現(xiàn)了基層政權(quán)“懸浮化”；遵循規(guī)章制度運(yùn)作的鄉(xiāng)村兩級，雖然變得規(guī)范化，但是卻造成了基層治理成本飆升，出現(xiàn)了從“簡約治理到科層化運(yùn)作”的總體邏輯轉(zhuǎn)變；按照科層化運(yùn)作的鄉(xiāng)村治理，偏離鄉(xiāng)村現(xiàn)實和群眾工作傳統(tǒng)，讓基層工作陷入繁雜而低效的境地。治理體系與治理能力互為表里，基層治理現(xiàn)代化是治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化同步推進(jìn)的過程?；诩扔醒芯亢同F(xiàn)實情況來看，當(dāng)前的基層治理轉(zhuǎn)型可概括為：鄉(xiāng)村治理體系規(guī)范化、制度化和程序化的程度越來越高，而鄉(xiāng)村治理效能卻沒有得到同等程度的提升。

以規(guī)范化、制度化和程序化為表征的鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化，沒有轉(zhuǎn)化為治理能力的同比例提升，這一問題的典型表現(xiàn)是在基層工作中出現(xiàn)了形式主義。理論上來看，形式化與程序化是內(nèi)生于科層制的組織運(yùn)轉(zhuǎn)形態(tài)，鄉(xiāng)村治理規(guī)范化、制度化和程序化的程度提高，必然會帶來基層工作形式化要素的增加。不過，當(dāng)這些形式化要素超過組織運(yùn)轉(zhuǎn)的正常需要并降低組織運(yùn)轉(zhuǎn)效率時，就變成了形式主義問題。近年來，基層形式主義伴隨著鄉(xiāng)村治理的轉(zhuǎn)型而顯現(xiàn)，并成為當(dāng)下亟需破解的問題。黨的十九大以來，習(xí)近平總書記就解決形式主義、官僚主義問題多次作出重要批示，2019年被確定為基層減負(fù)年。黨的二十大報告指出，“一些黨員、干部缺乏擔(dān)當(dāng)精神，斗爭本領(lǐng)不強(qiáng)，實干精神不足，形式主義、官僚主義現(xiàn)象仍較突出”，針對這類問題，“今后必須加大工作力度”。具體到鄉(xiāng)村領(lǐng)域來看，形式主義為基層工作帶來了巨大的負(fù)擔(dān)和干擾，破解基層形式主義是推進(jìn)鄉(xiāng)村工作和提升基層治理效能的重要突破口。

形式主義背后存在著官僚主義的影子，各種基層形式主義現(xiàn)象反映出一部分鄉(xiāng)村干部的思想意識落后狀態(tài)。進(jìn)一步觀察發(fā)現(xiàn)，幾乎所有的基層干部都痛惡形式主義，但是不少干部在實際工作中又變成了形式主義的制造者。這表明基層形式主義問題除了可從干部的主觀意識角度解釋之外，還要分析其背后的結(jié)構(gòu)性因素。調(diào)查中還會看到，上級下發(fā)的一些反對形式主義和減輕基層負(fù)擔(dān)的文件，在落實過程中又變成了形式主義并造成基層負(fù)擔(dān)加重，基層減負(fù)有時會陷入“越減越重”的怪圈。這意味著解決基層形式主義頑疾也要從破除結(jié)構(gòu)性因素入手。

目前，理論界對于形式主義形成了兩個層次的分析。第一，從科層制內(nèi)生弊病的角度尋求對于形式主義問題的原理性解釋。作為現(xiàn)代組織基本形式的科層制既具有循規(guī)蹈矩的特性，也包含了繁文縟節(jié)的弊病。在科層組織中，規(guī)則化與形式主義屬于同一枚硬幣的兩面，從科層制角度雖然能夠認(rèn)識形式主義的普遍性根源，卻無法對“三農(nóng)”領(lǐng)域中形式主義的特殊原因作出具體解釋。第二，從鄉(xiāng)村治理的“制度—組織”角度分析形式主義現(xiàn)象。如渠敬東、周飛舟、應(yīng)星等指出“項目制”運(yùn)用于社會治理時所產(chǎn)生的技術(shù)化和形式化后果；仇葉、楊華等呈現(xiàn)“中心工作泛化”背景下的縣鄉(xiāng)村治理體制變化和基層形式主義的生成機(jī)制；彭勃、趙吉從基層事務(wù)復(fù)雜性與治理工具簡單化之間矛盾的角度，歸納基層形式主義類型與成因；劉銳從縣鄉(xiāng)督查考核強(qiáng)化的角度分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)形式主義的根源。項目制、考核督查方式、中心工作機(jī)制泛化等都屬于影響基層治理的“制度—組織”因素，目前很多研究是從這個層面分析基層形式主義現(xiàn)象。本質(zhì)上說，這些“制度—組織”因素也屬于“形式”，當(dāng)治理實踐所依賴的“形式”與實質(zhì)工作目標(biāo)相脫節(jié)時，就淪為形式主義。不過，基層治理的“制度—組織”在過去一段時期內(nèi)為何會發(fā)生變化？本文認(rèn)為，“三農(nóng)”形勢變化及其帶來的基層治理任務(wù)調(diào)整，是推動鄉(xiāng)村“制度—組織”變化的深層根源。也就是說，對基層形式主義問題的分析還要考慮鄉(xiāng)村治理任務(wù)本身，鄉(xiāng)村振興構(gòu)成基層形式主義的實質(zhì)背景。

落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略屬于鄉(xiāng)村治理的中心工作，本文以鄉(xiāng)村振興在落地實踐中出現(xiàn)的形式主義現(xiàn)象為例，分析基層形式主義的生成邏輯?；趯︵l(xiāng)村振興基層實踐偏差的觀察，文章從自上而下的工作任務(wù)下達(dá)和自下而上的工作任務(wù)落實這兩個方面，分析鄉(xiāng)村治理的實踐過程，從過程管理的角度分析基層形式主義的生成機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，文章從國家治理能力轉(zhuǎn)化與鄉(xiāng)村自主性的角度，進(jìn)一步探討基層治理現(xiàn)代化的實踐路徑問題。

二、一體化治理下的形式主義：鄉(xiāng)村振興實踐與偏差

鄉(xiāng)村治理圍繞著“三農(nóng)”工作展開?！叭r(nóng)”工作作為黨的工作重中之重，在不同時期有著不同的定位和任務(wù)要求，因此，不同時期“三農(nóng)”政策會影響到鄉(xiāng)村治理實踐。黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略并將其確定為新時代“三農(nóng)”工作的總抓手，黨的二十大提出“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”。鄉(xiāng)村振興作為全面推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)的組成部分，一直規(guī)劃到本世紀(jì)中葉。中央確定了“五級書記抓鄉(xiāng)村振興”的工作機(jī)制，鄉(xiāng)村振興的政策要求和目標(biāo)任務(wù)，主導(dǎo)了當(dāng)下的鄉(xiāng)村工作。在這一背景下，很多基層形式主義現(xiàn)象發(fā)生于鄉(xiāng)村振興實踐過程中。近年來，筆者在全國多地進(jìn)行鄉(xiāng)村振興實踐調(diào)研，下文重點(diǎn)結(jié)合三個省三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的情況展開分析。

（一）走向一體化的鄉(xiāng)村治理：鄉(xiāng)村振興實踐方式

黨的二十大指出，“全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村”。這一總體定位，使得實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)必須依賴于“農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”的政策支持。鄉(xiāng)村振興延續(xù)了取消農(nóng)業(yè)稅以來中央支持地方、國家補(bǔ)助農(nóng)民的政策導(dǎo)向。取消農(nóng)業(yè)稅后，國家通過財政手段向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源?；蒉r(nóng)政策的輸入在提升了農(nóng)民對國家的認(rèn)同度時，也改變了從中央到地方的治理體系運(yùn)作。具體而言，國家確定“三農(nóng)”工作目標(biāo)并出臺政策之后，要確保政策能夠順利落地，防止出現(xiàn)中間梗阻，因此強(qiáng)化了自上而下的監(jiān)督管理。再者，國家積極介入基層秩序，還需確?！叭r(nóng)”政策符合基層實際和群眾需求。因此，國家還要聽到群眾心聲，打通自下而上的意見反饋渠道，實現(xiàn)國家治理與農(nóng)民利益的契合。

對比取消農(nóng)業(yè)稅前后兩個時期來看，隨著國家與農(nóng)民關(guān)系的調(diào)整，鄉(xiāng)村工作也發(fā)生了從“分包式治理”到“一體化治理”的轉(zhuǎn)型?！胺职街卫怼笔侵冈谌∠r(nóng)業(yè)稅之前，國家對于基層事務(wù)采取有限介入策略，除了對農(nóng)業(yè)稅費(fèi)收取和計劃生育執(zhí)行這樣的少部分中心工作采取直接介入之外，是將大部分工作交給基層自主解決，充分發(fā)揮基層群眾自治。并且，針對農(nóng)業(yè)稅費(fèi)收取和計劃生育政策執(zhí)行這類為數(shù)不多的中心工作，也采取了層層包干的政策執(zhí)行策略，而很少采用“一竿子插到底”的工作方法。

“分包式治理”是國家在治理能力不足的現(xiàn)實下所采取的一種降低治理成本的工作策略，其實質(zhì)是“不以中央機(jī)構(gòu)垂直滲透社會為目標(biāo)，而是通過層層屬地分包，借助行政中介（如多層級地方政府）和社會力量的廣泛參與，間接實現(xiàn)對社會的滲透與資源汲取”。“分包式治理”擴(kuò)大了對中間層級賦權(quán)，降低了國家直接干預(yù)基層事務(wù)所產(chǎn)生的治理成本，在實現(xiàn)基層“簡約治理”的同時，也產(chǎn)生了政令不暢、政策執(zhí)行不規(guī)范等負(fù)面后果。取消農(nóng)業(yè)稅之前，國家層層下達(dá)任務(wù)指標(biāo)，各級以目標(biāo)完成為導(dǎo)向，上級對下賦權(quán)之后沒有采取有效的監(jiān)管措施，雖然調(diào)動了基層的積極性，卻也帶來了基層失控風(fēng)險，最終出現(xiàn)了農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重問題。在“分包式治理”下，鄉(xiāng)村工作通常會出現(xiàn)“一放就亂”的問題。

所謂“一體化治理”是指，取消農(nóng)業(yè)稅之后，國家借助政策調(diào)整而強(qiáng)化對各個層級的垂直管理，進(jìn)而改變中央、地方政府與農(nóng)民的互動形態(tài)。取消農(nóng)業(yè)稅之后，國家不再依賴地方政府執(zhí)行針對廣大農(nóng)民的強(qiáng)制性政策，因此具備將基層權(quán)力“關(guān)進(jìn)籠子”的前提條件。取消農(nóng)業(yè)稅以來，伴隨著支農(nóng)惠農(nóng)政策的持續(xù)實施、鄉(xiāng)村綜合配套改革推進(jìn)、反腐監(jiān)察制度的推行等，基層權(quán)力逐步被關(guān)進(jìn)了“制度的籠子”里。國家在強(qiáng)化對基層監(jiān)管的同時，還不斷地強(qiáng)化與農(nóng)民的直接聯(lián)系，包括提高“三農(nóng)”政策的針對性、強(qiáng)化政策執(zhí)行的精準(zhǔn)度、打通惠農(nóng)政策的直通渠道等，由此帶來鄉(xiāng)村治理一體化程度提高。

鄉(xiāng)村治理走向一體化具體表現(xiàn)為：自上而下的國家力量深度影響鄉(xiāng)村秩序、鄉(xiāng)村發(fā)展受政策規(guī)劃引導(dǎo)、國家政策的執(zhí)行力度加強(qiáng)、鄉(xiāng)村工作越來越大程度地被納入國家統(tǒng)籌、監(jiān)管和考核范疇內(nèi)。從根本上說，鄉(xiāng)村治理一體化是國家強(qiáng)化對基層工作的直接介入并減少中間層級損耗的一種治理方式。

“分包式治理”與“一體化治理”是對不同時期鄉(xiāng)村工作總體面貌的概括。取消農(nóng)業(yè)稅以來，鄉(xiāng)村治理走向一體化的轉(zhuǎn)型趨勢，與國家治理能力增強(qiáng)密切相關(guān)。在過去近二十年的時間中，綜合國力提升使得國家有能力采取更加積極的“三農(nóng)”政策，國家支持鄉(xiāng)村發(fā)展的戰(zhàn)略意圖，通過政策下鄉(xiāng)、財政支付、規(guī)劃落地、監(jiān)管強(qiáng)化等形式實現(xiàn)。取消農(nóng)業(yè)稅以來持續(xù)推進(jìn)的反哺型“三農(nóng)”政策，改變了基層工作方式。當(dāng)前各地正在開展的鄉(xiāng)村振興實踐具有典型的一體化治理特征。

一是鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的強(qiáng)規(guī)劃性。全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興是國家部署的重大戰(zhàn)略，針對黨的十九大提出的推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的二十字方針，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室完成了《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》；2021年通過實施的《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》，將鄉(xiāng)村振興目標(biāo)、實施方式等以法律形式確定了下來；2022年中共中央辦公廳與國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興責(zé)任制實施辦法》，從責(zé)任落實、組織推動、社會動員、要素保障、考核評價、工作報告、監(jiān)督檢查等方面明確了鄉(xiāng)村振興的推動機(jī)制；2017年，中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會通過的《中國共產(chǎn)黨章程（修正案）》，增加了關(guān)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)容；2018年到2024年連續(xù)七年的中央一號文件重點(diǎn)安排了鄉(xiāng)村振興工作?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》、相關(guān)法律和政策文件，不僅強(qiáng)化了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策地位，而且明晰了鄉(xiāng)村振興的具體目標(biāo)和實施方式。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以及相關(guān)規(guī)劃構(gòu)成新時代“三農(nóng)”工作的指引，鄉(xiāng)村振興的強(qiáng)規(guī)劃性使得鄉(xiāng)村治理具有了自上而下的強(qiáng)規(guī)劃性。

二是鄉(xiāng)村振興實施過程的強(qiáng)規(guī)范性。在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，中央和國家有關(guān)部門承擔(dān)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃、目標(biāo)確定和政策配套的責(zé)任，地方黨委和政府承擔(dān)具體工作落實責(zé)任?！多l(xiāng)村振興責(zé)任制實施辦法》明確要求，“實行鄉(xiāng)村振興責(zé)任制，堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，增強(qiáng)‘四個意識’、堅定‘四個自信’、做到‘兩個維護(hù)’，實行中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣鄉(xiāng)抓落實的鄉(xiāng)村振興工作機(jī)制，構(gòu)建職責(zé)清晰、各負(fù)其責(zé)、合力推進(jìn)的鄉(xiāng)村振興責(zé)任體系，舉全黨全社會之力全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。”

在“省市縣鄉(xiāng)村五級書記抓鄉(xiāng)村振興”的制度安排下，鄉(xiāng)村振興成為地方政府的“一號工程”。2023年我們重點(diǎn)調(diào)查了三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村振興實踐。以這三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，A鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村振興通過“五星”支部創(chuàng)建的形式實施。A鎮(zhèn)所在的H省，2022年出臺了《關(guān)于創(chuàng)建“五星”支部引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》，以加強(qiáng)基層組織建設(shè)為載體來推進(jìn)鄉(xiāng)村振興實施，“五星”支部創(chuàng)建包括產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、平安法治、文明幸福、支部過硬五方面要求，將鄉(xiāng)村振興二十字方針轉(zhuǎn)化為地方工作標(biāo)準(zhǔn)。B鎮(zhèn)所在的G省將鄉(xiāng)村振興工作納入“百縣千鎮(zhèn)萬村高質(zhì)量發(fā)展工程”，2022年G省出臺了“百縣千鎮(zhèn)萬村高質(zhì)量發(fā)展工程”的省級文件，確定鄉(xiāng)村振興目標(biāo)和具體實施方式。C鎮(zhèn)所在的Z省將鄉(xiāng)村振興納入全省推進(jìn)的“強(qiáng)縣”工程中，2022年Z省提出“以強(qiáng)縣工程為抓手，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”的工作方案。Z省在省級層面出臺“強(qiáng)縣”政策文件并構(gòu)建相關(guān)工作推進(jìn)機(jī)制與考核辦法。地方政府承擔(dān)鄉(xiāng)村振興落地任務(wù)，省級黨委政府完成對國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃的操作與轉(zhuǎn)化，這些省級工程構(gòu)成基層開展鄉(xiāng)村振興實踐的具體指引。

三是鄉(xiāng)村振興實施結(jié)果的強(qiáng)考核性?！多l(xiāng)村振興責(zé)任制實施辦法》劃分了各級黨委政府和相關(guān)部門在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興中的工作責(zé)任，明確逐級考核監(jiān)督辦法，要求實行“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實績考核制度”和“鄉(xiāng)村振興工作報告制度”，規(guī)定省級考核結(jié)果“報黨中央、國務(wù)院審定后，向各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委和政府通報，并作為對省級黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)班子以及有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要依據(jù)”，要求省級黨委和政府參照有關(guān)規(guī)定，“結(jié)合實際組織開展市縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實績考核”，并要求“各級黨委和政府應(yīng)當(dāng)每年向上級黨委和政府報告實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)展情況。各級黨委應(yīng)當(dāng)將實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)展情況作為向本級黨的代表大會、黨委全體會議報告的重要內(nèi)容”。

針對上級要求，地方政府制定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施績效考核辦法，將上級下達(dá)的工作任務(wù)轉(zhuǎn)化為對下的工作考核。如H省出臺了“五星”支部評選標(biāo)準(zhǔn)、Z省制定了鄉(xiāng)村振興考核辦法、G省出臺了推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實績考核方案，這些考核標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成基層推動工作的指揮棒。G省出臺的“百縣千鎮(zhèn)萬村高質(zhì)量發(fā)展工程”考核辦法規(guī)定：“考核評價結(jié)果納入領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價體系……作為干部選拔任用、給予地方優(yōu)惠政策的重要參考”。H省相關(guān)文件提出：“壓實市縣鄉(xiāng)黨委抓基層黨建主體責(zé)任，把組織開展‘五星’支部創(chuàng)建情況作為市縣鄉(xiāng)黨委書記抓基層黨建述職評議的主要內(nèi)容?！?/p>

（二）基層形式主義：鄉(xiāng)村振興的地方實踐偏差

《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略劃分為三個階段。國家確定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略方向和總規(guī)劃之后，要靠各級政府層層落實，基于鄉(xiāng)村振興的強(qiáng)規(guī)劃性、強(qiáng)規(guī)范性和強(qiáng)考核性的制度安排，國家實現(xiàn)了自上而下的體系化動員。從鄉(xiāng)村角度看，這項任務(wù)具有強(qiáng)烈的國家規(guī)劃和上級統(tǒng)籌色彩，基層開展鄉(xiāng)村振興活動不僅高度依賴上級的政策支持，而且要嚴(yán)格按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和程序操作。通過指標(biāo)化考核和五級書記抓鄉(xiāng)村振興等制度措施，各地確定的鄉(xiāng)村振興具體任務(wù)被層層傳導(dǎo)到鄉(xiāng)村兩級，與之相關(guān)的考核壓力也傳導(dǎo)到基層。在高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求、任務(wù)多的政策背景下，鄉(xiāng)村兩級有時是以形式化的方式來回應(yīng)上級要求，使得鄉(xiāng)村振興在基層實踐出現(xiàn)了偏差和形式主義。結(jié)合基層情況來看，存在以下三類情形。

一是將鄉(xiāng)村振興變成“對標(biāo)對表”地被動完成任務(wù)。鄉(xiāng)村振興包括產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織等多方面的內(nèi)容。各省結(jié)合中央要求和國家規(guī)劃，確定省級鄉(xiāng)村振興實施“工程”，將抽象的、方向性的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略變成地方性的工作目標(biāo)。依托各省制定的鄉(xiāng)村振興考評辦法，省級鄉(xiāng)村振興“工程”通過指標(biāo)下達(dá)的形式，再進(jìn)一步變成地方政府的具體工作任務(wù)。以G省制定的示范村標(biāo)準(zhǔn)為例，共包括鄉(xiāng)業(yè)、鄉(xiāng)貌、鄉(xiāng)建、鄉(xiāng)風(fēng)、鄉(xiāng)境、鄉(xiāng)智、鄉(xiāng)治7個一級指標(biāo)、16個二級指標(biāo)和44個三級指標(biāo)，每個三級指標(biāo)包括若干具體工作任務(wù)。H省的“五星”支部創(chuàng)建包括29項重點(diǎn)任務(wù)。這些任務(wù)指標(biāo)是對全省鄉(xiāng)村振興任務(wù)的操作化，經(jīng)過層層分解、層層下達(dá)，變成每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至每個村要完成的工作指標(biāo)。J村是H省A鎮(zhèn)的先進(jìn)村，該村目前已經(jīng)達(dá)到了“四星”標(biāo)準(zhǔn)，為了完成創(chuàng)建任務(wù)，目前該村掛牌了11個陣地建設(shè)。觀察發(fā)現(xiàn)，省級層面的工作指標(biāo)會將方方面面的情況都考慮在內(nèi)，這些工作任務(wù)傳導(dǎo)到基層后，單個鄉(xiāng)鎮(zhèn)或單個村不具備相關(guān)指標(biāo)所涉及的全部要素，使得相當(dāng)一部分工作任務(wù)缺乏操作性。在考核壓力下，基層“對標(biāo)對表”地執(zhí)行上級任務(wù)，一部分要求無法落地，就通過做材料、樹標(biāo)牌、包裝宣傳等方式完成，進(jìn)而出現(xiàn)了基層形式主義。

以Z省C鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村振興工作為例。人居環(huán)境整治屬于實施鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容，2024年中央一號文件重點(diǎn)推行“千村示范、萬村整治”工程經(jīng)驗，要求從農(nóng)村環(huán)境整治入手來推進(jìn)鄉(xiāng)村振興工作。人居環(huán)境整治屬于C鎮(zhèn)的中心工作，該鎮(zhèn)所在的縣制定了農(nóng)村人居環(huán)境考核標(biāo)準(zhǔn)，定期組織全縣檢查評比。C鎮(zhèn)有幾個山區(qū)村，經(jīng)過農(nóng)民自發(fā)城鎮(zhèn)化和易地扶貧搬遷，95%的人口已經(jīng)在山下集鎮(zhèn)或縣城居住，原村莊中只有少數(shù)不愿意下山的老人戶。這種空心村存在大量的廢棄房屋，村莊中也會出現(xiàn)自然荒蕪，面貌無法保持整潔。然而，上級部門檢查人居環(huán)境整治效果時，按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，迫使村委會定期投入人力物力清理環(huán)境，以達(dá)到上級檢查要求，幾個村為此而出現(xiàn)了負(fù)債。

二是將鄉(xiāng)村振興變成亮點(diǎn)打造。鄉(xiāng)村振興屬于推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工程，關(guān)涉政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等各個方面，是一項長期性工作。很多地方在實踐中，采取短線化的工作方法，將長期規(guī)劃變成一次性行動，將綜合性工作變成單一化的硬件設(shè)施建設(shè)或房屋外立面改造，出現(xiàn)了各種“短平快”的操作方式。地方政府主導(dǎo)的短期化鄉(xiāng)村建設(shè)項目深受基層行政主官的影響，調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)更換之后，通常會發(fā)生鄉(xiāng)村振興工作思路的大調(diào)整，前期已經(jīng)投入資金的項目與工程得不到延續(xù)，出現(xiàn)“半拉子”工程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了短期內(nèi)取得工作成效，一般會選擇若干村莊進(jìn)行示范點(diǎn)建設(shè)。H省的A鎮(zhèn)、G省的B鎮(zhèn)和Z省的C鎮(zhèn)在過去五年時間中，都投入大量鄉(xiāng)村建設(shè)資金，完成重點(diǎn)村的改造升級。其中，A鎮(zhèn)利用土地增減掛鉤政策籌集了近五千萬建設(shè)資金，B鎮(zhèn)的前期建設(shè)靠整合財政資金，后期靠申請鄉(xiāng)村振興建設(shè)專項債，C鎮(zhèn)引入省級投資平臺并完成近三十億的投資。這些政府打造的亮點(diǎn)村按照高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，通過資源集中投入來取得短期效果，但是結(jié)合實際來看，亮點(diǎn)村中的很多建設(shè)項目缺乏實際成效，存在資金浪費(fèi)。以A鎮(zhèn)為，該鎮(zhèn)要求每個村打造村內(nèi)公園，每個公園花費(fèi)幾十萬元，依靠村級投入。幾年下來，全鎮(zhèn)二十多個行政村中有80%的村出現(xiàn)了債務(wù)。

三是鄉(xiāng)村振興內(nèi)容的單一化。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是鄉(xiāng)村振興的內(nèi)容之一。脫貧攻堅完成之后，一些地區(qū)基層工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)為推進(jìn)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興銜接。為了確保農(nóng)民增收，一些脫貧村順勢啟動了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興項目。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，H省的A鎮(zhèn)、G省的B鎮(zhèn)和Z省的C鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃都包含了鄉(xiāng)村旅游項目，其中，A鎮(zhèn)是在下轄的某個村打造民宿項目，B鎮(zhèn)規(guī)劃了串聯(lián)本鎮(zhèn)多個村的鄉(xiāng)村旅游示范帶，C鎮(zhèn)打造的單個旅游村總投資額達(dá)到三十億，人為打造景點(diǎn)。發(fā)展“一、二、三產(chǎn)業(yè)融合”或打造鄉(xiāng)村農(nóng)文旅項目，一是要具備良好的資源條件和人文基礎(chǔ)，二是要立足市場需求。觀察發(fā)現(xiàn)，行政主導(dǎo)的“一、二、三產(chǎn)業(yè)融合”或鄉(xiāng)村農(nóng)文旅項目，以基層政府投資為基礎(chǔ)，很多項目建設(shè)缺乏前期論證，也缺乏市場檢驗，并且在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、縣與縣之間存在同質(zhì)化建設(shè)，缺乏市場競爭力。

三、一體化治理與過程管理：基層形式主義生成

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略包含兩重政策邏輯。第一，延續(xù)了取消農(nóng)業(yè)稅以來的支持農(nóng)民、發(fā)展農(nóng)業(yè)、建設(shè)鄉(xiāng)村的政策取向，體現(xiàn)了從“以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”向“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”的政策升級。第二，在城鎮(zhèn)化和市場化背景下，鄉(xiāng)村振興及其配套政策具有社會財富的“二次分配”功能，有利于緩解城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡矛盾、促進(jìn)城鄉(xiāng)共同富裕。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略改變了國家與基層關(guān)系，塑造地方政府和鄉(xiāng)村組織的運(yùn)作方式，基層形式主義在此背景下發(fā)生。

（一）一體化治理與過程管理

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略牽引下的鄉(xiāng)村治理以積極政策實施為底色。然而，鄉(xiāng)村工作能否取得好的效果，還取決于政策的執(zhí)行程度。在政策內(nèi)容符合農(nóng)民利益的前提下，如果政策執(zhí)行不到位，就會出現(xiàn)基層借機(jī)謀利或“好事辦不好”的問題。因此，在調(diào)整“三農(nóng)”政策的同時，還要強(qiáng)化政策執(zhí)行能力。我國屬于巨型國家，在國家與農(nóng)民之間，存在多個治理層級，每一級政府或組織在執(zhí)行政策過程中都存在“本位利益”，層層疊加下來，有可能造成政策扭曲。

取消農(nóng)業(yè)稅之前，國家對基層工作秉持“結(jié)果管理”原則。“壓力型”體系一方面體現(xiàn)為上級對下級的層層任務(wù)下達(dá)，同時也包含了上級對下級的層層賦權(quán)。以基層收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)為例，縣通常對鄉(xiāng)核定收取額度，鄉(xiāng)對村核定額度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成對縣級的上繳任務(wù)之后，擁有一定的分成比例，村對鄉(xiāng)完成上繳任務(wù)之后，也具有一定的留成權(quán)力。這種“分包式治理”實質(zhì)是上級“將任務(wù)‘發(fā)包’給下屬管理方”，上級“保留檢查驗收、評估執(zhí)行結(jié)果的控制權(quán)，但政策執(zhí)行和激勵分配等剩余控制權(quán)都賦予管理方”。“結(jié)果管理”的“上限”是確保上級任務(wù)目標(biāo)達(dá)成，“底線”是確保基層執(zhí)行政策不引發(fā)劇烈沖突。

“結(jié)果管理”的方式避開了國家對政策執(zhí)行細(xì)節(jié)的直接控制，同時也賦予基層較大的政策操作空間。然而在目標(biāo)達(dá)成這個“上限”與基層“不出事”的要求之間，還存在很大的模糊地帶，因此就出現(xiàn)了各種形式的政策損害。取消農(nóng)業(yè)稅之后，隨著惠農(nóng)政策投入增加，國家對基層治理逐步采取了“過程管理”原則，即為了實現(xiàn)政策目標(biāo)達(dá)成，上級對下級的管理不僅放在目標(biāo)完成度的考核上，而且強(qiáng)化了對政策執(zhí)行過程、執(zhí)行方式和執(zhí)行細(xì)節(jié)的管理、監(jiān)督和考核。“過程管理”包括：一是取消農(nóng)業(yè)稅之后，國家基于基礎(chǔ)能力強(qiáng)化和信息技術(shù)手段的運(yùn)用，構(gòu)建了支農(nóng)惠農(nóng)的直接通道，如糧食補(bǔ)貼、基礎(chǔ)養(yǎng)老金、低保金等通過“一卡通”發(fā)放，避開中間層；二是大量的惠農(nóng)資金由財政部門和業(yè)務(wù)部門聯(lián)合設(shè)計為具體項目，如高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目、村村通項目、人居安全飲水項目等，通過財政項目制輸入基層；三是完善對基層工作狀態(tài)的考核制度，包括各種形式的指標(biāo)考核、滿意度考核、抽查檢查、第三方評估等。

國家對基層工作采用“過程管理”，一方面是由于各種技術(shù)手段升級而強(qiáng)化了國家直接監(jiān)管能力，另一方面，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略包含了“模糊任務(wù)”。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中很多工作無法用量化指標(biāo)刻畫，如鄉(xiāng)風(fēng)文明?；凇澳：蝿?wù)”的治理實踐，“新的責(zé)任體系并不依賴確定性目標(biāo)也不以指標(biāo)體系為具體形態(tài)……問責(zé)實施主體對政府運(yùn)作進(jìn)行的是全流程、持續(xù)性的綜合監(jiān)管，過程和手段的合法性、合理性、創(chuàng)新性構(gòu)成其新的核心關(guān)切”?！澳：蝿?wù)”致使“結(jié)果管理”失效并帶來了“過程管理”，“過程管理”的特征是“重在監(jiān)督干部的行政行為”，將基層干部嚴(yán)格遵守程序和規(guī)章制度作為監(jiān)管對象。“過程管理”改變了政策執(zhí)行中的層級關(guān)系，即上級在強(qiáng)化任務(wù)下達(dá)的同時，實現(xiàn)了權(quán)力上收、責(zé)任下壓和對執(zhí)行過程的精準(zhǔn)化要求。通過“過程管理”，國家強(qiáng)化了對基層工作的直接介入，基層“經(jīng)營”政策的空間被極大地壓縮?！斑^程管理”作為一種管理方式，存在強(qiáng)度的變化：其一，當(dāng)國家下達(dá)的任務(wù)目標(biāo)越是重要時，“過程管理”的強(qiáng)度越大；其二，國家出臺政策之后，當(dāng)政策執(zhí)行所涉及的主體越多、執(zhí)行過程越復(fù)雜時，“過程管理”的強(qiáng)度也會變大；其三，政策落地環(huán)節(jié)的復(fù)雜程度提高也會增加“過程管理”的強(qiáng)度。

（二）基層形式主義的生成機(jī)制

取消農(nóng)業(yè)稅至今，隨著惠農(nóng)政策力度加大和“三農(nóng)”工作目標(biāo)的不斷提升，鄉(xiāng)村工作的“過程管理”強(qiáng)度也越來越大。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略帶動了高標(biāo)準(zhǔn)管理的下鄉(xiāng)，鄉(xiāng)村振興從三個方面強(qiáng)化了鄉(xiāng)村工作的“過程管理”屬性。第一，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略定位很高，屬于全局工作，是補(bǔ)齊現(xiàn)代化事業(yè)“短板”的關(guān)鍵，這對各級工作提出了很高的要求。第二，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略涉及復(fù)雜的層級關(guān)系，國家確定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之后，不僅每個省明確了鄉(xiāng)村振興工作重點(diǎn)，而且每個市縣都出臺地方性的鄉(xiāng)村振興工作方案，基層要完成每一層級下達(dá)的工作任務(wù)。第三，鄉(xiāng)村振興面對億萬群眾，所涉及的內(nèi)容，包括人，也包括物，包括軟件工作，也包括硬件建設(shè)，鄉(xiāng)村振興屬于綜合性與復(fù)雜性工作，且涉及長期規(guī)劃。鄉(xiāng)村振興工作不僅比取消農(nóng)業(yè)稅之前的基層工作復(fù)雜，而且也比社會主義新農(nóng)村建設(shè)工作更加綜合。以上使得國家必須通過強(qiáng)化“過程管理”才能夠確保鄉(xiāng)村振興工作有效開展。

圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利推進(jìn)和相關(guān)政策措施有效落地，各地在實踐中形成了各種形式的高強(qiáng)度“過程管理”技術(shù)，包括鄉(xiāng)村振興任務(wù)目標(biāo)的剛性化、對工作開展過程的規(guī)范化要求、對推行鄉(xiāng)村振興工作不力行為的嚴(yán)厲問責(zé)等。這些高強(qiáng)度的“過程管理”方式與鄉(xiāng)村振興綜合要求相匹配，強(qiáng)化了地方政府的責(zé)任意識，轉(zhuǎn)變了基層工作方式，打通了政策梗阻，促進(jìn)了鄉(xiāng)村振興工作的落地。不過，高強(qiáng)度的“過程管理”在改變政府層級關(guān)系與鄉(xiāng)村組織運(yùn)行方式的同時，也重構(gòu)了層級之間、部門之間的博弈方式，在某些方面加劇了組織體系內(nèi)部博弈程度，在某些環(huán)節(jié)產(chǎn)生了治理成本，進(jìn)而出現(xiàn)基層形式主義問題。

第一，“過程管理”帶來基層工作的形式化。在“分包式治理”中，國家對基層工作的關(guān)注點(diǎn)是結(jié)果達(dá)成，而在“一體化治理”體系下，國家對鄉(xiāng)村振興工作提出了過程化的要求。國家制定的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃，要經(jīng)過省市縣鄉(xiāng)村五個層級才能夠抵達(dá)村莊和農(nóng)民，并且，農(nóng)村與農(nóng)業(yè)情況十分復(fù)雜，農(nóng)民也呈現(xiàn)高度分化形態(tài)。這使得鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在具體實施中，存在很大的“變數(shù)”，很容易被中間層級、相關(guān)部門或鄉(xiāng)村組織所扭曲。為了避免這一點(diǎn)，國家設(shè)置鄉(xiāng)村工作指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)體系，將鄉(xiāng)村振興從戰(zhàn)略規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂锌刹僮餍缘墓ぷ髂繕?biāo)。如2021年國務(wù)院印發(fā)了《“十四五”推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃》，確定“十四五”期間推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化工作的主要指標(biāo)，并對2035年鄉(xiāng)村振興目標(biāo)做出展望。在此基礎(chǔ)上，2023年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等3部委印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興標(biāo)準(zhǔn)化行動方案》，2024年國家市場監(jiān)督管理總局公布《農(nóng)業(yè)農(nóng)村標(biāo)準(zhǔn)化管理辦法》。這些政策文件構(gòu)建了關(guān)于農(nóng)業(yè)發(fā)展、村莊建設(shè)、農(nóng)村公共服務(wù)供給等指標(biāo)體系，目的是“充分發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)化在推動鄉(xiāng)村振興中的支撐作用”。

在鄉(xiāng)村振興標(biāo)準(zhǔn)化管理方式下，基層按照指標(biāo)體系完成工作。這雖然提升了政策精準(zhǔn)度，但是也使得基層工作走向了形式化。從實踐角度看，鄉(xiāng)村工作包括標(biāo)準(zhǔn)化的部分，如農(nóng)村道路硬化，也包括大量不標(biāo)準(zhǔn)工作，如村莊文明風(fēng)氣倡導(dǎo)。通過自上而下的指標(biāo)化、標(biāo)準(zhǔn)化的管理，有利于促進(jìn)那些標(biāo)準(zhǔn)化工作的推進(jìn)。但是，將這些指標(biāo)體系運(yùn)用于鄉(xiāng)村文明建設(shè)、糾紛調(diào)解這類非標(biāo)準(zhǔn)化的工作，就變成了“刻舟求劍”。上級或第三方開展鄉(xiāng)村振興工作檢查與評估時，是按照指標(biāo)體系核查下級的工作完成度，這使得鄉(xiāng)村兩級最終必須要將那些非標(biāo)準(zhǔn)、軟性的工作包裝成為指標(biāo)形式，才能夠體現(xiàn)成績。除此之外，在規(guī)范化的指標(biāo)體系下，鄉(xiāng)村兩級不僅要根據(jù)實際完成工作，還要通過拍照、留痕、記錄檔案等形式，對工作情況進(jìn)行“自證”。

基層因此出現(xiàn)了三種形式主義做法：一是將實際完成的標(biāo)準(zhǔn)化工作“包裝”成為符合上級指標(biāo)要求的工作形式；二是將無法標(biāo)準(zhǔn)化的軟性工作改造成為可考核、可量化和可視化的工作形式；三是以做材料的方式去應(yīng)付一部分實際沒有完成的工作，形成了“紙面上”的工作落實。這三種形式主義在基層表現(xiàn)為開會多、過場多、文件多、材料檔案多、掛牌多，等等。無論是“自證”已經(jīng)完成工作，還是通過虛假材料來應(yīng)付工作，都會造成資源損耗，基層工作形式化程度越高，資源浪費(fèi)就越嚴(yán)重。

第二，“過程管理”帶來基層工作的內(nèi)卷化。鄉(xiāng)村振興標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)構(gòu)成指揮棒，雖然國家制定的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃要求堅持村莊分類建設(shè)原則，但是到基層執(zhí)行時，地方通常會追求“大而全”。從觀察情況來看，各地進(jìn)行鄉(xiāng)村振興考核時，不僅要求基層完成所有指標(biāo)，而且還進(jìn)行橫向排名。鄉(xiāng)村為了取得更好的考核結(jié)果，不僅要完成所有的指標(biāo)任務(wù)，而且還要超標(biāo)完成工作。具體實現(xiàn)方式包括：一是在完成基本指標(biāo)要求的同時，要自我加壓，提高工作完成度；二是打造亮點(diǎn)或示范；三是主動進(jìn)行創(chuàng)新創(chuàng)建，爭取在完成實質(zhì)工作之余，還要提出符合上級政策要求的“制度創(chuàng)新”和“模式探索”。基層自我要求越高，匯總起來的成果就越豐富，在上下級聯(lián)合下，出現(xiàn)了政策的“層層加碼”。然而，鄉(xiāng)村治理資源有限，這種“層層加碼”造成任務(wù)上浮并與基層實際脫節(jié)?！皩訉蛹哟a”使得基層提出不切實際的鄉(xiāng)村振興目標(biāo)，因此而造成的形式主義包括：一是文字材料、宣傳包裝的過度化；二是隨意將局部特殊性做法拔高為“經(jīng)驗?zāi)Ｊ健?；三是在完成工作之后，還要投入大量的精力進(jìn)行工作“美化”和形式創(chuàng)建。

第三，“過程管理”帶來基層工作的懸浮化。開展鄉(xiāng)村振興目的是回應(yīng)農(nóng)民訴求，所有涉農(nóng)政策最終指向這一目標(biāo)。但基層實踐卻出現(xiàn)了異化，即“過程化”的指標(biāo)管理最終與目標(biāo)實現(xiàn)脫節(jié)，基層按照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)開展鄉(xiāng)村振興工作，結(jié)果卻無法回應(yīng)農(nóng)民的實際需求。其一，鄉(xiāng)村振興應(yīng)當(dāng)首先回應(yīng)村莊中最弱勢的農(nóng)民群體，如無法離鄉(xiāng)的務(wù)農(nóng)群體。但在實際操作中，一些地區(qū)以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主體內(nèi)容的鄉(xiāng)村振興項目，更多的是在回應(yīng)鄉(xiāng)村精英或返鄉(xiāng)精英的利益。其二，鄉(xiāng)村振興的總體資源有限，在上級指揮棒的調(diào)動下，一些地區(qū)將惠農(nóng)工程變成形象工程，用行政手段整合政策和資金，出現(xiàn)了鄉(xiāng)村建設(shè)的“景觀化”和“盆景化”，造成村莊之間的差距拉大。其三，基層為了取得短期可見的工作成效，由政府主導(dǎo)鄉(xiāng)村建設(shè)項目，并委托第三方開展工程建設(shè)，鄉(xiāng)村振興實施過程缺乏農(nóng)民的有效參與，農(nóng)民的主體性得不到體現(xiàn)，出現(xiàn)了“干部干、農(nóng)民看”的問題。

（三）小結(jié)

鄉(xiāng)村振興屬于中國式現(xiàn)代化建設(shè)整體戰(zhàn)略的一部分，國家的戰(zhàn)略意圖貫徹到基層后，不僅決定了鄉(xiāng)村治理的任務(wù)和內(nèi)容，而且塑造了地方政府和鄉(xiāng)村組織的運(yùn)作方式?；鶎勇鋵嵿l(xiāng)村振興工作是對國家意志和規(guī)劃的履行，持續(xù)推進(jìn)的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不僅統(tǒng)攝了鄉(xiāng)村治理資源，而且推動基層更加積極地回應(yīng)上級指令，強(qiáng)化了鄉(xiāng)村一體化治理的屬性。國家為了確保戰(zhàn)略目標(biāo)達(dá)成，在下達(dá)任務(wù)之后，同步提升對各級工作的監(jiān)管力度，推動基層工作由“結(jié)果管理”走向了“過程管理”，提升對工作流程、規(guī)范性和程序化的要求。在過程管理模式下，上級對地方鄉(xiāng)村振興落實情況的考核，不僅針對可見的物質(zhì)文化成果，而且要求基層將各種“模糊任務(wù)”包裝成為可供檢查評估的結(jié)果，在實質(zhì)工作之外產(chǎn)生大量的“形式附加”。除此之外，各地在開展鄉(xiāng)村振興工作時還沿用了之前的“錦標(biāo)賽模式”，在一定范圍內(nèi)開展橫向競爭，誘發(fā)基層自我抬高工作目標(biāo)，最終造成工作方式脫離實際?；鶎有问街髁x的生成機(jī)制可通過比較“結(jié)果管理”與“過程管理”兩種模式下的鄉(xiāng)村治理形態(tài)來呈現(xiàn)（見表1）。

四、基層治理的過程邏輯：治理能力與治理體系的轉(zhuǎn)化

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)，國家越來越深程度地介入農(nóng)民生活和基層治理過程。以“過程管理”為實現(xiàn)形式的鄉(xiāng)村“一體化治理”，反映了國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程。黨的十八屆三中全會提出了推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的改革目標(biāo)。國家治理現(xiàn)代化包括體系與能力的辯證關(guān)系，“國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)……國家治理體系和治理能力是一個有機(jī)整體，相輔相成，有了好的國家治理體系才能提高治理能力，提高國家治理能力才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能?！币环矫?，國家治理能力的變化會推動治理體系的調(diào)整，另一方面，治理體系的設(shè)置反過來也會影響到治理能力的實現(xiàn)。以實施鄉(xiāng)村振興為內(nèi)涵的鄉(xiāng)村一體化治理，反映了國家治理能力增強(qiáng)所帶來的基層工作方式變化。結(jié)合著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，國家治理能力和治理資源在基層領(lǐng)域進(jìn)行了兩個維度的轉(zhuǎn)化。

第一，國家治理能力轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村建設(shè)成果。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推動了鄉(xiāng)村發(fā)展，產(chǎn)生了大量物質(zhì)性和非物質(zhì)性成果，改善了農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)條件，促進(jìn)了農(nóng)民收入增加，扭轉(zhuǎn)了城鄉(xiāng)差距拉大趨勢。2022年國家發(fā)改委介紹《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》實施情況時，指出規(guī)劃所包括的23項重點(diǎn)指標(biāo)中的多個“約束性指標(biāo)”和“預(yù)期性指標(biāo)”得到實現(xiàn)，59項重點(diǎn)任務(wù)“均已穩(wěn)步落實、落地見效”，82項重大工程、重大計劃、重大行動“扎實推進(jìn)、效果明顯”，“鄉(xiāng)村振興取得階段性重大成就”。隨著鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的持續(xù)落地，最終會帶來鄉(xiāng)村物質(zhì)文化成果的豐富和“三農(nóng)”狀況的改善。

第二，國家治理能力轉(zhuǎn)化為基層治理體系重塑。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程持續(xù)地改變省市縣鄉(xiāng)村的關(guān)系，鄉(xiāng)村振興由國家發(fā)動，這種自上而下的工作推動機(jī)制實現(xiàn)了政令暢通，強(qiáng)化了基層回應(yīng)上級要求的工作邏輯。鄉(xiāng)村振興在逐年深化的過程中，將指標(biāo)管理、標(biāo)準(zhǔn)體系、跨層級考核方式、權(quán)力監(jiān)督等制度規(guī)范和治理技術(shù)，逐步帶入整個治理體系中，改變基層工作流程，使得基層治理的規(guī)范化、制度化和程序化的程度提高。在此過程中，國家投入的一部分治理資源直接轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)，包括村級制度重構(gòu)、鄉(xiāng)村關(guān)系調(diào)整和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置等。鄉(xiāng)村治理除了發(fā)生這些制度形態(tài)上的變化之外，還發(fā)生了運(yùn)行機(jī)制的變化，如基層干部的工作思路、工作積極性和主觀意識變化。

在開展鄉(xiāng)村振興的過程中，國家治理能力不僅轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村建設(shè)成果，還推動著基層工作走向了高強(qiáng)度“過程管理”。“過程管理”雖然在一些方面提升了治理效能，如避免政策扭曲、減少基層不規(guī)范、防止惠農(nóng)資金被挪用等，但是，它又在另外一些方面帶來了治理成本的提高，包括為了回應(yīng)層層管理而出現(xiàn)的基層工作形式化，上級考核帶來的基層應(yīng)付行為，基層創(chuàng)先爭優(yōu)所引發(fā)的資源浪費(fèi)，等等?！斑^程管理”在一定程度上解決了“分包式治理”體系下的“一放就亂”問題，同時，又面臨著“一收就死”的困擾。高強(qiáng)度的“過程管理”本身會產(chǎn)生運(yùn)行成本，這就使得國家投入的治理資源并未百分之百地轉(zhuǎn)化為治理效能，進(jìn)而在基層工作某些環(huán)節(jié)出現(xiàn)了形式主義問題。

五、一體化治理與鄉(xiāng)村自主性：基層治理改進(jìn)

鄉(xiāng)村治理的一體化形態(tài)的背后是國家治理轉(zhuǎn)型。取消農(nóng)業(yè)稅以來，國家在基層工作中投入越來越多的資源，擴(kuò)大了對基層事務(wù)的介入范圍和影響程度，一體化治理消除了城鄉(xiāng)公共品供給二元體制，讓農(nóng)民享受與市民同等的公共政策，體現(xiàn)了國家治理的公平性和包容性。不過，鄉(xiāng)村工作除了依靠國家力量推動之外，還具有社會屬性，很多基層事務(wù)要采取群眾工作路線，鄉(xiāng)村善治要將蘊(yùn)含在社會中的力量發(fā)揮出來。因此，基層治理現(xiàn)代化是國家治理投入與鄉(xiāng)村治理體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)共同作用的結(jié)果。

在高強(qiáng)度“過程管理”方式下，鄉(xiāng)村振興實踐單向度地回應(yīng)上級要求有關(guān)?；鶎庸ぷ鞒霈F(xiàn)各種形式主義現(xiàn)象，本質(zhì)是鄉(xiāng)村治理體系運(yùn)轉(zhuǎn)脫離了目標(biāo)初衷，陷入了工作過程與治理效果的“名實分離”。除了規(guī)劃引導(dǎo)和規(guī)范管理之外，以農(nóng)民為主體的鄉(xiāng)村振興還具有自下而上的維度。推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化，關(guān)鍵是優(yōu)化鄉(xiāng)村工作實施方式，構(gòu)建自上而下過程管理與基層動員相融合局面，實現(xiàn)工作內(nèi)容與工作方式的有機(jī)匹配。結(jié)合鄉(xiāng)村振興這一實質(zhì)工作來看，破解基層形式主義可從以下方面入手。

第一，在推進(jìn)一體化治理的同時，要兼顧?quán)l(xiāng)村自主性。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略涵蓋全國農(nóng)村，涉及億萬農(nóng)民，一方面是鄉(xiāng)村振興任務(wù)目標(biāo)具有全局性和綜合性，另一方面是基層情況復(fù)雜，這一矛盾使得國家必須通過強(qiáng)有力的管理措施，才能夠確保工作落地。國家對各級落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出了高要求，采取了“一把尺子量到底”的長鏈條管理方式。在此背景下，國家打破了政策實施的中間梗阻，實現(xiàn)惠農(nóng)政策直通村莊和農(nóng)民，鄉(xiāng)村工作走向規(guī)范化、制度化和程序化，標(biāo)志著國家治理現(xiàn)代化的水平提高。同時，還有很多基層事務(wù)不宜由國家直接管理或是由行政直接處理，如具有內(nèi)生性的鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)。全國各地農(nóng)村情況差異很大，各類基層事務(wù)紛繁復(fù)雜，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興還要保留一定的基層自主性，不宜將所有的工作都指標(biāo)化和標(biāo)準(zhǔn)化。

第二，將鄉(xiāng)村振興實踐融入基層全過程人民民主，實現(xiàn)國家治理與基層動員相結(jié)合。鄉(xiāng)村振興最終是要增進(jìn)農(nóng)民的福利，一些物質(zhì)性和基礎(chǔ)性的公共服務(wù)可由政府供給，還有不少非物質(zhì)性的公共服務(wù)，如創(chuàng)新“楓橋經(jīng)驗”進(jìn)行矛盾糾紛調(diào)解，可引導(dǎo)和支持農(nóng)民自我供給。再者如村莊人居環(huán)境保持，也需要農(nóng)民的日常投入和生活習(xí)慣培養(yǎng)。又如，“全過程人民民主與基層治理的價值取向相吻合、任務(wù)目標(biāo)相一致、制度安排相耦合”，將全過程人民民主運(yùn)用于基層治理，本質(zhì)是發(fā)揮農(nóng)民在基層公共事務(wù)中的自我管理、自我決策、自我服務(wù)和自我監(jiān)督作用。這不僅會減少農(nóng)民對政府的依賴，而且還會降低體系運(yùn)行成本?；鶎映霈F(xiàn)形式主義的原因之一是，國家為了監(jiān)督考核基層而設(shè)置復(fù)雜的管理體系，造成了鄉(xiāng)村工作的形式化和繁瑣化。以全過程人民民主的方式推進(jìn)某些基層工作，如村莊小微公共品供給，能夠極大地降低管理成本。依托于全過程人民民主的工作機(jī)制，農(nóng)民有效地監(jiān)督基層工作，鄉(xiāng)村兩級不僅不需要按照檢查要求將實際工作制作為各種形式，而且避免“虛事實做”，會極大地減少做材料、填表格等形式主義任務(wù)，讓鄉(xiāng)村干部擺脫形式主義的泥沼，進(jìn)而真正回應(yīng)農(nóng)民的訴求。

第三，合理定位鄉(xiāng)村振興目標(biāo)，堅持長線工作方法。鄉(xiāng)村振興在地方實踐中出現(xiàn)形式主義的原因之一是目標(biāo)定位不合理：其一，在“過程管理”體系下工作落實陷入“層層加碼”，使得任務(wù)越是到基層就變得越重，最終超過了鄉(xiāng)村兩級的治理能力；其二，基層執(zhí)行政策過激，將村莊建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)提得太高，將戰(zhàn)略工作變成短期行為，試圖“畢其功于一役”。在實施鄉(xiāng)村振興的同時，我國還在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，鄉(xiāng)村還面臨著人口繼續(xù)轉(zhuǎn)移問題。這意味著鄉(xiāng)村還在變動，對于大部分村莊來說，實施鄉(xiāng)村振興要以基本公共服務(wù)有效供給為優(yōu)先項，一些地方打造的“典型村”和“亮點(diǎn)村”不構(gòu)成鄉(xiāng)村振興的主要形式。在工作開展方法上，要采取長線工作法，不能只顧眼前效果。2024年中央一號文件提出，開展鄉(xiāng)村振興工作要“以學(xué)習(xí)運(yùn)用‘千萬工程’經(jīng)驗為引領(lǐng)”，“千萬工程”所包含的經(jīng)驗是“因地制宜、分類施策，循序漸進(jìn)、久久為功”。好的工作經(jīng)驗要做到與本地實際相結(jié)合，才能夠避免基層形式主義。

第四，合理構(gòu)建上下級管理體系，破解基層權(quán)責(zé)失衡問題。高位推動的鄉(xiāng)村振興工作，落到基層之后，鄉(xiāng)村面臨著權(quán)責(zé)失衡問題。一些地區(qū)的基層干部形容工作狀態(tài)：“監(jiān)督管理的人，比實際干工作的人多”，基層陷入了“上面千把錘，下面一顆釘”的狀態(tài)。在一體化治理體系下，通過強(qiáng)有力的“過程管理”手段，上級部門將責(zé)任轉(zhuǎn)移到下級，很多業(yè)務(wù)部門變?yōu)檎摺岸魇帧被虮O(jiān)督主體，造成基層疲于應(yīng)付。破解這一難題，要打破“上下一般粗”的層級形態(tài)，在劃分不同層級工作職責(zé)的前提下，通過權(quán)力清單、責(zé)任清單等制度形式，將層級關(guān)系明確下來，避免上級部門一味向下級轉(zhuǎn)嫁責(zé)任，遏制上級部門的官僚化?；鶎映袚?dān)了鄉(xiāng)村振興的具體任務(wù)，上級要按照同等比例原則，依照任務(wù)量為鄉(xiāng)村兩級配備人力物力財力。反之，如果上級部門不對基層配備對等的治理資源，鄉(xiāng)村兩級沒有條件完成工作，也就不能承擔(dān)相應(yīng)的目標(biāo)責(zé)任。采取這種工作任務(wù)與治理資源同比例匹配機(jī)制，不僅能夠支持基層正常開展工作，也會反過來約束上級部門的任務(wù)下達(dá)，打破“層層加碼”以及由此帶來的形式主義和基層消極應(yīng)付行為。

特定時期的鄉(xiāng)村治理圍繞特定的“三農(nóng)”工作任務(wù)展開，在全面推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的背景下，鄉(xiāng)村振興與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化互為表里。本文立足鄉(xiāng)村振興這一實質(zhì)工作內(nèi)容分析基層形式主義的產(chǎn)生邏輯，突破了就制度“形式”認(rèn)識基層形式主義的分析方式，揭示了基層“制度—組織”變化的實質(zhì)動力。從實質(zhì)工作內(nèi)容及其完成方式的層面探析基層形式主義的根源，不僅有助于對基層形式主義問題“治標(biāo)”，而且有助于基層形式主義問題的“治本”，最終實現(xiàn)破解基層形式主義與有效推進(jìn)鄉(xiāng)村振興同步推進(jìn)。 （ 注釋略）

注： 本文為國家社會科學(xué)基金項目“數(shù)字技術(shù)融入鄉(xiāng)村‘三治’體系研究”（22BSH146）的階段性成果。

作者： 桂華，武漢大學(xué)社會學(xué)院（湖北省武漢市，430072）