裁判要旨

征地完成后，被征收土地性質(zhì)由集體土地變?yōu)閲?guó)有土地，但國(guó)有土地使用權(quán)人仍需依法確定。國(guó)有土地使用權(quán)被收回，相對(duì)人實(shí)際使用土地但未辦理規(guī)范、合法的使用權(quán)登記的，其僅為土地的實(shí)際使用人，而非法律意義上的國(guó)有土地使用權(quán)人。在國(guó)有土地使用權(quán)人未依法確定的情形下，實(shí)際使用人無(wú)權(quán)要求補(bǔ)償。

案例詳情

云南省高級(jí)人民法院

行 政 判 決 書(shū)

（2022）云行終20號(hào)

上訴人（一審原告）張某等50人（具體名單附后）。

訴訟代表人張某，男，漢族，1962年3月11日生，住云南省文山壯族苗族自治州文山市。

訴訟代表人陳某某，男，漢族，1946年11月15日生，住云南省文山壯族苗族自治州文山市。

訴訟代表人楊某某，女，漢族，1957年12月28日生，住云南省文山壯族苗族自治州文山市。

訴訟代表人韓某某，女，漢族，1957年4月25日生，住云南省文山壯族苗族自治州文山市。

訴訟代表人王某某，女，漢族，1962年8月27日生，住云南省文山壯族苗族自治州文山市。

上訴人張某等50人的委托代理人年宇令，北京在明律師事務(wù)所律師。代理權(quán)限：特別授權(quán)代理。

被上訴人（一審被告）文山市人民政府。

住所地：云南省文山市鳳凰路政務(wù)中心8樓。

法定代表人王樹(shù)忠，市長(zhǎng)。

委托代理人田加洪，文山市國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償辦公室西山片區(qū)組長(zhǎng)。代理權(quán)限：特別授權(quán)代理。

委托代理人劉江，云南鼎祥律師事務(wù)所律師。代理權(quán)限：特別授權(quán)代理。

張某等50人因訴文山市人民政府（以下簡(jiǎn)稱(chēng)市政府）不履行補(bǔ)償職責(zé)一案，不服云南省文山壯族苗族自治州中級(jí)人民法院（以下簡(jiǎn)稱(chēng)文山中院）作出（2021）云26行初68號(hào)行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，于2022年3月10日公開(kāi)開(kāi)庭審理了本案。上訴人張某等50人的訴訟代表人張某、陳某某、楊某某、韓某某、王某某及委托代理人年宇令，被上訴人市政府的委托代理人田加洪、劉江，到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

張某等50人起訴稱(chēng)，其均為文山市西華路老干部小區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)西華小區(qū)）業(yè)主。該小區(qū)建于二十世紀(jì)八十年代末，系經(jīng)省、州、縣城建、土地部門(mén)批準(zhǔn)，中共文山州委老干部局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)州老干局）牽頭上報(bào)各級(jí)政府統(tǒng)一征地19.293畝，由小區(qū)業(yè)主支付土地征用款及配套費(fèi)用后將該地塊整塊分給西華小區(qū)88戶(hù)業(yè)主建房，每戶(hù)建房占地89.28平方米，共7856.64平方米，剩余5011.791平方米用于小區(qū)公共道路、綠化及附屬設(shè)施等建設(shè)。因當(dāng)時(shí)法律制度不健全，僅各戶(hù)房屋占地范圍內(nèi)的土地辦理了國(guó)有土地使用證，公共部分用地并未辦理土地使用證，但州老干局、中共文山縣委老干部局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)縣老干局）于1999年3月30日聯(lián)合印發(fā)的編號(hào)為文老聯(lián)發(fā)[1999]1號(hào)的《關(guān)于加強(qiáng)西華老干部住宅小區(qū)管理工作的通知》載明：州老干局與縣老干局于1986年、1989年先后兩次按審批程序報(bào)經(jīng)相關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)征用土地19.293畝作為88戶(hù)離休干部的自建房用地，且該通知明確確認(rèn)西華小區(qū)的所有空地、道路及公共設(shè)施屬于88戶(hù)老干部共有。但20l5年由市政府作出的《文山市人民政府關(guān)于文山市西山中寨片區(qū)棚戶(hù)區(qū)改造建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)國(guó)有土地上房屋征收的決定》并未按規(guī)定將西華小區(qū)的公共道路、綠化及附屬設(shè)施等納入評(píng)估范圍。其認(rèn)為該地塊系經(jīng)過(guò)市政府批準(zhǔn)征用的建設(shè)用地，而且應(yīng)當(dāng)由業(yè)主按份共有，業(yè)主有權(quán)利要求市政府對(duì)每戶(hù)進(jìn)行按份補(bǔ)償。因此，其于2018年6月向市政府送達(dá)《請(qǐng)求履行法定職責(zé)申請(qǐng)書(shū)》，請(qǐng)求市政府依照市區(qū)國(guó)有土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)西華小區(qū)公共部分土地進(jìn)行按份補(bǔ)償，其在法定期限內(nèi)未收到任何答復(fù)。后提起訴訟，經(jīng)法院一審、二審后，市政府依照法院判決向其作出了不予補(bǔ)償?shù)拇饛?fù)，其不服提起訴訟。請(qǐng)求：1.依法撤銷(xiāo)市政府作出的答復(fù)；2.依法責(zé)令市政府依照市區(qū)國(guó)有土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)西華小區(qū)公共部分土地進(jìn)行按份補(bǔ)償（補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每平方米7930元）；3.本案訴訟費(fèi)由市政府承擔(dān)。

一審法院查明:（一）上世紀(jì)八十年代，為解決文山州、文山縣離休老干部的住房問(wèn)題，文山州人民政府（以下簡(jiǎn)稱(chēng)州政府）1985年9月26日專(zhuān)門(mén)制定下發(fā)了《關(guān)于解決建國(guó)前參加革命的同志住宅問(wèn)題的試行辦法》（文政發(fā)〔1985〕64號(hào)），根據(jù)該文件精神，1986年9月3日，州老干局、縣老干局共同行文以文老干字（1986）18號(hào)《關(guān)于州、縣離休干部自建住宅用地的報(bào)告》上報(bào)文山縣人民政府，擬征用原文山縣攀枝花區(qū)文新街鄉(xiāng)響水橋生產(chǎn)隊(duì)稻田、園地共計(jì)19.147畝作為文山州、縣26個(gè)單位共88戶(hù)老干部自建房用地。1986年10月28日，文山縣人民政府計(jì)劃經(jīng)濟(jì)委員會(huì)以計(jì)經(jīng)發(fā)（1986）179號(hào)《關(guān)于州、縣老干部局征用響水橋生產(chǎn)隊(duì)土地作為老干部自建住宅用地報(bào)告》，向文山州城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)請(qǐng)示征用響水橋生產(chǎn)隊(duì)土地事宜。1986年12月26日文山州城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)又以文建發(fā)（86）第128號(hào)《關(guān)于文山州、縣老干部局征用老干部自建住宅用地的報(bào)告》向云南省城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)報(bào)批。1987年3月28日，云南省城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)以（87）云建征字第175號(hào)《關(guān)于文山州、縣建老干部住宅征地的批復(fù)》批準(zhǔn)同意征用響水橋生產(chǎn)隊(duì)土地19.147畝作為解決文山州、縣老干部自建住宅建房用地。1986年9月14日，根據(jù)州政府文政發(fā)〔1985〕64號(hào)文件，州老干局、縣老干局與原文山縣攀枝花區(qū)文新街鄉(xiāng)響水橋生產(chǎn)隊(duì)簽訂了《征用土地協(xié)議書(shū)》，該征地協(xié)議明確：1.征用土地面積合計(jì)19.147畝，各種補(bǔ)償費(fèi)152773.4元；2.征地的各種補(bǔ)償費(fèi)經(jīng)上報(bào)批準(zhǔn)后，由州、縣老干局一次性付給生產(chǎn)隊(duì)，辦理征地手續(xù)后土地屬于國(guó)家所有，交給自建戶(hù)使用；3.要求財(cái)政、糧食部門(mén)給予調(diào)減公余糧基數(shù)；4.22人的安置人數(shù)，除經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)行農(nóng)轉(zhuǎn)非安置費(fèi)已由州、縣老干部局付給生產(chǎn)隊(duì)，就業(yè)問(wèn)題由生產(chǎn)隊(duì)統(tǒng)一安排，州、縣老干部局不再承擔(dān)就業(yè)人員的問(wèn)題。征用土地協(xié)議簽訂后，州老干局陸續(xù)向88戶(hù)離休老干部收取了自建土地征用費(fèi)，每戶(hù)2183.08元，共計(jì)192111.04元，同時(shí)還向自建房老干部收取了自建房公共設(shè)施費(fèi)。對(duì)于文山縣的22戶(hù)離休老干部，1987年2月10日，文山縣人民政府計(jì)劃經(jīng)濟(jì)委員會(huì)以計(jì)經(jīng)發(fā)（87）8號(hào)《關(guān)于縣離休老干部自建房基建計(jì)劃的批復(fù)》同意22戶(hù)自建房面積為1848平方米，私人自籌投資219912元，國(guó)家補(bǔ)助11000元，建材在計(jì)劃內(nèi)作適當(dāng)補(bǔ)助。2011年4月18日，州老干局向文山市土地資源管理局出具證明，證明內(nèi)容為根據(jù)云南省城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)[1987]云建征字第175號(hào)等文件，州老干局、縣老干局統(tǒng)一征用響水橋土地并劃撥給州、縣88戶(hù)離休干部自建房屋。（二）西華小區(qū)原有住戶(hù)88戶(hù)，實(shí)際每戶(hù)自建房占地為89.28-92平方米不等，少數(shù)住戶(hù)分戶(hù)后，至2015年政府征用拆遷時(shí)該小區(qū)住戶(hù)共有103戶(hù)，所有住戶(hù)均辦理了國(guó)有土地使用證和房產(chǎn)證。為規(guī)范和加強(qiáng)小區(qū)的管理工作，1999年3月29日州老干局、縣老干局聯(lián)合下發(fā)了文老聯(lián)發(fā)（1999）1號(hào)《關(guān)于加強(qiáng)西華老干部住宅小區(qū)管理工作的通知》，通知明確：1.除已按規(guī)定劃給88戶(hù)離休干部自建房的宅基地外，所有空地、道路及公共設(shè)施，均屬于88戶(hù)老干部共有，即集體所有。任何人都不得隨意侵占和違章建筑，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，村委會(huì)應(yīng)立即制止，并按有關(guān)法規(guī)嚴(yán)肅處理；2.小區(qū)村委會(huì)應(yīng)依據(jù)“自我教育、自我管理、自我服務(wù)”的原則，切實(shí)負(fù)起責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)公共部分的空地、道路和公共設(shè)施的統(tǒng)一管理。（三）2015年6月17日，市政府作出文政發(fā)〔2015〕29號(hào)《文山市人民政府關(guān)于文山市西山中寨片區(qū)棚戶(hù)區(qū)改造建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)國(guó)有土地上房屋征收的決定》，決定對(duì)文山市西山中寨片區(qū)棚戶(hù)區(qū)改造建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)國(guó)有土地上房屋實(shí)施征收，西華小區(qū)含在其中，屬于該片區(qū)被政府征收的范圍，2015年至2016年，文山市國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償辦公室分別與小區(qū)所有住戶(hù)簽訂了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償協(xié)議書(shū)》，針對(duì)小區(qū)住戶(hù)所持有的土地、房產(chǎn)已經(jīng)全部補(bǔ)償兌現(xiàn)完畢，市政府在補(bǔ)償兌現(xiàn)土地、房屋征收款時(shí)，一并退還了所有老干部在自建房時(shí)交納的公共設(shè)施建設(shè)費(fèi)3000元。（四）2018年6月，張某等50人向市政府郵寄了《請(qǐng)求履行法定職責(zé)申請(qǐng)書(shū)》，要求市政府按國(guó)有土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)西華小區(qū)公共部分土地進(jìn)行按份補(bǔ)償。市政府收到后在兩個(gè)月內(nèi)未作出答復(fù)，張某等50人即向文山中院提起訴訟。文山中院審理后認(rèn)為，張某等50人對(duì)小區(qū)公共部分無(wú)產(chǎn)權(quán)證明，其要求市政府給予征收補(bǔ)償無(wú)事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)，并以（2019）云26行初37號(hào)行政判決駁回其訴訟請(qǐng)求。張某等50人不服，上訴至云南省高級(jí)人民法院，云南省高級(jí)人民法院審理認(rèn)為，張某等50人事先向市政府提出履行法定職責(zé)的申請(qǐng)，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用 <中華人民共和國(guó)行政訴訟法> 的解釋》第九十一條的規(guī)定，針對(duì)小區(qū)公共部分是否應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償和依照何種土地性質(zhì)進(jìn)行補(bǔ)償，市政府應(yīng)就張某等50人的申請(qǐng)先行作出處理，不宜由人民法院直接處理，遂于2020年11月10日以（2020）云行終138號(hào)行政判決撤銷(xiāo)了文山中院作出的（2019）云26行初37號(hào)行政判決，判決由市政府對(duì)張某等50人于2018年6月13日提出的《請(qǐng)求履行法定職責(zé)申請(qǐng)書(shū)》作出處理。2021年2月5日，市政府作出了答復(fù)，張某等50人不服該答復(fù)，提起本案訴訟。

一審法院認(rèn)為，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用 <中華人民共和國(guó)行政訴訟法> 的解釋》第十八條：“業(yè)主委員會(huì)對(duì)于行政機(jī)關(guān)作出涉及業(yè)主共有利益的行政行為，可以自己的名義提起訴訟。業(yè)主委員會(huì)不起訴的，專(zhuān)有部分占建筑物總面積過(guò)半數(shù)或者總戶(hù)數(shù)過(guò)半數(shù)的業(yè)主可以提起訴訟?！钡囊?guī)定，西華小區(qū)原始住戶(hù)共88戶(hù)，張某等50戶(hù)已經(jīng)超過(guò)半數(shù)，具備提起訴訟原告主體資格?！秶?guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第四條規(guī)定市、縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作，市政府對(duì)西華小區(qū)88戶(hù)住戶(hù)使用的土地、房產(chǎn)進(jìn)行了征收補(bǔ)償屬于其法定職權(quán)，但未對(duì)小區(qū)公共部分進(jìn)行征收補(bǔ)償，張某等50人向市政府遞交申請(qǐng)，請(qǐng)求市政府對(duì)小區(qū)公共部分履行征收補(bǔ)償法定職責(zé)，市政府作出不予征收補(bǔ)償?shù)拇饛?fù)，對(duì)其權(quán)益產(chǎn)生了實(shí)際影響，被告主體適格。

西華小區(qū)原始住戶(hù)88戶(hù)老干部的自建房用地是上世紀(jì)八十年代，州政府為解決建國(guó)前參加革命的離休老同志的住宅問(wèn)題，專(zhuān)門(mén)制定政策，以州老干局、縣老干局為項(xiàng)目實(shí)施主體逐級(jí)上報(bào)，經(jīng)文山州城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)上報(bào)云南省城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)批準(zhǔn)征用原攀枝花區(qū)文新街鄉(xiāng)響水橋生產(chǎn)隊(duì)的土地，該小區(qū)88戶(hù)老干部自建房用地的土地來(lái)源屬于政府劃撥用地，當(dāng)時(shí)所征用的土地共計(jì)19.147畝，土地征用后，即按每戶(hù)89.28平方米的面積劃給離休老干部作為自建房用地。對(duì)于小區(qū)內(nèi)各住戶(hù)的土地、房產(chǎn)的征收補(bǔ)償，市政府已經(jīng)按照各自使用的土地、房屋產(chǎn)權(quán)面積進(jìn)行評(píng)估后全部征收補(bǔ)償兌現(xiàn)完畢。雖然當(dāng)時(shí)在征地建小區(qū)時(shí)，原始88戶(hù)住戶(hù)向州老干局交納了自建土地征用費(fèi)，但按照州政府文政發(fā)［1985］64號(hào)文件政策，國(guó)家對(duì)該小區(qū)老干部自建房和小區(qū)市政設(shè)施建設(shè)均有補(bǔ)助和投入。在州、縣××隊(duì)簽訂的《征用土地協(xié)議書(shū)》中也明確辦理土地手續(xù)后土地屬于國(guó)家所有，要求相關(guān)部門(mén)給予減免公余糧，對(duì)部分人員進(jìn)行安置，這些也是國(guó)家投入的一部分，證明當(dāng)時(shí)張某等50人向州老干局交納的自建土地征用費(fèi)只是小區(qū)整片土地的部分征用費(fèi)。張某等50人所提供的部分老干部住戶(hù)的國(guó)有土地使用證上，在土地使用權(quán)類(lèi)型中也明確標(biāo)注為劃撥，僅有少量幾戶(hù)國(guó)有土地使用證是將房產(chǎn)上市交易后，交納了土地出讓金，在其國(guó)有土地使用證上才填為出讓。因此，對(duì)張某等50人認(rèn)為西華小區(qū)整塊地均是其出錢(qián)征用的事實(shí)，一審法院不予認(rèn)可。西華小區(qū)是在特殊的歷史條件下，政府為關(guān)心照顧離休老干部的住房問(wèn)題，制定特殊政策而征地建設(shè)的小區(qū)，有權(quán)征地建該小區(qū)的行為只能是政府行為，無(wú)政府征地行為即無(wú)該小區(qū)的存在，在小區(qū)公共部分未經(jīng)依法登記確定權(quán)屬的前提下，張某等50人僅以集資交納了小區(qū)部分土地征地款該小區(qū)公共部分就應(yīng)當(dāng)歸其享有權(quán)益的主張無(wú)法律依據(jù)，亦即張某等50人關(guān)于“誰(shuí)出錢(qián)征地，就應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償給誰(shuí)”的主張，一審法院不予支持。

本案市政府征收補(bǔ)償?shù)男袨榘l(fā)生在2015年，《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第九條規(guī)定：“不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但法律另有規(guī)定的除外。依法屬于國(guó)家所有的自然資源、所有權(quán)可以不登記?！钡谑邨l規(guī)定：“不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書(shū)是權(quán)利人享有該不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的證明。不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書(shū)記載的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)與不動(dòng)產(chǎn)登記簿一致；記載不一致的，除有證據(jù)證明不動(dòng)產(chǎn)登記簿確有錯(cuò)誤外，以不動(dòng)產(chǎn)登記簿為準(zhǔn)?！痹颇鲜⊥恋毓芾砭衷仆涟l(fā)[2000]籍字10號(hào)《云南省城鎮(zhèn)個(gè)人已購(gòu)住房用地登記暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行規(guī)定》）第十二條第四項(xiàng)也明確“宗地內(nèi)的空地、綠化、車(chē)棚、通道、其它設(shè)施（不包括住戶(hù)獨(dú)自使用部分）等公共用地不分?jǐn)偨o宗地內(nèi)各分戶(hù)。宗地地下建筑部分不參加土地使用權(quán)面積分?jǐn)偂！睆埬车?0人要求市政府對(duì)西華小區(qū)公共部分按國(guó)有土地標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行按份征收補(bǔ)償，但該小區(qū)公共部分未經(jīng)依法申請(qǐng)登記，張某等50人未能提供小區(qū)公共部分的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證明，無(wú)權(quán)取得該部分的征收與補(bǔ)償。即使在1999年州老干局、縣老干局聯(lián)合下發(fā)的文老聯(lián)發(fā)[1999]1號(hào)文件中明確“小區(qū)空地、道路及公共設(shè)施屬于88戶(hù)共有”，但州老干局、縣老干局也僅僅只是作為小區(qū)管理部門(mén)而非土地權(quán)屬確權(quán)部門(mén)下發(fā)的文件，土地作為不動(dòng)產(chǎn)必須經(jīng)申請(qǐng)有權(quán)部門(mén)依法進(jìn)行登記后方能對(duì)該公共部分享有權(quán)益。另外，西華小區(qū)并非封閉式的小區(qū)，小區(qū)內(nèi)部還有供群眾通行的城鎮(zhèn)公共通道?！吨腥A人民共和國(guó)物權(quán)法》第七十三條雖然規(guī)定“建筑區(qū)劃內(nèi)的道路，屬于業(yè)主共有”，但也同時(shí)規(guī)定“屬于城鎮(zhèn)公共道路的除外?！弊罡呷嗣穹ㄔ海?012）行他字第16號(hào)《最高人民法院關(guān)于征收國(guó)有土地上房屋時(shí)是否應(yīng)當(dāng)對(duì)被征收人未經(jīng)登記的空地和院落予以補(bǔ)償?shù)拇饛?fù)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)16號(hào)答復(fù)）中關(guān)于“國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償中，應(yīng)將當(dāng)事人合法享有國(guó)有土地使用權(quán)院落、空地面積納入評(píng)估范圍，按照征收時(shí)的房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格，一并予以征收補(bǔ)償”的前提是土地公有制之前，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)房屋方式使用私有的土地，土地轉(zhuǎn)為國(guó)有后迄今仍然繼續(xù)使用且未經(jīng)確權(quán)登記的情形，故張某等50人的主張不適用《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第七十三條的規(guī)定和最高人民法院16號(hào)答復(fù)。因此，張某等50人在未取得小區(qū)公共部分權(quán)屬證書(shū)的情況下，對(duì)小區(qū)公共部分要求市政府按國(guó)有土地使用權(quán)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行征收補(bǔ)償?shù)闹鲝垷o(wú)事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)，其要求市政府對(duì)小區(qū)公共部分履行按份征收補(bǔ)償法定職責(zé)的理由不成立。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十九條“行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，或者原告申請(qǐng)被告履行法定職責(zé)或者給付義務(wù)理由不成立的，人民法院判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求”的規(guī)定，張某等50人的訴訟請(qǐng)求應(yīng)當(dāng)予以駁回。

綜上所述，西華小區(qū)88戶(hù)自建房用地屬劃撥用地，征地行為是政府的行政行為，張某等50人對(duì)西華小區(qū)公共部分未能提供產(chǎn)權(quán)證明，無(wú)權(quán)要求市政府按照國(guó)有土地使用權(quán)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行征收補(bǔ)償，市政府對(duì)張某等50人作出的對(duì)西華小區(qū)公共部分不予征收補(bǔ)償?shù)拇饛?fù)事實(shí)清楚，依據(jù)充分，適用法律法規(guī)正確、程序合法。據(jù)此，依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十九條之規(guī)定，判決駁回張某等50人關(guān)于請(qǐng)求市政府依照市區(qū)國(guó)有土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)西華小區(qū)公共部分土地進(jìn)行按份征收補(bǔ)償?shù)脑V訟請(qǐng)求。案件受理費(fèi)人民幣50元，由張某等50人共同承擔(dān)。

上訴人張某等50人上訴稱(chēng)，根據(jù)本案證據(jù)材料及相關(guān)事實(shí)，原審判決認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤，適用法律法規(guī)錯(cuò)誤，原審判決依法應(yīng)當(dāng)予以撤銷(xiāo)。具體理由：一、其所提交的證據(jù)能夠充分證明對(duì)涉案的公共土地享有合法權(quán)利。原審判決引用《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第九條、第十七條及《暫行規(guī)定》第十二條第四項(xiàng)認(rèn)定其對(duì)涉案土地沒(méi)有權(quán)利，屬于適用法律法規(guī)錯(cuò)誤。西華小區(qū)建設(shè)時(shí)間遠(yuǎn)早于《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》及《暫行規(guī)定》生效時(shí)間，且屬于統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)小區(qū)，并不屬于《暫行規(guī)定》所適用的個(gè)人購(gòu)買(mǎi)的住房用地。小區(qū)住戶(hù)在繳納土地征收款之外,還繳納了自建房公共設(shè)施費(fèi)。小區(qū)公共設(shè)施的費(fèi)用由小區(qū)住戶(hù)承擔(dān)，也證明了小區(qū)公共部分的土地使用權(quán)屬于全體小區(qū)業(yè)主所有。依照《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第七十三條“建筑區(qū)劃內(nèi)的道路，屬于業(yè)主共有，但屬于城鎮(zhèn)公共道路的除外。建筑區(qū)劃內(nèi)的綠地，屬于業(yè)主共有，但屬于城鎮(zhèn)公共綠地或者明示屬于個(gè)人的除外。建筑區(qū)劃內(nèi)的其他公共場(chǎng)所，公共設(shè)施和物業(yè)服務(wù)用房，屬于業(yè)主共有。”本案中,其主張的公共部分并非城鎮(zhèn)公共部分，其對(duì)公共部分的權(quán)利主張，既有事實(shí)依據(jù)，又有法律依據(jù)。二、原審判決要求其提供產(chǎn)權(quán)證明才有權(quán)要求補(bǔ)償，屬于適用法律法規(guī)錯(cuò)誤。根據(jù)最高人民法院16號(hào)答復(fù)，對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)是否進(jìn)行補(bǔ)償，并不僅以登記作為唯一標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)對(duì)土地使用權(quán)的主體進(jìn)行全面和實(shí)質(zhì)上的審查和認(rèn)定。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和法律更新的原因,以及登記制度銜接和登記工作的執(zhí)行問(wèn)題，現(xiàn)實(shí)中根本不可能做到全部土地和房屋均予以產(chǎn)權(quán)登記，要求其提供產(chǎn)權(quán)證明才能要求補(bǔ)償是對(duì)其苛求。三、市政府未提交應(yīng)當(dāng)提交的證據(jù)。其主張權(quán)利的土地與其被征收的房屋屬于同一宗土地，其房屋依照法律規(guī)定和權(quán)利證書(shū)，均屬于國(guó)有土地上的房屋，而屬于同一宗地范圍內(nèi)的小區(qū)公共部分，無(wú)論依照法律規(guī)定或常理，都應(yīng)當(dāng)屬于國(guó)有土地，在此次征收中，已經(jīng)被市政府征收。依照《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》及《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，在征收中，市政府依法應(yīng)當(dāng)對(duì)權(quán)利人進(jìn)行補(bǔ)償。其曾另案向文山市國(guó)土資源局申請(qǐng)公開(kāi)涉案土地的登記信息，文山市人民法院2018年4月12日作出的（2017）云2601行初38號(hào)行政判決，要求文山市國(guó)土資源局作出土地登記情況的答復(fù)，但該局至今未向其公開(kāi)該信息。涉案土地1987年已被征收，距今已30年，涉案小區(qū)內(nèi)的部分土地沒(méi)有任何證明權(quán)屬的法定文件，明顯不合理。市政府作為市級(jí)人民政府和征收主體，實(shí)際上對(duì)涉案公共部分土地有完整的登記信息即地籍資料。因此，市政府實(shí)質(zhì)上并沒(méi)有提交其應(yīng)當(dāng)提交的能夠證明本案涉案土地權(quán)利歸屬的證據(jù)，即土地登記信息。依照常理推斷,該項(xiàng)證據(jù)的證明內(nèi)容對(duì)市政府不利。請(qǐng)求支持其上訴請(qǐng)求，保護(hù)其合法權(quán)益。

被上訴人市政府答辯稱(chēng)，一審認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，對(duì)案件定性準(zhǔn)確。請(qǐng)求依法駁回上訴，維持原判。

二審?fù)徶?，張某?0人將其要求市政府補(bǔ)償?shù)膶?duì)象明確為西華小區(qū)公共部分國(guó)有土地使用權(quán)。

經(jīng)審查，一審法院對(duì)證據(jù)的審核認(rèn)定正確。

本院經(jīng)審理查明的事實(shí)與一審認(rèn)定一致，本院予以確認(rèn)。

本院認(rèn)為，本案系不履行法定職責(zé)之訴，雙方的爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于張某等50人要求市政府履行補(bǔ)償職責(zé)的理由是否成立。張某等50人認(rèn)為，案涉地塊系經(jīng)過(guò)政府批準(zhǔn)征用的建設(shè)用地，由西華小區(qū)業(yè)主支付土地征用款及配套費(fèi)用，根據(jù)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第七十三條的規(guī)定，西華小區(qū)公共部分的國(guó)有土地使用權(quán)應(yīng)歸業(yè)主共有，而且應(yīng)當(dāng)由業(yè)主按份共有，業(yè)主有權(quán)利要求市政府對(duì)每戶(hù)進(jìn)行按份補(bǔ)償。同時(shí)，根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》相關(guān)規(guī)定，參考最高人民法院16號(hào)答復(fù)內(nèi)容，市政府應(yīng)將西華小區(qū)的公共道路、綠化及附屬設(shè)施等納入評(píng)估范圍，按照征收時(shí)的房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格予以征收補(bǔ)償。市政府答復(fù)認(rèn)為，西華小區(qū)公共部分土地未確定權(quán)屬給具體的使用權(quán)人，屬于未劃撥或出讓給任何組織、個(gè)人的土地，仍然屬于國(guó)家所有的公共用途的土地，張某等50人要求進(jìn)行補(bǔ)償沒(méi)有事實(shí)和法律依據(jù)。本院結(jié)合查明的案件事實(shí)，對(duì)張某等50人要求市政府履行補(bǔ)償職責(zé)的理由是否成立綜合評(píng)判如下：

一、關(guān)于西華小區(qū)公共部分的國(guó)有土地使用權(quán)人問(wèn)題

本案雙方當(dāng)事人對(duì)西華小區(qū)公共部分的土地性質(zhì)為國(guó)有土地并無(wú)爭(zhēng)議，但對(duì)西華小區(qū)業(yè)主是否該部分國(guó)有土地的使用權(quán)人有爭(zhēng)議。

根據(jù)文山市棚改征收時(shí)有效的《中華人民共和國(guó)土地管理法》（2004年）第九條的規(guī)定，國(guó)有土地和農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個(gè)人使用。根據(jù)該法第十三條的規(guī)定，依法登記的土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。本案西華小區(qū)建于二十世紀(jì)八十年代末，根據(jù)當(dāng)時(shí)有效的《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》（1982年）第五條的規(guī)定，征用的土地，所有權(quán)屬于國(guó)家，用地單位只有使用權(quán)。本案中，《征用土地協(xié)議書(shū)》系州老干局、縣老干局與原文山縣攀枝花區(qū)文新街鄉(xiāng)響水橋生產(chǎn)隊(duì)所簽，州老干局、縣老干局是用地單位。但在案并無(wú)證據(jù)顯示用地單位州老干局、縣老干局對(duì)該小區(qū)公共部分使用權(quán)進(jìn)行登記，也無(wú)證據(jù)顯示該小區(qū)業(yè)主共同對(duì)小區(qū)公共部分使用權(quán)進(jìn)行登記，應(yīng)認(rèn)定該部分土地的使用權(quán)人未依法確定。關(guān)于張某等50人提出其提交的支付土地征用款及配套費(fèi)用憑證能證明其對(duì)該部分土地享有使用權(quán)，不能僅以登記作為唯一標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)實(shí)中根本不可能做到全部土地和房屋均予以產(chǎn)權(quán)登記，要求其提供產(chǎn)權(quán)證明才能要求補(bǔ)償是苛求的問(wèn)題。上述證據(jù)僅能證明西華小區(qū)88戶(hù)離休老干部參與土地征用相關(guān)費(fèi)用的支付，但征地完成后，土地性質(zhì)已由集體土地變?yōu)閲?guó)有土地，究竟單位還是個(gè)人享有國(guó)有土地使用權(quán)，仍需依法確定。本案在用地單位州老干局、縣老干局與西華小區(qū)88戶(hù)離休老干部沒(méi)有就西華小區(qū)公共部分國(guó)有土地使用權(quán)人進(jìn)行明確的情況下，難以認(rèn)定西華小區(qū)業(yè)主系該部分國(guó)有土地的使用權(quán)人。西華小區(qū)業(yè)主雖實(shí)際使用該部分土地20余年，但一直未就該部分土地辦理規(guī)范、合法的使用權(quán)登記，其僅是該部分土地的實(shí)際使用人，而非法律意義上的國(guó)有土地使用權(quán)人。故本院對(duì)市政府關(guān)于西華小區(qū)公共部分土地未確定權(quán)屬給具體使用權(quán)人的主張予以支持。

二、關(guān)于西華小區(qū)公共部分土地在征收中是否存在補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題

張某等50人認(rèn)為，西華小區(qū)公共部分土地與該小區(qū)被征收的房屋屬于同一宗地，在此次征收中，已被市政府征收，依照《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第七十三條及《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》相關(guān)規(guī)定，市政府應(yīng)當(dāng)對(duì)權(quán)利人進(jìn)行補(bǔ)償。

本院認(rèn)為，如前所述，本案西華小區(qū)公共部分土地屬于國(guó)有土地并無(wú)爭(zhēng)議，對(duì)于已經(jīng)屬于國(guó)家所有的土地，并無(wú)再次征收的必要，僅存在收回國(guó)有土地使用權(quán)的問(wèn)題。由于本案西華小區(qū)公共部分國(guó)有土地使用權(quán)人未依法確定，故該部分國(guó)有土地雖有實(shí)際使用人，但不存在因收回國(guó)有土地使用權(quán)而需對(duì)權(quán)利人進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題。此外，尚需指出的是，西華小區(qū)業(yè)主雖參與該小區(qū)土地征地時(shí)相關(guān)費(fèi)用支出，但此項(xiàng)支出并不等同于國(guó)有土地使用費(fèi)，西華小區(qū)業(yè)主事實(shí)上已使用該小區(qū)公共部分國(guó)有土地20余年，其并未證明支付過(guò)國(guó)有土地使用費(fèi)，對(duì)其使用該部分國(guó)有土地的情形，不存在需要補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題，亦不存在市政府需要對(duì)此履行補(bǔ)償職責(zé)的問(wèn)題。關(guān)于張某等50人提出本案應(yīng)參考最高人民法院16號(hào)答復(fù)內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題。該答復(fù)適用的情形是土地公有制之前通過(guò)購(gòu)買(mǎi)房屋方式使用私有的土地，而本案西華小區(qū)建設(shè)于土地公有制之后，且不存在通過(guò)購(gòu)買(mǎi)房屋方式使用私有土地的情形，故該答復(fù)不能作為本案參考。關(guān)于張某等50人提出的其他法律依據(jù)問(wèn)題?！吨腥A人民共和國(guó)物權(quán)法》第七十三條是關(guān)于業(yè)主共有物的相關(guān)規(guī)定，不能作為市政府應(yīng)對(duì)西華小區(qū)業(yè)主進(jìn)行補(bǔ)償?shù)姆梢罁?jù)，而《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》僅能作為市政府具有國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償職責(zé)的依據(jù)，亦不能作為市政府應(yīng)對(duì)西華小區(qū)業(yè)主進(jìn)行補(bǔ)償?shù)姆梢罁?jù)。故本院對(duì)張某等50人關(guān)于市政府應(yīng)對(duì)西華小區(qū)業(yè)主進(jìn)行按份補(bǔ)償?shù)闹鲝埐挥柚С帧?/p>

綜上所述，本案涉及特定歷史條件下國(guó)有土地的使用方式，確有一定的特殊性，但相關(guān)訴求仍需符合法律規(guī)定。本案張某等50人有證部分的土地房屋已按照現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了補(bǔ)償，其對(duì)西華小區(qū)公共部分土地的使用權(quán)要求按份補(bǔ)償，事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)均不足。張某等50人要求市政府履行補(bǔ)償職責(zé)的理由不能成立，本院不予支持。市政府的答復(fù)并無(wú)不當(dāng)，本院對(duì)張某等50人請(qǐng)求撤銷(xiāo)該答復(fù)的主張不予支持。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十九條的規(guī)定，行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，或者原告申請(qǐng)被告履行法定職責(zé)或者給付義務(wù)理由不成立的，人民法院判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求。本案張某等50人的訴訟請(qǐng)求依法應(yīng)予駁回，一審法院認(rèn)定事實(shí)清楚，判決結(jié)果并無(wú)不當(dāng)，應(yīng)予維持。張某等50人的上訴理由不能成立，本院對(duì)其上訴請(qǐng)求不予支持。據(jù)此，依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項(xiàng)之規(guī)定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。

二審案件受理費(fèi)人民幣50元，由上訴人張某等50人承擔(dān)。

本判決為終審判決。

審判長(zhǎng)　　杜瑞芳

審判員　　易　文

審判員　　趙　霽

二〇二二年三月三十日

書(shū)記員　　王應(yīng)嬌

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