夏柱智

（武漢大學社會學院）

土地和鄉(xiāng)村治理的關系是為學界津津樂道的主題。土地不僅是經(jīng)濟資源，而且是重要的鄉(xiāng)村治理資源。廣泛的田野調(diào)查表明，土地管理能力是社會治理能力的重要標志，主要表現(xiàn)為村集體調(diào)整土地利益的能力。

一、強化集體土地管理的村

土地是農(nóng)村最主要的資源，它不僅是農(nóng)民的生產(chǎn)資料，還是村集體經(jīng)濟組織的主要治理資源。"治理資源"不僅指土地作為物質(zhì)資源為村集體提供經(jīng)濟收入，還意味著土地是一種制度性、權威性資源，村集體可以通過調(diào)整土地利益來促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，從而有利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實施。

湖北省鐘祥市湖山村的治理做得好就和回鄉(xiāng)的鄭書記強化集體土地管理有關。鄭書記原來在外做生意，回鄉(xiāng)任村書記后，用3年時間重點整頓村莊集體土地承包經(jīng)營秩序：依法清理被社會閑散人員無償或通過不規(guī)范合同廉價占有的集體土地；劃分農(nóng)戶個人應當享受的承包土地，把余下的全部作為集體機動地規(guī)范發(fā)包，杜絕"關系田""黑田"及隱性集體資產(chǎn)資源流失。

2020年夏天，我在湖北省宜城市黃沖村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村級治理秩序和集體土地管理高度有關。該村是丘陵地形，耕地面積較多，有1.2萬畝，村莊機動地也較多，有1500畝。村兩委書記王某是多屆的老書記，在他的領導下，村集體每5年發(fā)包一次，簽訂規(guī)范的承包合同，每年集體經(jīng)濟收入20萬元左右。這些收入成為國家轉(zhuǎn)移支付的補充，成為村莊供給公共品、發(fā)放村組干部工資、慰問困難黨員、組織公共活動等事項的經(jīng)費來源。

保持一定土地調(diào)整權力的村莊也是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化程度最高的村莊。在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化方面，黃沖村很早就意識到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展需要大地塊，第二輪承包時，農(nóng)民自發(fā)地將土地承包經(jīng)營方式改為連片承包。有的農(nóng)民原先承包到土地質(zhì)量較低的地塊，集體就給他增加面積或分配較少繳納稅費的義務。最近10多年，由于交通狀況的改善和農(nóng)業(yè)化肥的應用，土地的自然質(zhì)量不再是影響農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的主要因素。土地承包經(jīng)營的地塊在土地整治后更趨于歸并集中，形成了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的土地資源基礎。

在農(nóng)村現(xiàn)代化方面，黃沖村在1972年就開始組織農(nóng)民集中居住，由集體組織出工出錢建農(nóng)房。新一輪集中居住在2006年國家提出新農(nóng)村建設戰(zhàn)略之后推行，經(jīng)過約5年，基本完成了集中居住。新居民點由村莊統(tǒng)一規(guī)劃，土地來源于集體和農(nóng)戶協(xié)調(diào)，通過換地（用機動地補償農(nóng)戶損失的承包地、開荒地等）、貨幣補償?shù)姆绞竭M行。村集體規(guī)定，退出的宅基地歸集體所有，但可暫時由個人使用，但是一旦在該處規(guī)劃進行農(nóng)業(yè)或非農(nóng)業(yè)建設，則個人需無條件服從規(guī)劃。集中居住之后，結合個人、集體資金投入和國家項目資金投入，村居環(huán)境有了根本改變，由此成為宜城市現(xiàn)代化程度最高的村莊。

二、強化賦權個人不可取

目前，中國城鎮(zhèn)化進程已進入中后期。十九大報告首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，其重要內(nèi)容是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的一項重要內(nèi)容就是整合分散細碎的土地，形成適應現(xiàn)代農(nóng)機農(nóng)藝應用的規(guī)模經(jīng)營；另一項重要內(nèi)容則是規(guī)劃向鄉(xiāng)村延伸，建設生態(tài)宜居新農(nóng)村。

強化土地制度供給是2018年中央一號文件提出的鄉(xiāng)村振興的路徑之一。在實踐方法上流行的是產(chǎn)權經(jīng)濟學派的主張，主要是繼續(xù)強化個體權利，包括農(nóng)戶的承包經(jīng)營、使用宅基地和自由處分土地的權利等。

持強化個人權利觀點的學者認為，賦予農(nóng)戶個體更大的權能（主要是自由處分權能），能讓農(nóng)戶從自由處分轉(zhuǎn)讓土地權利的過程中獲得財產(chǎn)性收益，增加收入。這種觀點把土地視為資源性財產(chǎn)。在發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村和城中村、城郊村，農(nóng)戶的土地權利可能意味著巨額貨幣財富；而在普通農(nóng)村，土地只有農(nóng)用價值，一畝土地可能只有1萬元。因此，強化個人權利對于絕大多數(shù)農(nóng)戶來說沒有意義。

土地不僅有資源性價值，而且是現(xiàn)代社會有效治理的基礎。鄉(xiāng)村現(xiàn)代社會形成的必要條件是現(xiàn)代的土地制度，要在個體和公共的土地權利之間保持平衡。在鄉(xiāng)村振興過程中，土地制度改革在保障個人權利的基礎上應當更多地強調(diào)土地的公共屬性，這不是意識形態(tài)的產(chǎn)物，而是生產(chǎn)建設的發(fā)展需要。土地作為自然物，具有不可移動、不可再生的屬性，是一切生產(chǎn)和建設之必要條件。片面地強化個人權利，國家、集體和農(nóng)戶關于土地的權利義務關系就可能陷入失衡，土地利益就變得難以調(diào)整，最終損害鄉(xiāng)村振興。

中國通過土地改革等舉措建立了以公有制為基礎的土地制度，總體上恰恰避免了許多國家在現(xiàn)代化建設過程中遭遇的土地制度陷阱。我把這種建立在集體土地制度上的公共治理模式稱為"集體土地治理模式"，它在城鎮(zhèn)化建設、鄉(xiāng)村振興過程中的普遍實踐，表明了集體土地制度和鄉(xiāng)村有效治理的有機關聯(lián)。在集體土地制度框架下，形成了相對平衡的圍繞土地的權利義務關系，基層組織因此能夠順利解決分散土地占有和鄉(xiāng)村振興的整體規(guī)劃之間的矛盾關系。

三、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地制度

眾所周知，現(xiàn)代城市建設必須要有規(guī)劃，建設必然不是絕對自由的。最發(fā)達的城市的規(guī)劃必然是精細的，內(nèi)容包括建筑的高度、密度、樣式、結構和占地面積等。城市是人口密集場所，建筑的外部性很強，必須以嚴格的規(guī)劃制度保障每個人的安全和福利。

因此在全世界的發(fā)達城市，規(guī)劃都是一項制度性要求，越發(fā)達越需要規(guī)劃，也越需要國家介入土地管理。缺乏規(guī)劃的地區(qū)就可能淪為充斥黃賭毒的貧民窟，政府無法進行管理，最終被地方灰、黑色勢控制，成為城市的毒瘤。

相反在傳統(tǒng)的村莊，缺乏規(guī)劃的意識和嚴格的規(guī)劃用地制度是農(nóng)業(yè)社會的常態(tài)。隨著農(nóng)民收入和生活水平提高，這種常態(tài)正在造成人居環(huán)境的問題，在擁擠的北方村莊最為典型。由于耕地占比很高，居民點用地短缺，需要國家和集體介入農(nóng)民建房，村集體有最基本的規(guī)劃有利于提高土地的利用效率；如果村集體缺乏制定和實施規(guī)劃的能力，農(nóng)民建房就會分散無序，村莊就會變得"臟亂差"。

四、結語

現(xiàn)代社會，無論是城市還是鄉(xiāng)村，由于建設需要，都要解決土地分散占有和整體性建設的關系。規(guī)劃一方面是工程技術上的，另一方面則是實施層面的，這就關系到土地制度和基層治理能力。越是土地公有，土地利益調(diào)整越具有合法性，交易成本就低，相反越是土地個體權利大，土地利益調(diào)整越是不合法，交易成本高，建設可能到處碰到"釘子戶"。

因此不難理解，中國城鄉(xiāng)發(fā)生日新月異的變化的重要原因之一就是土地公有。在農(nóng)村，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村現(xiàn)代化的重要前提是集體土地制度還在發(fā)揮作用，這大大減少了分散的土地占有和農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設之間的矛盾。從實施鄉(xiāng)村振興的角度，國家要充分發(fā)揮這種土地制度的優(yōu)越性，真正服務于農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展。