導(dǎo)讀

南海爭(zhēng)端是影響中國(guó)與部分東盟國(guó)家關(guān)系的重要因素。近年來(lái)，中國(guó)與相關(guān)國(guó)家就南海問題已建立多項(xiàng)危機(jī)管控機(jī)制，為地區(qū)和平穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用，但仍面臨美國(guó)等外部勢(shì)力干預(yù)、相關(guān)國(guó)家間互信不足、東盟機(jī)制作用受限等挑戰(zhàn)。雙方應(yīng)在用好既有平臺(tái)的同時(shí)繼續(xù)完善南海危機(jī)管控體系，推進(jìn)“南海行為準(zhǔn)則”磋商，深化環(huán)保、漁業(yè)等低敏感領(lǐng)域務(wù)實(shí)合作，強(qiáng)化海上軍事建立信任措施。

本文為中國(guó)觀察智庫(kù)獨(dú)家約稿，轉(zhuǎn)載請(qǐng)注明來(lái)源：中國(guó)日?qǐng)?bào)中國(guó)觀察智庫(kù)。

作者：劉琳

中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）國(guó)際戰(zhàn)略研究院研究員

中國(guó)與部分東盟國(guó)家在南海的領(lǐng)土和海洋爭(zhēng)端，是影響中國(guó)與這些國(guó)家雙邊關(guān)系的重要因素。在爭(zhēng)端短期難解的情況下，如何管控分歧，預(yù)防危機(jī)，對(duì)維護(hù)南海和平穩(wěn)定至關(guān)重要。2023年以來(lái)，中國(guó)與菲律賓圍繞仁愛礁、黃巖島、仙賓礁、鐵線礁等島礁及其附近海域的摩擦，再次凸顯南海危機(jī)管控的重要性和緊迫性。

多年來(lái)，中國(guó)與東盟在處理和解決南海危機(jī)的實(shí)踐中，探索建立了一系列雙、多邊危機(jī)管控機(jī)制，對(duì)穩(wěn)定南海局勢(shì)起到積極作用。例如，早在1995年“美濟(jì)礁事件”后不久，中國(guó)與菲律賓就簽署了關(guān)于“行為準(zhǔn)則原則”的雙邊協(xié)議，并成立了建立信任措施、漁業(yè)和海洋環(huán)境保護(hù)工作組。2005年，中國(guó)、菲律賓、越南三國(guó)在南海啟動(dòng)三方聯(lián)合海洋地震調(diào)查。2017年1月，中菲又正式建立南海問題雙邊磋商機(jī)制。迄今，雙方已在該框架下舉行了十次會(huì)議，中菲雙方均同意通過這一渠道妥處分歧，防控海上意外事件，增進(jìn)對(duì)話與合作。這一機(jī)制在推動(dòng)中菲就管控仁愛礁局勢(shì)達(dá)成臨時(shí)性安排方面也發(fā)揮了重要作用。

中越之間關(guān)于海上問題已建立三個(gè)機(jī)制，即北部灣灣口外海域工作組、海上低敏感領(lǐng)域合作專家工作組和海上共同開發(fā)磋商工作組。2024年4月，中國(guó)與越南又簽署了關(guān)于中國(guó)南部戰(zhàn)區(qū)和越南海軍之間設(shè)立熱線的諒解備忘錄。2024年10月16日，中國(guó)與馬來(lái)西亞舉行了海上問題雙邊對(duì)話首次會(huì)議，圍繞當(dāng)前涉海形勢(shì)及有關(guān)問題深入交換意見，并就推進(jìn)中馬海上務(wù)實(shí)合作達(dá)成共識(shí)。

圖片來(lái)源：中國(guó)日?qǐng)?bào)

在多邊層面，2016年9月中國(guó)與東盟國(guó)家通過了《關(guān)于在南海適用〈海上意外相遇規(guī)則〉的聯(lián)合聲明》和《應(yīng)對(duì)海上緊急事態(tài)外交高官熱線平臺(tái)指導(dǎo)方針》，展現(xiàn)了共同致力于管控分歧、防范風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)南海和平穩(wěn)定的決心和意愿。中國(guó)與東盟還致力于推進(jìn)“南海行為準(zhǔn)則”的磋商。

盡管中國(guó)與東盟在南海危機(jī)管控方面取得了一些進(jìn)展，但在一些內(nèi)外部因素影響下，南海危機(jī)管控仍面臨挑戰(zhàn)。

首先，美國(guó)等域外勢(shì)力的介入，降低了中國(guó)與東盟管控南海危機(jī)的效果。南海問題是美國(guó)遏制打壓中國(guó)的戰(zhàn)略抓手。美國(guó)加大對(duì)南海事務(wù)的介入力度，在戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)層面向中國(guó)施壓，并從政治、軍事、外交、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域拉攏東南亞國(guó)家，增加了南海形勢(shì)的不確定性。此外，由于美國(guó)在背后推動(dòng)，日本、澳大利亞及部分歐洲國(guó)家也擴(kuò)大介入南海爭(zhēng)議。隨著中美戰(zhàn)略博弈加劇，地緣政治競(jìng)爭(zhēng)不斷升級(jí)并向下傳導(dǎo)，導(dǎo)致中國(guó)與東盟當(dāng)事國(guó)圍繞島礁主權(quán)和海洋權(quán)益等方面的雙邊矛盾激烈化，對(duì)區(qū)域穩(wěn)定和危機(jī)管控都構(gòu)成較大挑戰(zhàn)。

其次，中國(guó)與東盟當(dāng)事國(guó)的互信不足直接影響危機(jī)管控機(jī)制的構(gòu)建。東盟國(guó)家對(duì)中國(guó)的南海政策和行為仍然抱有較深的戒備心理，“中國(guó)海洋擴(kuò)張論”“中國(guó)南海威脅論”在部分國(guó)家還相當(dāng)有市場(chǎng)。另外，“南海仲裁案”影響持續(xù)發(fā)酵，東盟當(dāng)事國(guó)以仲裁裁決為背書的海上單邊行動(dòng)此起彼伏。這些不僅加劇了海上局勢(shì)緊張，同時(shí)損害了有關(guān)國(guó)家之間的互信基礎(chǔ)，導(dǎo)致新的危機(jī)管控措施難以推進(jìn)，現(xiàn)有機(jī)制也無(wú)法有效發(fā)揮作用。

圖片來(lái)源：中新社

再次，作為南海危機(jī)管控重要依托的“南海行為準(zhǔn)則”磋商面臨內(nèi)外干擾。部分東盟當(dāng)事國(guó)為了在“準(zhǔn)則”案文磋商中實(shí)現(xiàn)利益訴求最大化，拒絕接受中國(guó)的合理主張，并單方面提出過分要求；而美國(guó)則利用當(dāng)事國(guó)達(dá)到干擾“準(zhǔn)則”磋商進(jìn)程、與中國(guó)就地區(qū)海上規(guī)則制定展開競(jìng)爭(zhēng)的目的?！皽?zhǔn)則”被視為中國(guó)與東盟管控危機(jī)、促進(jìn)合作、構(gòu)建南海秩序規(guī)則的最重要機(jī)制，如果磋商進(jìn)程受阻，勢(shì)必影響到中國(guó)與東盟的危機(jī)管控努力。

第四，東盟在南海危機(jī)管控中的作用發(fā)揮受到制約。中國(guó)在2014年提出以“雙軌思路”作為南海問題解決之道的倡議，認(rèn)可東盟在維護(hù)南海和平穩(wěn)定中的作用。如上所述，中國(guó)與東盟做出過一些危機(jī)管控努力，但是目前東盟可以直接用于應(yīng)對(duì)南海問題的權(quán)力資源主要是制度性和規(guī)范性資源，如倡導(dǎo)“東盟方式”，以及將東盟系列會(huì)議作為討論南海問題、協(xié)調(diào)各方立場(chǎng)的平臺(tái)。這種規(guī)范性影響力有明顯的局限性，加之東盟成員國(guó)在涉南海議題上存在政策差異，限制了東盟在南海危機(jī)管控問題上的可作為空間。

基于中國(guó)與東盟南海危機(jī)管控的現(xiàn)狀及挑戰(zhàn)，可以考慮從以下幾個(gè)方面進(jìn)一步加強(qiáng)南海危機(jī)管控。

一是在用好現(xiàn)有機(jī)制的同時(shí)，充實(shí)完善南海危機(jī)管控體系。在南海地區(qū)，中國(guó)與東盟之間已經(jīng)建有一些危機(jī)管控、建立信任措施和務(wù)實(shí)合作的機(jī)制，雙方應(yīng)充分發(fā)揮現(xiàn)有機(jī)制、平臺(tái)的作用，特別是在危機(jī)事態(tài)下應(yīng)保持溝通渠道的暢通。同時(shí)，可考慮建立新的機(jī)制，例如中國(guó)與東盟海警之間缺乏類似《海上意外相遇規(guī)則》的危機(jī)管控機(jī)制，雙方可就此進(jìn)行探討。

圖片來(lái)源：中國(guó)海警

二是堅(jiān)持落實(shí)《南海各方行為宣言》，推進(jìn)“準(zhǔn)則”磋商。中國(guó)與東盟國(guó)家應(yīng)克服阻力，排除干擾，讓“準(zhǔn)則”真正成為南海和平穩(wěn)定的“定海神針”。中國(guó)與東盟應(yīng)給有關(guān)各方在南海建立起一套行為規(guī)則和規(guī)范，以此約束海上單邊行動(dòng)，同時(shí)降低南海形勢(shì)發(fā)展中的域外因素影響。

三是從低敏感領(lǐng)域入手，推進(jìn)南海周邊國(guó)家之間的務(wù)實(shí)合作。中國(guó)一貫主張，在南海問題上，有關(guān)國(guó)家應(yīng)本著求同存異的原則，聚焦功能性合作，在合作中增進(jìn)彼此互信和利益融合?？山梃b世界上其他閉海或半閉海的合作實(shí)踐，從海洋生態(tài)、環(huán)保、航行安全、漁業(yè)資源保護(hù)等低敏感領(lǐng)域著手，特別是針對(duì)資源衰竭、生物多樣性退化、海洋塑料垃圾等挑戰(zhàn)，加強(qiáng)海上務(wù)實(shí)合作，做大中國(guó)與東盟國(guó)家在南海的共同利益“蛋糕”。

四是推進(jìn)中國(guó)與東盟海上軍事建立信任措施。中國(guó)與東盟當(dāng)事國(guó)海軍、海警之間建立信任措施，對(duì)南海危機(jī)管控非常重要。中國(guó)應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)與東盟國(guó)家舉行海上聯(lián)演，在東盟防長(zhǎng)擴(kuò)大會(huì)、中國(guó)-東盟防長(zhǎng)非正式會(huì)晤、東盟地區(qū)論壇等機(jī)制框架下，加強(qiáng)與東盟國(guó)家防務(wù)部門的溝通交流。還可考慮支持或接受東盟國(guó)防部長(zhǎng)會(huì)議推出的“海軍互動(dòng)指針”“空中軍事相遇指針”等軍事建立信任措施，并與東盟探討達(dá)成海上防事故協(xié)定、海警海上相遇規(guī)則等危機(jī)管控機(jī)制的可能性。

圖片來(lái)源：中國(guó)日?qǐng)?bào)

本文英文版發(fā)表在中國(guó)日?qǐng)?bào)國(guó)際版，英文版標(biāo)題為 "Anchors of peace"

出品：中國(guó)日?qǐng)?bào)中國(guó)觀察智庫(kù)

責(zé)編：宋平 高進(jìn)安

編輯：張釗

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