裁判要旨

　　1.退休人員將戶籍遷回農(nóng)村，并自退休以后一直居住在該集體經(jīng)濟(jì)組織之中，依靠集體經(jīng)濟(jì)組織所有的集體土地作為其基本的生活和居住保障，形成了穩(wěn)定的生產(chǎn)、生活關(guān)系，因此，當(dāng)原祖宅年久失修，存在安全隱患，無法繼續(xù)居住之后，其有權(quán)申請(qǐng)重修祖宅或者根據(jù)規(guī)劃向所在村民小組和村委會(huì)申請(qǐng)宅基地異地建房居住建房。

　　2.自然資源部2020年9月9日對(duì)十三屆全國人大三次會(huì)議第3226號(hào)建議的答復(fù)中“農(nóng)民的宅基地使用權(quán)可以依法由城鎮(zhèn)戶籍的子女繼承并辦理不動(dòng)產(chǎn)登記”。根據(jù)《繼承法》規(guī)定，被繼承人的房屋作為遺產(chǎn)由繼承人繼承，按照房地一體原則，繼承人繼承取得房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)，農(nóng)村宅基地不能被單獨(dú)繼承?！恫粍?dòng)產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》明確規(guī)定，非本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員（含城鎮(zhèn)居民），因繼承房屋占有宅基地的，可按相關(guān)規(guī)定辦理確權(quán)登記，在不動(dòng)產(chǎn)登記簿及附注欄注記的該權(quán)利人為非本農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員住宅的合法繼承人。

　　案例詳情

　　中華人民共和國最高人民法院

　　行 政 裁 定 書

　　（2020）最高法行再375號(hào)

　　再審申請(qǐng)人（一審第三人、二審上訴人）吉祥玉，女，漢族，1945年8月20日出生。

　　被申請(qǐng)人（一審原告、二審被上訴人）郭啟榮，男，漢族，1943年10月27日出生。

　　被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）廣東省五華縣人民政府。

　　法定代表人朱少輝。

　　委托訴訟代理人薛夏賢。

　　再審申請(qǐng)人吉祥玉因被申請(qǐng)人郭啟榮訴被申請(qǐng)人廣東省梅州市五華縣人民政府（以下簡(jiǎn)稱五華縣政府）土地行政登記一案，不服廣東省高級(jí)人民法院（2018）粵行終327號(hào)行政判決，向本院申請(qǐng)?jiān)賹?。本院?020年8月4日作出（2019）最高法行申12459號(hào)行政裁定，提審本案，并于2020年9月2號(hào)立案，依法組成合議庭進(jìn)行了審理。現(xiàn)已審理終結(jié)。

　　廣東省梅州市中級(jí)人民法院一審查明：2010年11月25日，吉廣智向廣東省五華縣國土資源局（以下簡(jiǎn)稱五華縣國土局）提交土地登記申請(qǐng)書、身份證、土地權(quán)屬證明書等申請(qǐng)資料，就涉案土地申請(qǐng)土地登記。其中，吉廣智提交的土地權(quán)屬證明書的備注欄注明：此表只供1986年12月31日前農(nóng)村私人建房者不能提供土地權(quán)屬證明材料的用地戶使用，作為土地權(quán)屬來源依據(jù)。五華縣國土局受理吉廣智的申請(qǐng)后，經(jīng)過土地登記地籍調(diào)查、宗地圖測(cè)繪、土地宗地登記公告、土地登記審批等程序，并報(bào)五華縣政府登記造冊(cè)后，于2011年12月8日向吉廣智核發(fā)了華府集用（2011）第0099709號(hào)《集體土地使用證》（以下簡(jiǎn)稱99709號(hào)土地證）。

　　另查明，郭啟榮是五華縣華城鎮(zhèn)維西村村民，娶吉廣智女兒吉輝玉為妻。吉廣智另有一女吉祥玉。吉廣智于2014年去世后，吉輝玉一方與吉祥玉一方因涉案土地使用權(quán)及地上建造房屋所有權(quán)的繼承問題發(fā)生糾紛。2017年1月，吉祥玉向廣東省五華縣人民法院提起繼承訴訟，請(qǐng)求按吉廣智的遺囑繼承涉案土地使用權(quán)及地上建造房屋所有權(quán)。郭啟榮在該案訴訟中知悉五華縣政府為吉廣智頒發(fā)了99709號(hào)土地證，遂提起本案行政訴訟，請(qǐng)求撤銷99709號(hào)土地證。

　　再查明，吉廣智系非農(nóng)業(yè)家庭戶口，其退休前在五華縣人民醫(yī)院工作。涉案土地上的房屋于2009年開始建造，于2010年建好。

　　廣東省梅州市中級(jí)人民法院一審認(rèn)為，《中華人民共和國行政訴訟法》第二條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。本案中，郭啟榮認(rèn)為五華縣政府為吉廣智頒發(fā)的99709號(hào)土地證使用了其承包的土地，該頒證行為侵犯了其土地承包經(jīng)營權(quán)。為證明其主張，郭啟榮提供了五華縣華城鎮(zhèn)維西村民委員會(huì)出具的證明及同村村民的證人證言。吉祥玉亦承認(rèn)建房的土地是郭啟榮妻子吉輝玉名下的集體土地。因此，郭啟榮與本案被訴行政行為有利害關(guān)系，具備本案的原告主體資格。吉祥玉主張99709號(hào)土地證已經(jīng)頒證6年，郭啟榮的起訴已經(jīng)超過法定起訴期限。但吉祥玉并未提供任何證據(jù)證明五華縣政府為吉廣智頒發(fā)99709號(hào)土地證時(shí)郭啟榮已經(jīng)知道該行政行為的具體內(nèi)容。故郭啟榮主張是在2017年的繼承糾紛訴訟案件中才知道99709號(hào)土地證的頒證行為內(nèi)容，應(yīng)予以認(rèn)可，因此其提起本案訴訟并未超過法定起訴期限。

　　五華縣政府的頒證行為存在以下違法之處：一是，吉廣智是非農(nóng)業(yè)家庭戶口，其不具備申請(qǐng)集體土地使用權(quán)登記的資格。二是，吉廣智申請(qǐng)頒證時(shí)提交的土地權(quán)屬證明書中村民小組所填寫的房屋建造時(shí)間與實(shí)際建造時(shí)間不符，根據(jù)庭審中郭啟榮與吉祥玉的陳述，涉案土地上的房屋于2009年開始建造，并于2010年建成。該土地權(quán)屬證明書的備注欄注明，此表只供1986年12月31日前農(nóng)村私人建房者不能提供土地權(quán)屬證明材料的用地戶使用，作用土地權(quán)屬來源依據(jù)。因此吉廣智所提交的土地權(quán)屬證明書不能作為土地權(quán)屬來源依據(jù)。三是，五華縣政府所提交的土地登記地籍調(diào)查表中，欠缺四鄰簽名，無法證明其所進(jìn)行的相關(guān)地籍調(diào)查真實(shí)合法。故五華縣政府為吉廣智頒發(fā)99709號(hào)土地證的行政行為事實(shí)不清，證據(jù)不足，違反法定程序，應(yīng)予撤銷。

　　綜上所述，郭啟榮訴請(qǐng)撤銷99709號(hào)土地證的理由成立，依法予以支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第一、三項(xiàng)規(guī)定，判決撤銷99709號(hào)土地證。吉祥玉不服，向廣東省高級(jí)人民法院提起上訴。

　　廣東省高級(jí)人民法院查明的事實(shí)與一審查明的一致。

　　廣東省高級(jí)人民法院二審認(rèn)為，在本案中，華城鎮(zhèn)維西村委會(huì)作為涉案土地的所有權(quán)人，出具證明證實(shí)，吉廣智持有的99709號(hào)土地證記載的地塊原屬于郭啟榮的家庭承包土地，故郭啟榮有權(quán)針對(duì)五華縣政府核發(fā)99709號(hào)土地證的行為提起本案訴訟，且沒有證據(jù)證明郭啟榮知道或應(yīng)當(dāng)知道五華縣政府核發(fā)99709號(hào)土地證的具體時(shí)間，其自認(rèn)在2017年的另案繼承權(quán)糾紛中知道99709號(hào)土地證，因此，吉祥玉關(guān)于郭啟榮不具備本案原告主體資格，其起訴超過法定期限的理由不能成立，應(yīng)不予采納。

　　《土地登記辦法》第九條第一款規(guī)定：“申請(qǐng)人申請(qǐng)土地登記，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的登記事項(xiàng)提交下列材料：（一）土地登記申請(qǐng)書；（二）申請(qǐng)人身份證明材料；（三）土地權(quán)屬來源證明；（四）地籍調(diào)查表、宗地圖及宗地界址坐標(biāo)；（五）地上附著物權(quán)屬證明；（六）法律法規(guī)規(guī)定的完稅或者減免稅憑證；（七）本辦法規(guī)定的其他證明村料。本案中，吉廣智向五華縣政府提交了《土地登記申請(qǐng)表》、身份證、《土地權(quán)屬證明書》等村料，申請(qǐng)涉案集體土地的使用權(quán)登記，五華縣政府經(jīng)審核后給吉廣智核發(fā)99709號(hào)土地證。但根據(jù)本案證據(jù)材料反映，吉廣智申請(qǐng)取得99709號(hào)土地證時(shí)屬于居民戶口，并非維西村委會(huì)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，亦無其他證據(jù)證明其有權(quán)取得涉案集體土地的使用權(quán)。且吉廣智申請(qǐng)發(fā)證填寫的《土地權(quán)屬證明書》表格僅適用于1986年12月31日之前建造的房屋申請(qǐng)發(fā)證使用，而吉廣智房屋的建造時(shí)間并非1986年12月31日前。另外，吉廣智申請(qǐng)發(fā)證時(shí)的地籍調(diào)查欠缺相鄰人簽名確認(rèn)。一審法院經(jīng)審理認(rèn)定，五華縣政府核發(fā)99709號(hào)土地證事實(shí)不清，程序違法，據(jù)此判決撤銷99709號(hào)土地證并無不當(dāng)，應(yīng)予以維持。

　　綜上所述，一審判決正確，予以維持。吉祥玉的上訴理由不能成立，應(yīng)予以駁回。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項(xiàng)規(guī)定，駁回上訴、維持一審判決。

　　吉祥玉申請(qǐng)?jiān)賹彿Q：吉廣智退休以后就將戶口遷回農(nóng)村，并在農(nóng)村一直居住，因祖宅成為危房才向政府申請(qǐng)辦理建房手續(xù)。該房屋在1986年已經(jīng)建好地基，2009才續(xù)建完成。請(qǐng)求撤銷一、二審判決，駁回郭啟榮的訴訟請(qǐng)求。

　　郭啟榮答辯稱：吉廣智是城鎮(zhèn)居民戶口，屬于非農(nóng)業(yè)戶口，不符合在集體土地使用證上登記的基本條件，其適用涉案土地建房侵犯了郭啟榮的承包土地。請(qǐng)求駁回吉祥玉的再審申請(qǐng)。

　　五華縣政府答辯稱：2010年11月，吉廣智向五華縣國土局提交《土地登記申請(qǐng)書》、個(gè)人身份證明、土地權(quán)屬證明書、土地權(quán)屬來源證明等申請(qǐng)材料，就涉案宅基地申請(qǐng)土地登記，經(jīng)五華縣國土局依法調(diào)查核實(shí)后，于2010年12月予以公告，公告期間內(nèi)沒人提出異議，2011年12月，五華縣政府依法向吉廣智頒發(fā)99709號(hào)土地證。該頒證行為認(rèn)定的事實(shí)清楚、程序合法、適用法律正確。請(qǐng)求駁回郭啟榮的起訴。

　　本院認(rèn)為，根據(jù)原審查明事實(shí)及當(dāng)事人提交的證據(jù)材料，吉廣智原為廣東省五華縣人民醫(yī)院干部，自上世紀(jì)七、八十年代退休以后，將戶籍遷回了五華縣華城鎮(zhèn)維西村上排組，并一直居住在其祖宅中，其女兒吉祥玉則負(fù)責(zé)照顧其的生活起居直至去世。雖然吉廣智的戶籍信息登記為城鎮(zhèn)居民戶口，但是其本人自退休以后一直居住在該集體經(jīng)濟(jì)組織之中，依靠集體經(jīng)濟(jì)組織所有的集體土地作為其基本的生活和居住保障，形成了穩(wěn)定的生產(chǎn)、生活關(guān)系。因此，當(dāng)吉廣智原祖宅年久失修，存在安全隱患，無法繼續(xù)居住之后，吉廣智有權(quán)申請(qǐng)重修祖宅或者根據(jù)規(guī)劃向所在村民小組和村委會(huì)申請(qǐng)宅基地異地建房居住建房。所在村民小組和村委會(huì)簽字蓋章予以同意，五華縣國土局調(diào)查核實(shí)后予以公告，吉輝玉與郭啟榮均未提出異議。直至吉廣智去世，因涉案宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)繼承糾紛，郭啟榮才以吉廣智并非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，侵犯了其承包土地為由提起本案行政訴訟，顯然有違常理。

　　總之，吉廣智自上世紀(jì)七、八十年代已將戶籍遷回維西村上排組并長期居住原袓宅，在祖宅年久失修后，其有權(quán)申請(qǐng)宅基地使用權(quán)建房居住。因此，原頒證程序和相關(guān)證據(jù)確存在不當(dāng)之處，但因吉廣智已于2014年去世，且也無法通過采取補(bǔ)救措施解決，撤銷99709號(hào)土地證并無法解決遺產(chǎn)繼承和郭啟榮主張的權(quán)益問題。一審判決撤銷99709號(hào)土地證，二審判決駁回上訴、維持一審判決，系適用法律錯(cuò)誤，應(yīng)予糾正。

　　自然資源部2020年9月9日對(duì)十三屆全國人大三次會(huì)議第3226號(hào)建議的答復(fù)中“農(nóng)民的宅基地使用權(quán)可以依法由城鎮(zhèn)戶籍的子女繼承并辦理不動(dòng)產(chǎn)登記”。根據(jù)《繼承法》規(guī)定，被繼承人的房屋作為遺產(chǎn)由繼承人繼承，按照房地一體原則，繼承人繼承取得房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)，農(nóng)村宅基地不能被單獨(dú)繼承?！恫粍?dòng)產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》明確規(guī)定，非本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員（含城鎮(zhèn)居民），因繼承房屋占有宅基地的，可按相關(guān)規(guī)定辦理確權(quán)登記，在不動(dòng)產(chǎn)登記簿及附注欄注記的該權(quán)利人為非本農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員住宅的合法繼承人。本案遺產(chǎn)繼承糾紛各方均為家庭成員，宜通過協(xié)商一致或者互諒互讓等方式平衡好各方權(quán)益。

　　綜上，五華縣政府向吉廣智頒發(fā)99709號(hào)土地證的行為并無不當(dāng)，一、二審判決認(rèn)定事實(shí)不清、適用法律錯(cuò)誤，應(yīng)予以糾正。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第三項(xiàng)和《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條第一款、第一百二十二條之規(guī)定，判決如下：

　　一、撤銷廣東省高級(jí)人民法院（2018）粵行終327號(hào)行政判決；

　　二、撤銷廣東省梅州市中級(jí)人民法院（2017）粵14行初81號(hào)行政判決；

　　三、駁回郭啟榮的訴訟請(qǐng)求。

　　一審和二審案件受理費(fèi)共計(jì)100元，由郭啟榮負(fù)擔(dān)。

　　本判決為終審判決。

　　審判長楊志華

　　審判員劉艾濤

　　審判員田心則

　　二〇二〇年十一月三十日

　　法官助理 劉韋唯

　　書記員 唐勁松