△ 2025年07月25日 《檢察日?qǐng)?bào)》

第03版：觀點(diǎn)

立足法秩序統(tǒng)一性原理

科學(xué)認(rèn)識(shí)檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的

法律監(jiān)督定位

湖北省人民檢察院

黨組副書記、常務(wù)副檢察長 金鑫

檢察公益訴訟制度作為習(xí)近平法治思想的標(biāo)識(shí)性概念和原創(chuàng)性成果，其重大意義已不言而喻。當(dāng)前，檢察公益訴訟立法正在深入推進(jìn)，但是對(duì)于檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的法律地位這一重要問題，學(xué)術(shù)研究和司法實(shí)踐中尚有一些模糊認(rèn)識(shí)。法秩序統(tǒng)一性原理告訴我們，憲法與民法、刑法、行政法等多個(gè)法律部門組成的法秩序，需要關(guān)聯(lián)成為統(tǒng)一的整體狀態(tài)，內(nèi)部不能存在沖突和矛盾。法秩序統(tǒng)一性原理構(gòu)成了法制統(tǒng)一和統(tǒng)一法律適用的法理基礎(chǔ)，這一原理為我們正確認(rèn)識(shí)檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中應(yīng)當(dāng)具有的法律監(jiān)督地位提供了科學(xué)視角。

我國檢察機(jī)關(guān)各項(xiàng)檢察職能統(tǒng)一于法律監(jiān)督的憲法定位之中

憲法規(guī)范既是法秩序中其他規(guī)范的最終效力判準(zhǔn)，也是其他規(guī)范的價(jià)值基礎(chǔ)。法秩序統(tǒng)一性原理要求，在憲法的統(tǒng)籌之下，一個(gè)國家現(xiàn)行的法律所組成的制度構(gòu)架及體系，須以公平、正義、人權(quán)等法的價(jià)值為基本理念，各個(gè)部門法規(guī)范既自成一體又協(xié)調(diào)一致。

法律監(jiān)督是憲法賦予我國檢察機(jī)關(guān)的職能定位，也是我國檢察制度不同于其他國家檢察制度的最鮮明特征。1954年憲法雖然沒有明確規(guī)定我國檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但是從具體條文來看，其法律監(jiān)督屬性已經(jīng)十分明顯。1979年6月26日，彭真在第五屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上《關(guān)于七個(gè)法律草案的說明》中明確指出，“確定檢察院的性質(zhì)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。列寧在十月革命后，曾堅(jiān)持檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)是維護(hù)國家法制的統(tǒng)一。我們的檢察院組織法運(yùn)用列寧這一指導(dǎo)思想，結(jié)合我們的情況，規(guī)定……”經(jīng)過立法討論，1979年人民檢察院組織法第1條最終規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！?/p>

1982年憲法在起草過程中，雖然關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的憲法定位問題產(chǎn)生過一定爭論，但是經(jīng)黨中央決定，全國人民代表大會(huì)通過的該憲法第129條規(guī)定“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，由此正式從國家根本法上確定了檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)與地位。“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的憲法內(nèi)涵意味著，“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”不僅是憲法意義上的國家機(jī)關(guān)，而且是專門履行法律監(jiān)督憲法職權(quán)的機(jī)關(guān)，還是憲法授權(quán)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)的機(jī)關(guān)。

憲法是我國的根本大法。堅(jiān)持檢察機(jī)關(guān)的憲法定位是完善具有中國特色社會(huì)主義檢察制度的法律基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，也是建設(shè)社會(huì)主義法治國家的客觀要求。2018年10月26日，第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議修訂的人民檢察院組織法在堅(jiān)持檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督憲法定位不動(dòng)搖的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步發(fā)展完善了法律監(jiān)督的內(nèi)涵，并明確規(guī)定“人民檢察院通過行使檢察權(quán)，追訴犯罪，維護(hù)國家安全和社會(huì)秩序，維護(hù)個(gè)人和組織的合法權(quán)益，維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益，保障法律正確實(shí)施，維護(hù)社會(huì)公平正義，維護(hù)國家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)和權(quán)威，保障中國特色社會(huì)主義建設(shè)的順利進(jìn)行”。此次修訂在檢察機(jī)關(guān)的基本職權(quán)之中規(guī)定了人民檢察院“依照法律規(guī)定提起公益訴訟”，賦予了檢察機(jī)關(guān)公益訴訟檢察職權(quán)。從法秩序的效力統(tǒng)一性出發(fā)，法律監(jiān)督作為統(tǒng)一的整體，應(yīng)當(dāng)從憲法和組織法上準(zhǔn)確把握法律監(jiān)督運(yùn)行的規(guī)律與特色，完善具體檢察監(jiān)督制度，不能割裂法律監(jiān)督內(nèi)涵的完整性。最高人民檢察院應(yīng)勇檢察長指出，“各項(xiàng)檢察職能包括‘四大檢察’職能，內(nèi)在統(tǒng)一于法律監(jiān)督憲法定位?！痹诜ㄖ刃蚪y(tǒng)一性原理框架下，各項(xiàng)檢察職權(quán)的行使必須充分體現(xiàn)憲法賦予的法律監(jiān)督屬性，公益訴訟檢察概莫能外。

檢察機(jī)關(guān)對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督是我國各類訴訟法的共通原則

從目前來看，我國憲法關(guān)于“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的職能定位，主要是通過組織法和訴訟法對(duì)于檢察職權(quán)的強(qiáng)化、細(xì)化，側(cè)重于讓檢察機(jī)關(guān)成為憲法框架下監(jiān)督整個(gè)訴訟活動(dòng)的機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督，既是對(duì)憲法規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的具體化，又是對(duì)刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟基本原則的進(jìn)一步完善，還是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督體系的重要組成部分，為檢察機(jī)關(guān)履行訴訟法律監(jiān)督職責(zé)提供了明確具體的法律依據(jù)。

一是行政訴訟法律監(jiān)督。1989年4月4日，第七屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過的《中華人民共和國行政訴訟法》明確規(guī)定“人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”，不僅從立法一開始就規(guī)定了法律監(jiān)督原則，而且是三大訴訟法正式出臺(tái)時(shí)最早作出這一規(guī)定的。2014年11月1日，行政訴訟法第一次修正時(shí)，對(duì)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督進(jìn)一步完善，監(jiān)督方式在單一的抗訴的基礎(chǔ)上，增加了再審檢察建議、檢察建議，監(jiān)督范圍也從行政生效裁判結(jié)果監(jiān)督擴(kuò)展到行政審判人員違法行為監(jiān)督和執(zhí)行活動(dòng)監(jiān)督。

二是刑事訴訟法律監(jiān)督。1979年《中華人民共和國刑事訴訟法》制定時(shí)，并沒有在基本原則中寫入檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的內(nèi)容。1996年刑事訴訟法第一次修正時(shí)，在基本原則中增加規(guī)定“人民檢察院依法對(duì)刑事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”。不僅如此，在2012年第二次修正和2018年第三次修正中，刑事訴訟法對(duì)于檢察機(jī)關(guān)刑事訴訟法律監(jiān)督的職權(quán)范圍、監(jiān)督方式、監(jiān)督手段等進(jìn)行了極大豐富和完善。

三是民事訴訟法律監(jiān)督。1982年制定的《中華人民共和國民事訴訟法（試行）》雖然規(guī)定了“人民檢察院有權(quán)對(duì)人民法院的民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督”，但是其將法律監(jiān)督的范圍僅僅局限在“民事審判活動(dòng)”。1991年《中華人民共和國民事訴訟法》正式出臺(tái)時(shí)，仍然延續(xù)了這一帶有局限性的規(guī)定。直到2012年《中華人民共和國民事訴訟法》第二次修正時(shí)，才在基本原則中將檢察機(jī)關(guān)實(shí)行法律監(jiān)督的范圍由“民事審判活動(dòng)”拓展為“民事訴訟”，明確規(guī)定“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”。至此，我國三大訴訟法均在基本原則中明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)各類訴訟實(shí)行法律監(jiān)督，從而在訴訟法律體系上實(shí)現(xiàn)了與憲法關(guān)于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督定位規(guī)定的一致性。

刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法是我國的基本法律，在三大訴訟法已經(jīng)完整、統(tǒng)一、協(xié)調(diào)地將檢察機(jī)關(guān)對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督固化為基本原則的情況下，檢察公益訴訟立法十分有必要在基本原則中明確規(guī)定“人民檢察院有權(quán)對(duì)公益訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”。

檢察公益訴訟制度的設(shè)計(jì)初衷在于加強(qiáng)和完善法律監(jiān)督

檢察公益訴訟制度，是黨中央和習(xí)近平總書記親自決策、親自部署、親自推進(jìn)的一項(xiàng)重大改革舉措，具有鮮明的法律監(jiān)督性質(zhì)。在2014年10月黨的十八屆四中全會(huì)上，習(xí)近平總書記作了關(guān)于《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》的說明，深刻指出探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的初衷是，“在現(xiàn)實(shí)生活中，對(duì)一些行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為造成對(duì)國家和社會(huì)公共利益侵害或者有侵害危險(xiǎn)的案件，如國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等，由于與公民、法人和其他社會(huì)組織沒有直接利害關(guān)系，使其沒有也無法提起公益訴訟，導(dǎo)致違法行政行為缺乏有效司法監(jiān)督，不利于促進(jìn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，加強(qiáng)對(duì)公共利益的保護(hù)?！睘榱似平狻肮乇瘎　彪y題，賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行為及時(shí)提出建議并督促糾正，乃至提起公益訴訟的職權(quán)，建立公益保護(hù)的“中國方案”，“有利于優(yōu)化司法職權(quán)配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進(jìn)法治政府建設(shè)”。

2015年7月1日，第十二屆全國人大常委會(huì)第十五次會(huì)議通過的《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》明確指出，“試點(diǎn)工作必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，充分發(fā)揮法律監(jiān)督、司法審判職能作用，促進(jìn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，維護(hù)憲法法律權(quán)威，維護(hù)社會(huì)公平正義，維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益。試點(diǎn)工作應(yīng)當(dāng)穩(wěn)妥有序，遵循相關(guān)訴訟制度的原則。提起公益訴訟前，人民檢察院應(yīng)當(dāng)依法督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行政行為、履行法定職責(zé)，或者督促、支持法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織提起公益訴訟?！?017年6月22日，最高人民檢察院在十二屆全國人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議上關(guān)于《中華人民共和國行政訴訟法修正案（草案）》和《中華人民共和國民事訴訟法修正案（草案）》的說明中指出，“檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，有利于發(fā)揮法律監(jiān)督職能作用，健全對(duì)國家利益和社會(huì)公共利益保護(hù)的法律制度?！贝撕螅?月27日全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)《關(guān)于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉和〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》中，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中開展法律監(jiān)督的領(lǐng)域和監(jiān)督的基本手段、基本程序作了明確規(guī)定。

可以看出，檢察公益訴訟制度的設(shè)計(jì)初衷和立法目的，主要在于通過發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能作用，促進(jìn)依法行政，嚴(yán)格執(zhí)法，助推國家治理、社會(huì)治理，從而實(shí)現(xiàn)保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益的價(jià)值追求。按照法秩序統(tǒng)一性原理，法秩序的統(tǒng)一性還需要在價(jià)值層面實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的法律地位，不僅需要在體系上與憲法及刑事、民事、行政訴訟法相契合，而且需要在價(jià)值取向上與黨中央關(guān)于這項(xiàng)制度的設(shè)計(jì)初衷以及全國人大常委會(huì)的立法目的保持一致。誠然，在試點(diǎn)兩年之后，2017年修訂后的“兩法”沒有對(duì)檢察公益訴訟制度作出更加具體且有操作性的規(guī)定，此后的“兩高”有關(guān)司法解釋作出了“公益訴訟起訴人”的設(shè)計(jì)方案，由此一些論者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中存在法律監(jiān)督者和公益代表人雙重身份。然而，檢察機(jī)關(guān)只是保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益的重要力量之一，而非唯一。與行政機(jī)關(guān)和有關(guān)社會(huì)組織作為公益代表人不同的是，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的代表人功能更多的是其法律監(jiān)督者地位在公益訴訟活動(dòng)中的延伸展現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的公益代表人功能宜統(tǒng)一于法律監(jiān)督者的憲法定位之中。

檢察公益訴訟實(shí)踐運(yùn)行具有鮮明的法律監(jiān)督特征

經(jīng)過十多年司法實(shí)踐探索發(fā)展，檢察公益訴訟制度已經(jīng)取得顯著成效，形成了獨(dú)具中國特色的公益司法保護(hù)模式，既發(fā)展出個(gè)性化的監(jiān)督特色，又有機(jī)統(tǒng)一于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能之中。首先，檢察公益訴訟主體具有鮮明的監(jiān)督特色。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)作為提起公益訴訟的主體時(shí)，并非法律意義上的利害關(guān)系人，而是憲法規(guī)定的國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，代表國家提起訴訟、參加訴訟活動(dòng)，并依法享有調(diào)查核實(shí)、案件事實(shí)審查、檢察建議等職權(quán)，與普通民事主體提起的公益訴訟在訴訟主體、審理程序、審查內(nèi)容和裁判方式上存在顯著差異。檢察機(jī)關(guān)無論針對(duì)行政機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，還是針對(duì)違法民事主體提起民事公益訴訟，都是履行法律監(jiān)督職責(zé)的具體體現(xiàn)，其根本目的在于保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益，具有突出的客觀訴訟特征。其次，檢察公益訴訟審前程序具有鮮明的監(jiān)督特色。經(jīng)過實(shí)踐探索，“審前程序”與“審判程序”相結(jié)合的程序構(gòu)造形成了檢察公益訴訟“中國范式”。在審前程序中，經(jīng)過立案、調(diào)查核實(shí)、磋商聽證、檢察建議等審前工作，督促行政機(jī)關(guān)依法履職、自我糾錯(cuò)，只要公益保護(hù)目的得以實(shí)現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)就可以依法終結(jié)案件，不必再進(jìn)入審判程序。十多年來，檢察機(jī)關(guān)以檢察建議的方式督促行政機(jī)關(guān)履職的案件達(dá)到80.5萬件，行政機(jī)關(guān)回復(fù)整改率98.7%。可以說，審前程序本身構(gòu)成了檢察機(jī)關(guān)的重要辦案方式，具有獨(dú)立的法律監(jiān)督功能和獨(dú)特的程序價(jià)值。其三，審判程序中的檢察活動(dòng)仍然具有鮮明的監(jiān)督特色。針對(duì)審前程序未能解決的公益保護(hù)問題，檢察機(jī)關(guān)以“訴”的方式推動(dòng)審判程序的啟動(dòng)，依靠司法裁判的支持與裁判的執(zhí)行，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)以法律監(jiān)督有效保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益的目的。十多年來，檢察機(jī)關(guān)對(duì)發(fā)出公告或檢察建議后未落實(shí)公益保護(hù)責(zé)任的，向法院提起訴訟6.3萬件，99.8%的案件得到裁判支持?？梢哉f，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟以后的檢察活動(dòng)，既是審前程序法律監(jiān)督的延伸和深化，也是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督體系在公益保護(hù)領(lǐng)域的發(fā)展和完善。

需要看到的是，檢察公益訴訟實(shí)踐中，檢察公益訴訟之所以在審理程序、二審啟動(dòng)、起訴期限等個(gè)別問題上存在一些認(rèn)識(shí)分歧，究其根源，還是在于檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的性質(zhì)定位模糊不清。比如，按照現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)公益訴訟二審程序，只能以“公益訴訟起訴人”的身份提出“上訴”，而不能以“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的身份提出“抗訴”。這種方式導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中角色定位發(fā)生混亂，出現(xiàn)了在有的刑事附帶民事公益訴訟案件中同一檢察機(jī)關(guān)針對(duì)同一法院作出的刑事附帶民事公益訴訟判決，以兩種不同的身份，既提起“抗訴”又提起“上訴”的情形。按照法秩序統(tǒng)一性原理，檢察機(jī)關(guān)在進(jìn)入審判程序以后的檢察活動(dòng)均以“訴”的形式履行法律監(jiān)督職責(zé)，是“國家之訴”“法律監(jiān)督之訴”，是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能在訴訟活動(dòng)中的具體體現(xiàn)。因此，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的法律定位必須與其在刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟中的法律定位相協(xié)調(diào)、相一致。

結(jié) 語

從法秩序統(tǒng)一性原理出發(fā)，檢察機(jī)關(guān)在各類訴訟中的法律定位，需要以效力統(tǒng)一為依托，以價(jià)值統(tǒng)一為基礎(chǔ)，最終在憲法框架下得以耦合。這就決定了檢察公益訴訟專門立法需要堅(jiān)持檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位，圍繞充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能來設(shè)計(jì)檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的職權(quán)配置職責(zé)履行等相關(guān)制度，從而推動(dòng)檢察機(jī)關(guān)更好地履行維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益，保障法律正確實(shí)施，維護(hù)社會(huì)公平正義，維護(hù)國家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)和權(quán)威的重要使命。

2290期

來源｜《檢察日?qǐng)?bào)》

責(zé)任編輯｜王云飛　黃嬌

編輯｜余靜

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