2025年8月1日，滬蘇浙皖四地人大常委會(huì)同步發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)長(zhǎng)三角科技創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展的決定》，將于9月1日起正式施行。這是長(zhǎng)三角歷史上首次通過“協(xié)同立法”推動(dòng)區(qū)域科技創(chuàng)新，內(nèi)容涵蓋基礎(chǔ)研究共研、成果轉(zhuǎn)化機(jī)制聯(lián)建、職稱資格互認(rèn)與產(chǎn)業(yè)園區(qū)共建等十九條，意圖打通創(chuàng)新鏈與產(chǎn)業(yè)鏈的制度斷點(diǎn)，遏制重復(fù)投入、資源內(nèi)耗和政策套利。

就在兩天前，政治局會(huì)議剛剛提出要“依法依規(guī)治理企業(yè)無序競(jìng)爭(zhēng)”，并點(diǎn)名“規(guī)范地方招商引資行為”；同時(shí)強(qiáng)調(diào)要加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，推動(dòng)資源要素在更大范圍內(nèi)高效配置與公平競(jìng)爭(zhēng)。而發(fā)改委則在次日發(fā)布會(huì)上直言，必須“堅(jiān)決制止盲目跟風(fēng)、一哄而上、一哄而起”。這些高頻信號(hào)背后，是國(guó)家開始用制度糾正“地方競(jìng)爭(zhēng)邏輯”對(duì)創(chuàng)新生態(tài)的干擾，也是在為打破行政壁壘、構(gòu)建統(tǒng)一開放市場(chǎng)環(huán)境奠定基礎(chǔ)。

對(duì)創(chuàng)投而言，這不僅意味著創(chuàng)新資源的重新配置，更預(yù)示著一個(gè)時(shí)代的結(jié)束：以補(bǔ)貼、搶人、堆估值為特征的內(nèi)卷路徑，正在被法律劃上句號(hào)。隨著新規(guī)落地，投資需重新審視戰(zhàn)略布局，轉(zhuǎn)向以核心技術(shù)突破和產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同為驅(qū)動(dòng)的良性競(jìng)爭(zhēng)，逐步摒棄短視行為，迎接高質(zhì)量創(chuàng)新時(shí)代的到來。

內(nèi)卷是如何變成痼疾的

實(shí)話說，原有的發(fā)展格局下，城市之間的主要關(guān)系是競(jìng)爭(zhēng)遠(yuǎn)大于合作。長(zhǎng)三角長(zhǎng)期被視作中國(guó)科技創(chuàng)新的“前沿陣地”，從國(guó)家實(shí)驗(yàn)室、高能級(jí)園區(qū)，到獨(dú)角獸企業(yè)和創(chuàng)投機(jī)構(gòu)，這片區(qū)域集聚了中國(guó)最密集的創(chuàng)新資源。但也正因如此，在過去幾年里，它成了“科技內(nèi)卷”的主戰(zhàn)場(chǎng)——一個(gè)地方政府、企業(yè)、資本三者共同塑造的失衡系統(tǒng)。

以芯片、AI、智能制造等熱門賽道為例，同一個(gè)技術(shù)團(tuán)隊(duì)，半個(gè)月內(nèi)可以收到蘇州、嘉興、蕪湖三地的落地邀請(qǐng)，地方平臺(tái)出補(bǔ)貼、投基金、送辦公樓，有的甚至愿意以高估值參股。政策越開門，項(xiàng)目越愿意“多點(diǎn)談、多頭落”，最終出現(xiàn)“總部在張江，中試在合肥，注冊(cè)在吳江”的多地套利格局。

這種內(nèi)卷最直觀的體現(xiàn)，是令人尷尬的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)。翻開產(chǎn)業(yè)地圖，一幅“英雄所見略同”的畫面躍然紙上。在長(zhǎng)三角16個(gè)核心城市中，曾有12個(gè)將電子信息產(chǎn)業(yè)作為頭號(hào)重點(diǎn)，11個(gè)同時(shí)瞄準(zhǔn)汽車產(chǎn)業(yè)，8個(gè)布局石化產(chǎn)業(yè)。這種高度重疊的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，并非偶然。

其背后，是各地政府各自為政、各為其主的現(xiàn)實(shí)考量。在過去以GDP和稅收為主要考核指標(biāo)的體系下，地方政府作為本地利益的代理人，有極強(qiáng)的動(dòng)機(jī)通過打造“政策洼地”、提供財(cái)政補(bǔ)貼等方式，吸引和培育本地的明星產(chǎn)業(yè)，這導(dǎo)致了區(qū)域內(nèi)有限的資本、人才和市場(chǎng)資源被過度分割和激烈爭(zhēng)搶。

從資本端看，這種模式也在扭曲市場(chǎng)。許多創(chuàng)投機(jī)構(gòu)明知項(xiàng)目估值虛高，但看到有地方基金或國(guó)資母基金做兜底，就傾向于跟投。而因?yàn)椴桓?，就意味著錯(cuò)過風(fēng)口；而一旦入局，又能借政府資源助力下一輪融資。項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)被政策稀釋、估值被政績(jī)推高、退出通道依賴地方配套，導(dǎo)致投資越來越偏向資源驅(qū)動(dòng)而非技術(shù)驅(qū)動(dòng)。而國(guó)資作為出資方，要求一定比例的返投也無可厚非，但GP就沒法把資金都流到最有效率的地方，重復(fù)建設(shè)也是在所難免。

更棘手的是產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)性失衡?；A(chǔ)研究資金多流向看得見的實(shí)驗(yàn)室裝修和設(shè)備購(gòu)買，中試平臺(tái)在多地重復(fù)建設(shè)但利用率極低，真正打通“研發(fā)—中試—量產(chǎn)”路徑的能力極其稀缺。部分企業(yè)拿下地方補(bǔ)貼后，并不著急實(shí)際生產(chǎn)，而是圍繞“政策打包”開展多輪融資。最終，不少項(xiàng)目停留在PPT和路演階段，造成資本、技術(shù)、政策之間的系統(tǒng)性錯(cuò)位。

一個(gè)典型例子是新能源車配套項(xiàng)目。在過去兩年里，寧德時(shí)代、比亞迪的核心配套企業(yè)，被江蘇、浙江多地爭(zhēng)搶落戶，僅電池結(jié)構(gòu)件項(xiàng)目就被重復(fù)招引十余次。地方財(cái)政不惜投入數(shù)億元建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房，但三年過去，多數(shù)入駐項(xiàng)目仍未實(shí)際投產(chǎn)。

這一切最終反噬了創(chuàng)新生態(tài)：企業(yè)逐漸形成“政策依賴癥”，創(chuàng)投失去了對(duì)項(xiàng)目基本面的判斷能力，地方政府將“支持科技”變?yōu)椤把鹤①惖馈?。久而久之，?nèi)卷從市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)變成制度結(jié)構(gòu)的問題。

長(zhǎng)三角四地聯(lián)合通過《關(guān)于促進(jìn)長(zhǎng)三角科技創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展的決定》，不僅意味著對(duì)混亂競(jìng)爭(zhēng)的制度反思，也是一種規(guī)則重建的嘗試。它試圖用法定形式確立“協(xié)同高于競(jìng)爭(zhēng)”的邊界意識(shí)，為區(qū)域內(nèi)要素自由流動(dòng)、科技成果共研共轉(zhuǎn)、產(chǎn)業(yè)鏈錯(cuò)位布局等建立基本原則。這是制度層面對(duì)科技內(nèi)卷問題的一次正面回應(yīng)，也標(biāo)志著地方政府間“賽馬機(jī)制”正在被更高級(jí)別的協(xié)調(diào)機(jī)制所替代。

從政策共識(shí)到制度落地：協(xié)同立法真正變了什么

這不是我們司空見慣的一紙政策框架，而是一份具備法律效力的制度安排，涉及資金、成果、平臺(tái)、園區(qū)乃至權(quán)屬分配等多個(gè)長(zhǎng)期懸而未決的技術(shù)問題。是《中華人民共和國(guó)立法法》修改后長(zhǎng)三角地區(qū)人大加強(qiáng)協(xié)同立法的又一重要成果。

《關(guān)于促進(jìn)長(zhǎng)三角科技創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展的決定》并非一日之功，它是長(zhǎng)三角一體化政策框架從量變到質(zhì)變、不斷演進(jìn)的必然產(chǎn)物。其背后，是一條由國(guó)家頂層設(shè)計(jì)引領(lǐng)、部?。ㄊ校﹨f(xié)同推進(jìn)的清晰政策軌跡。

2019年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，將長(zhǎng)三角一體化發(fā)展正式提升為國(guó)家戰(zhàn)略，明確提出要“合力打造長(zhǎng)三角科技創(chuàng)新共同體”。2020年，科技部聯(lián)合三省一市印發(fā)《長(zhǎng)三角科技創(chuàng)新共同體建設(shè)發(fā)展規(guī)劃》，進(jìn)一步明確了以“科創(chuàng)+產(chǎn)業(yè)”為引領(lǐng)的協(xié)同路徑，并建立了“4+1”協(xié)同工作模式。隨后，《三省一市共建長(zhǎng)三角科技創(chuàng)新共同體行動(dòng)方案（2022-2025年）》出臺(tái)，將宏觀規(guī)劃轉(zhuǎn)化為具體的行動(dòng)路線。2022年，科技部與三省一市政府聯(lián)合印發(fā)《長(zhǎng)三角科技創(chuàng)新共同體聯(lián)合攻關(guān)合作機(jī)制》，聚焦關(guān)鍵核心技術(shù)，建立了跨區(qū)域“揭榜掛帥”的合作模式 。

與以往指導(dǎo)性政策不同，這次的決定不再?gòu)?qiáng)調(diào)“大方向上的一體化”，而是直接對(duì)如何共建聯(lián)合基金、如何跨區(qū)域設(shè)立研發(fā)平臺(tái)、如何形成一體化的成果轉(zhuǎn)化機(jī)制作出了操作層面的安排。比如明確提出建立基礎(chǔ)研究聯(lián)合基金，并鼓勵(lì)跨區(qū)域、跨學(xué)科、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的基礎(chǔ)研究項(xiàng)目聯(lián)動(dòng)立項(xiàng)；再如，由科技主管部門牽頭建設(shè)一體化成果轉(zhuǎn)化體系，改變以往各地自行審批、自行認(rèn)定、利益歸屬分散的局面。這種協(xié)調(diào)機(jī)制并非松散合作，而是在立法保障下形成責(zé)任閉環(huán)的制度網(wǎng)絡(luò)。

此次通過的《決定》中，“協(xié)同”一詞高頻出現(xiàn)，比以往以“共建”為核心的一體化要更進(jìn)一步。比如對(duì)園區(qū)政策的調(diào)整，2010年長(zhǎng)三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)第十次市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議確定了長(zhǎng)三角園區(qū)共建合作專題，確定了在長(zhǎng)三角層面統(tǒng)籌開發(fā)區(qū)之間合作共建的發(fā)展思路。而這份決定鼓勵(lì)開發(fā)區(qū)和園區(qū)之間開展跨省域合作和聯(lián)動(dòng)發(fā)展，指向的正是過去在招商政策、人才落戶、土地指標(biāo)等方面長(zhǎng)期存在的內(nèi)卷格局。共建多，共贏少。以開發(fā)區(qū)為主體的園區(qū)共建利益分享機(jī)制難以建立，畢竟跨園區(qū)的產(chǎn)業(yè)共建并不帶來利益共享，導(dǎo)致開發(fā)主體動(dòng)力不足。從條文語言中可以看到，長(zhǎng)三角園區(qū)正在試圖從“共建而不共贏”轉(zhuǎn)向“協(xié)同開發(fā)”，這對(duì)于很多企業(yè)來說，是資源組合模式的革新，也是地方招商激勵(lì)機(jī)制的底層轉(zhuǎn)變。

《決定》真正具象化的部分，在于它試圖為長(zhǎng)三角構(gòu)建一套覆蓋創(chuàng)新全過程的協(xié)作機(jī)制。最上游是科研能力的聯(lián)合擴(kuò)容。文件提出要共同培育國(guó)家戰(zhàn)略科技力量，但這并不是憑空設(shè)想。目前，上海和合肥已經(jīng)合作推進(jìn)第四代“合肥先進(jìn)光源”，國(guó)家實(shí)驗(yàn)室的聯(lián)動(dòng)布局也已展開。中科院上海微系統(tǒng)所、南京大學(xué)等機(jī)構(gòu)參與共建的8家全國(guó)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，是這套區(qū)域科研體系初具雛形的體現(xiàn)。

基礎(chǔ)研究層面，《決定》提到設(shè)立“長(zhǎng)三角基礎(chǔ)研究聯(lián)合基金”，為跨省份、跨學(xué)科、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向明確的研究項(xiàng)目提供資金來源。這種安排意在促成科研機(jī)構(gòu)間“捆綁式”協(xié)作，避免過去各自為政、重復(fù)投入的狀況。

在成果轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)，浙江此前的“先用后轉(zhuǎn)”機(jī)制成為樣板。該模式允許企業(yè)在正式簽署技術(shù)轉(zhuǎn)讓協(xié)議前，先行試用高校和科研院所的職務(wù)科技成果。成了再付錢，不成也不虧。從2021年啟動(dòng)至今，已有8000多項(xiàng)成果入池，累計(jì)試用次數(shù)超2500次。《決定》將這種操作模式寫進(jìn)條文，相當(dāng)于為地方探索提供法理背書，并向長(zhǎng)三角全域推廣。

資源共享的部分，《決定》明確要推進(jìn)統(tǒng)一的技術(shù)轉(zhuǎn)移體系。已有的“長(zhǎng)三角科技資源共享服務(wù)平臺(tái)”目前整合了近5萬臺(tái)大型科研儀器，設(shè)備總價(jià)值超590億元。平臺(tái)已覆蓋蘇浙滬皖主要科研單位和部分科技企業(yè)，使用流程與補(bǔ)貼機(jī)制已基本理順。未來是否實(shí)現(xiàn)跨省一張網(wǎng)，還要看安徽能否在2025年內(nèi)完成接入。

此外，《決定》提出支持建設(shè)“科創(chuàng)飛地”和“中試平臺(tái)”，解決的是技術(shù)從實(shí)驗(yàn)室走向車間的問題。相比政策條文，這類工程性項(xiàng)目能不能推進(jìn)，更多取決于資金和地方政府的執(zhí)行力。但在目前合肥與張江之間的中試合作中，已有若干集成電路和高端裝備領(lǐng)域的飛地項(xiàng)目正在運(yùn)作，說明這條路徑并非空轉(zhuǎn)。

協(xié)同立法之后：前景可期，但仍須破除制度“硬骨頭”

協(xié)同立法的直接紅利，是為跨區(qū)域創(chuàng)新要素的流動(dòng)和共享提供了制度保障。在《決定》公布后，長(zhǎng)三角G60科創(chuàng)走廊已啟動(dòng)創(chuàng)新券“通兌”機(jī)制試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)“企業(yè)在哪申請(qǐng)、在哪使用、由哪地財(cái)政結(jié)算”。根據(jù)公開報(bào)道，首批參與試點(diǎn)的地市包括松江、嘉善、宣城、蕪湖等，覆蓋了從研發(fā)到中試的多個(gè)場(chǎng)景，未來有望擴(kuò)大至基礎(chǔ)研究資助與產(chǎn)業(yè)鏈上下游協(xié)同采購(gòu) 。

更具結(jié)構(gòu)性意義的，是產(chǎn)業(yè)鏈分工協(xié)作正在從行政區(qū)邏輯轉(zhuǎn)向功能區(qū)邏輯。在新能源汽車領(lǐng)域，全國(guó)每生產(chǎn)10輛新能源汽車，就有4輛來自長(zhǎng)三角。長(zhǎng)三角已初步形成“上海提供研發(fā)設(shè)計(jì)和核心零部件、江蘇提供動(dòng)力電池、浙江提供智能化解決方案、安徽提供配套生產(chǎn)”的分工雛形?！稕Q定》對(duì)這些已有協(xié)作基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)提出了“共建大平臺(tái)、共投產(chǎn)業(yè)基金、共育產(chǎn)業(yè)生態(tài)”的要求，有望推動(dòng)形成區(qū)域產(chǎn)業(yè)共同體。

制度的統(tǒng)一，也為地方政府提供了更明晰的行為邊界。《決定》明確提出要防范“無序競(jìng)爭(zhēng)”，探索財(cái)政稅收、土地政策、成果轉(zhuǎn)化收益的共享機(jī)制。在政策文件中，“稅收分成”被反復(fù)提及，如江蘇省在2024年與上海嘉定區(qū)簽署的“先進(jìn)制造協(xié)同區(qū)”協(xié)議中，已嘗試將跨區(qū)域項(xiàng)目的增值稅、所得稅按比例分配，為更大范圍的分稅機(jī)制探索提供了先例 。

更值得期待的是，長(zhǎng)三角協(xié)同立法已被明確為全國(guó)區(qū)域治理改革的重要樣本。在2025年7月召開的中共中央政治局會(huì)議中，“依法依規(guī)治理企業(yè)無序競(jìng)爭(zhēng)、規(guī)范地方招商引資行為”被明確提及，與《決定》內(nèi)容實(shí)現(xiàn)高度呼應(yīng)。國(guó)家發(fā)改委、司法部等也在同步推動(dòng)京津冀、成渝、粵港澳等區(qū)域借鑒長(zhǎng)三角的“協(xié)同立法+統(tǒng)一執(zhí)法+要素通兌”模式，并將長(zhǎng)三角視為“全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)”的示范區(qū) 。

當(dāng)然，挑戰(zhàn)依然存在，尤其在跨區(qū)域爭(zhēng)端解決和財(cái)政分成層面，目前更多依賴聯(lián)席會(huì)議和條塊協(xié)調(diào)，尚未形成制度化、司法化的常設(shè)機(jī)制。但從現(xiàn)實(shí)進(jìn)展看，長(zhǎng)三角正在通過“小范圍試點(diǎn)+標(biāo)準(zhǔn)輸出+法治固化”的路徑，在地方分權(quán)體制下尋求制度合圍的最大公約數(shù)。這一探索，不僅是地方協(xié)同治理的創(chuàng)新實(shí)踐，更是在中央—地方關(guān)系新階段下，對(duì)國(guó)家統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的一次前置式制度試驗(yàn)。

結(jié)語：制度的尺度，決定創(chuàng)新的空間

長(zhǎng)三角協(xié)同立法落地，決定了區(qū)域內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)邊界是否能由行政線退到制度線之后。這既是一次對(duì)無序內(nèi)卷的制度反制，也是一種鼓勵(lì)長(zhǎng)期主義的信號(hào)釋放——不靠補(bǔ)貼砸出來的企業(yè)，更需要一個(gè)不鼓勵(lì)“跑馬圈地”的市場(chǎng)環(huán)境。

這只是將“共識(shí)”寫入“共法”的開場(chǎng)。真正決定創(chuàng)新活力的，仍是制度尺度的大小，和政策執(zhí)行的邊界是否清晰。能否在這部法定框架內(nèi)建立起不靠拼補(bǔ)貼、不靠挖人、不靠資質(zhì)套利的區(qū)域創(chuàng)新合作機(jī)制，才是未來三到五年更值得觀察的關(guān)鍵指標(biāo)。