在建設(shè)工程竣工結(jié)算過程中，當發(fā)包人與承包人就工程竣工結(jié)算產(chǎn)生分歧時，審計機關(guān)出具的審計報告能否直接作為確定工程價款的依據(jù)？特別是在政府投資項目中，發(fā)包人常以審計報告未出具為由拖延結(jié)算，而施工方則主張按合同約定或?qū)嶋H工程量結(jié)算，此類糾紛因缺乏明確的裁判規(guī)則，容易導致“以審代結(jié)”的權(quán)力濫用，嚴重損害施工企業(yè)的合法權(quán)益。現(xiàn)結(jié)合我所辦案經(jīng)驗，就該問題作簡要分析。

常見觀點

一、審計報告不宜直接作為結(jié)算依據(jù)

審計報告是國家對建設(shè)單位實施行政監(jiān)督的重要工具，其本質(zhì)并非針對建設(shè)單位與施工單位之間的民事合同關(guān)系。建設(shè)工程竣工結(jié)算屬于平等民事主體間的民事法律行為，應遵循契約自由原則，以雙方合同約定及實際履行情況為基礎(chǔ)，不能僅因項目涉及政府投資或財政資金，就當然認定審計報告具有替代雙方結(jié)算約定的效力。在（2019）最高法民終1588號案中，最高法指出，以審計報告作為工程價款結(jié)算依據(jù)，必須以合同有明確約定為前提。太平洋建設(shè)集團有限公司與淮南市重點工程建設(shè)管理局的《建設(shè)工程施工合同》未明確約定以此為依據(jù)，且審計報告內(nèi)容超出施工圖紙范圍、非最終稿，故太平洋公司主張以該報告確定工程造價，未獲支持。

二、合同明確約定審計報告作為結(jié)算依據(jù)時應尊重約定

若建設(shè)工程施工合同中明確約定工程價款結(jié)算以審計報告為準，那么在結(jié)算過程中應遵循該約定。雙方當事人在訂立合同時對此已有明確預期，應當受到契約約束。此時，審計報告在雙方結(jié)算中的地位具有合法性和合理性，法院在司法裁判中也應充分尊重此類約定。在（2017）最高法民終912號案中，圣奇公司與黔西縣政府簽訂的《框架協(xié)議》及后續(xù)《工程承包合同》、《工程承包補充協(xié)議》中均明確約定造價以審計為準。最高法認為，雖國家審計機關(guān)的審計結(jié)論并非確定當事人之間工程價款結(jié)算的當然依據(jù)，但該約定系雙方平等協(xié)商的結(jié)果，雙方應恪守，法院亦尊重此約定。

三、工程已實際使用或?qū)徲嬀猛蠒r可突破審計依據(jù)

當工程已實際投入使用，但發(fā)包人未按照合同約定啟動審計程序，或?qū)徲嫵绦蜷L期拖延無法得出有效結(jié)論時，為了及時解決糾紛、保障施工方的合法權(quán)益，不應再僵化地堅持審計報告作為唯一結(jié)算依據(jù)。在此情形下，允許依據(jù)雙方的結(jié)算協(xié)議、現(xiàn)場簽證單、工程量清單等其他證據(jù)，或通過司法鑒定等方式確定工程造價，以實現(xiàn)公平合理的結(jié)算結(jié)果。在（2019）最高法民再56號案中，紫都公司與業(yè)達公司在《道路工程施工承包合同》中約定工程最終造價及支付以財政、審計部門最后審計結(jié)果為最終結(jié)算依據(jù)，但在道路工程已使用近兩年情況下，紫都公司未向相關(guān)財政、審計部門提交工程建設(shè)資料啟動審計，且無法提供審計結(jié)果。故一審法院根據(jù)業(yè)達公司申請，依法委托鑒定機構(gòu)作出的《工程造價鑒定報告》，可作為認定涉案工程造價的依據(jù)。

律師觀點

1.從合同約定出發(fā)，兼顧公平與效率

在處理建設(shè)工程竣工結(jié)算中審計報告適用問題時，首先應審查合同雙方是否對以審計報告作為結(jié)算依據(jù)有明確約定。若有明確約定，在無證據(jù)證明該約定存在違法、顯失公平等無效情形時，應遵循意思自治原則，認定其效力。然而，若合同未明確約定，或存在工程已實際使用、審計久拖不決等特殊情況，則應突破審計報告的限制，綜合考慮多種因素確定工程價款，以平衡雙方利益，避免一方因僵化的審計程序而遭受不合理的損失。根據(jù)《民法典》第一百五十七條規(guī)定：“民事法律行為無效、被撤銷或者確定不發(fā)生效力后，行為人因該行為取得的財產(chǎn)，應當予以返還；不能返還或者沒有必要返還的，應當折價補償。有過錯的一方應當賠償對方由此所受到的損失；各方都有過錯的，應當各自承擔相應的責任。法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！痹诖_定合同不成立、無效或者被撤銷后財產(chǎn)返還或者折價補償范圍時，要根據(jù)誠實信用原則的要求，在當事人之間合理分配，不能使不誠信的當事人因合同不成立、無效或者被撤銷而獲益。

2.固定價與審計報告約定并存時的結(jié)算規(guī)則

建設(shè)工程合同中若出現(xiàn)固定總價或固定單價與“以審計報告為結(jié)算依據(jù)”并存的約定，此類條款因涉及結(jié)算標準的沖突，需結(jié)合合同解釋原則及交易本質(zhì)確定適用規(guī)則。

審計報告應為對固定價履行情況的審核（如核實實際完成工程量是否與約定一致、是否存在未約定的變更調(diào)整等），而非突破固定價重新確定價格。例如：固定單價合同中，審計可審核實際工程量的真實性，但不得單方調(diào)整合同約定的固定單價；固定總價合同中，審計可核查是否存在未包含在總價范圍內(nèi)的新增工程，但不得在無變更情形下直接調(diào)減總價。

當審計報告與固定價約定存在沖突（如審計在無設(shè)計變更時調(diào)整固定價），應依據(jù)《民法典》第四百六十六條“合同解釋規(guī)則”，結(jié)合合同目的、交易習慣綜合判斷：固定價的約定是雙方對工程成本、風險的預先分配，具有更強的意思自治屬性，審計作為行政監(jiān)督手段，不應否定民事主體對風險的自主約定。

3.強調(diào)審計與民事結(jié)算的法律性質(zhì)差異

審計報告體現(xiàn)的是國家行政監(jiān)督意志，旨在規(guī)范財政資金使用、保障公共利益，與建設(shè)工程施工合同項下的民事結(jié)算關(guān)系在法律性質(zhì)上存在本質(zhì)差異。在司法實踐中，不能直接將行政審計的結(jié)論套用為民事糾紛的解決方案，除非合同雙方在締約時有明確且一致的意思表示將二者關(guān)聯(lián)?！秾徲嫹ā返诙l雖規(guī)定審計機關(guān)可對政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項目的預算執(zhí)行情況和決算進行審計監(jiān)督，但并未賦予審計報告直接替代民事合同結(jié)算條款的效力?！侗Ｕ现行∑髽I(yè)款項支付條例（2025修訂）第十二條也明確規(guī)定，機關(guān)、事業(yè)單位和國有大型企業(yè)不得強制要求以審計機關(guān)的審計結(jié)果作為結(jié)算依據(jù)，但合同另有約定或者法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。

4.重視司法鑒定的補充作用

當審計報告無法有效出具，或不宜作為結(jié)算依據(jù)時，司法鑒定能夠為工程價款的確定提供客觀、專業(yè)的技術(shù)支持。與審計報告相比，司法鑒定更側(cè)重于依據(jù)工程實際完成情況、行業(yè)標準規(guī)范等，通過科學的評估方法和流程，得出公正合理的工程造價結(jié)論。司法鑒定的啟動和實施，有助于打破審計程序僵局，及時確定工程價款，維護施工方的合法權(quán)益，保障建設(shè)工程領(lǐng)域的正常交易秩序。

5.倡導平衡保護雙方當事人合法權(quán)益

在建設(shè)工程領(lǐng)域，既要防止發(fā)包人借助審計程序逃避合同義務、拖延支付工程款，損害施工方的合法權(quán)益；也要避免施工方忽視合同約定和財政資金管理要求，過度追求高額工程款，應綜合考量合同約定、實際履行情況、雙方當事人的過錯程度等因素，按照公平原則合理確定工程價款結(jié)算方式，實現(xiàn)發(fā)包人與承包人之間的利益平衡。根據(jù)《民法典》第五百零九條規(guī)定：“當事人應當按照約定全面履行自己的義務。當事人應當遵循誠信原則，根據(jù)合同的性質(zhì)、目的和交易習慣履行通知、協(xié)助、保密等義務?！痹趯徲媹蟾孀鳛榻Y(jié)算依據(jù)的適用問題上，也應秉持誠實信用、公平合理的原則，平衡雙方當事人的利益訴求，確保建設(shè)工程竣工結(jié)算活動的公正性和合理性。