裁判要旨

由于鄭州市規(guī)劃委員會通過第59次會議紀要原則同意新密產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)核心板塊城市的設(shè)計方案，案涉土地規(guī)劃變更為核心商業(yè)板塊，進而造成涉案行政協(xié)議無法履行，對此應(yīng)當認為，一方面新密市政府基于公共利益的考慮報請改變規(guī)劃并不違法，在行政裁量上也是適當?shù)?；另一方面，某甲公司作為涉案協(xié)議的相對人，由于該協(xié)議無法履行也確實造成了資金的閑置損失，新密市政府作為行政協(xié)議的一方當事人，在報請改變規(guī)劃時亦應(yīng)當考慮到某甲公司的這一損失。從行政補償?shù)慕嵌瓤矗姓鄬θ藳]有為公共利益的增長而承擔相應(yīng)成本的義務(wù)，行政機關(guān)應(yīng)當對特定的、作出合法行政行為時應(yīng)當考慮的行政相對人的合理損失予以補償。尤其應(yīng)當強調(diào)的是，新密市政府在規(guī)劃改變以至于無法履行涉案協(xié)議時，應(yīng)當主動及時解除該協(xié)議，并對某甲公司的損失予以補償，以減少某甲公司的損失，新密市政府不主動履行該解除協(xié)議及行政補償?shù)牧x務(wù)，屬于行政不作為，某甲公司進而提起本案訴訟，請求解除協(xié)議并由新密市政府補償損失，該訴訟請求應(yīng)予支持。

案例詳情

河南省高級人民法院

行 政 判 決 書

（2025）豫行再10號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）河南某甲置業(yè)有限公司，住所地河南省新密市產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)。

法定代表人張某，該公司執(zhí)行董事兼總經(jīng)理。

委托代理人李某，該公司員工。

委托代理人康朝偉，金研（鄭州）律師事務(wù)所律師。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）新密市人民政府，住所地河南省新密市。

委托代理人趙某，新密市司法局工作人員。

委托代理人李**，河南京原律師事務(wù)所律師。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）新密市先進制造業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會，住所地河南省新密市。

委托代理人王同良，河南豫商律師事務(wù)所律師。

委托代理人沈亞超，河南豫商律師事務(wù)所律師。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）新密市曲梁鎮(zhèn)人民政府，住所地河南省新密市曲梁鎮(zhèn)下牛街1號。

委托代理人呂某明，該鎮(zhèn)政府辦公室副主任。

委托代理人王俊章，河南滳錦律師事務(wù)所律師。

再審申請人河南某甲置業(yè)有限公司因與被申請人新密市人民政府、新密市曲梁鎮(zhèn)人民政府、新密市先進制造業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會行政協(xié)議糾紛一案，不服河南省鄭州市中級人民法院（2023）豫01行終1039號行政判決，向本院申請再審。本院于2025年3月6日作出（2024）豫行申1725號行政裁定提審本案。本院依法組成合議庭，于2025年4月24日進行了公開開庭審理。再審申請人河南某甲置業(yè)有限公司（以下簡稱某甲公司）的委托代理人李某、康朝偉，被申請人新密市人民政府（以下簡稱新密市政府）的委托代理人趙某、李**，被申請人新密市先進制造業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會（以下簡稱開發(fā)區(qū)管委會）的委托代理人王同良、沈亞超，被申請人新密市曲梁鎮(zhèn)人民政府（以下簡稱曲梁鎮(zhèn)政府）的委托代理人呂某明、王俊章到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

某甲公司向河南省新密市人民法院（以下簡稱一審法院）提出訴訟請求：1．判令解除某甲公司與開發(fā)區(qū)管委會簽訂的《投資協(xié)議書》及《補充協(xié)議》；2．判令新密市政府、開發(fā)區(qū)管委會賠償某甲公司的資金損失43,861,461元及公司費用支付損失2,107,541.12元，合計45,969，002.12元（公司費用支出暫計算至2022年12月31日，實際應(yīng)計算至本案賠償款全部支付完畢之日)；3．判令新密市政府、開發(fā)區(qū)管委會支付某甲公司因此次訴訟而支出的律師服務(wù)費用250,000元；4.本案訴訟費等實現(xiàn)債權(quán)的費用由新密市政府、開發(fā)區(qū)管委會承擔。在審理過程中，某甲公司請求追加曲梁鎮(zhèn)政府為被告參加訴訟,并申請變更原訴訟請求第二項為：判令新密市政府、開發(fā)區(qū)管委會、曲梁鎮(zhèn)政府賠償某甲公司的資金損失43,861,461元及公司費用支付損失2107541.12元,合計45969002.12元（公司費用支出暫計算至2022年12月31日，實際應(yīng)計算至本案賠償款全部支付完畢之日)；變更原訴訟請求第三項為：判令新密市政府、開發(fā)區(qū)管委會、曲梁鎮(zhèn)政府支付某甲公司因此次訴訟而支出的律師服務(wù)費用250,000元；變更原訴訟請求第四項為：本案訴訟費等實現(xiàn)債權(quán)的費用由新密市政府、開發(fā)區(qū)管委會、曲梁鎮(zhèn)政府承擔。

一審法院查明：為促進集聚區(qū)裝備制造業(yè)的快速發(fā)展，就河南某服裝有限公司在新密市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管理委員會投資建設(shè)加工各類服裝630萬件（套）項目有關(guān)事宜，2013年12月11日,新密市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管理委員會作為甲方與河南某服裝有限公司簽訂《投資協(xié)議書》一份，約定：河南某服裝有限公司投資建設(shè)年加工各類服裝630萬件（套）項目，總投資19億元人民幣，新建標準化廠房、配套設(shè)施等建筑物。項目選址在新密市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，用地面積615畝，地址位于******。在河南某服裝有限公司項目法定手續(xù)齊備的情況下,新密市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管理委員會負責(zé)協(xié)調(diào)民事關(guān)系,具備開工條件后交付河南某服裝有限公司進行施工。新密市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管理委員會主要責(zé)任和義務(wù)：1.協(xié)助河南某服裝有限公司辦理項目立項報批相關(guān)手續(xù),協(xié)調(diào)國土部門在現(xiàn)行法律政策框架內(nèi)，供應(yīng)項目用地，在河南某服裝有限公司摘牌且一次性繳納土地款到位前提下,按照法律法規(guī)政策協(xié)調(diào)辦理土地使用證、項目報建和相關(guān)手續(xù)；2.新密市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管理委員會負責(zé)處理河南某服裝有限公司項目用地內(nèi)附屬物的補償相關(guān)問題。在項目建設(shè)前將“六通一平”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)至河南某服裝有限公司界址。如果供電及其他基礎(chǔ)設(shè)施需出專線或提出特殊要求的所需的全部費用由河南某服裝有限公司承擔。3.新密市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管理委員會實行全程代辦制，節(jié)點推進制和限時辦結(jié)制等相關(guān)項目推進服務(wù)運行機制為河南某服裝有限公司提供投資服務(wù)。4.處理好涉農(nóng)及征地關(guān)系，及時解決河南某服裝有限公司遇到的問題，為項目建設(shè)、生產(chǎn)、經(jīng)營提供優(yōu)良的投資環(huán)境和優(yōu)惠的招商條件。協(xié)議中同時約定河南某服裝有限公司的責(zé)任和義務(wù),并約定河南某服裝有限公司充分享受河南省、鄭州市及新密市針對產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)出臺的各項招商引資優(yōu)惠政策。針對重大項目采取“一事一議”辦法，給予優(yōu)惠。協(xié)議第七條中約定在出現(xiàn)以下情況時河南某服裝有限公司有權(quán)單方解除協(xié)議：（1）新密市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管理委員會不能按時提供符合協(xié)議約定的土地；（2）不能按照協(xié)議約定給予優(yōu)惠政策；（3）不能按照協(xié)議約定協(xié)助辦理國有土地使用權(quán)。協(xié)議第八條約定，若由于國家政策重大調(diào)整或重大自然災(zāi)害等不可抗力因素導(dǎo)致本協(xié)議或本協(xié)議有關(guān)條款無法繼續(xù)履行時，雙方協(xié)商均不承擔違約責(zé)任。

2014年1月7日，新密市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管理委員會、新密市國土資源局作出預(yù)付費用通知書，載明為保證項目順利入駐，市財政需暫借河南某服裝有限公司2,910.48萬元。2014年1月28日，河南某服裝有限公司向新密市非稅收管理局匯款910.48萬元，附加信息及用途為預(yù)付土地款。2015年11月23日，河南某服裝有限公司更名為某甲公司。2016年4月27日，甲方新密市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管理委員會與乙方某甲公司簽訂《補充協(xié)議》一份，主要約定：某甲公司項目協(xié)議用地面積615畝，變更為350.44畝，凈用地面積278.66畝（其中120.4畝商業(yè)用地變更為60畝)，地址位于***；實際面積以規(guī)劃國土部門測量為準，河南某服裝有限公司變更為某甲公司。

2017年12月29日，河南省人民政府就新密市2017年度第一批城鄉(xiāng)掛鉤試點項目征收土地作出批復(fù)，同意新密市征收曲梁鎮(zhèn)**村等4個村集體耕地及農(nóng)用地共計16.8209公頃。2018年4月1日，曲梁鎮(zhèn)政府作出預(yù)存通知單，通知某甲公司預(yù)存異地購買補充耕地指標款3,455.1萬元至指定賬戶。2018年4月2日，某甲公司分兩筆分別向新密市非稅收管理局匯款3,200萬元、255.1萬元。2018年9月27日，曲梁鎮(zhèn)政府作出征地補償款預(yù)存通知單，通知某甲公司預(yù)存征地補償款423.98萬元。2018年9月27日，某甲公司向新密市非稅收管理局匯款423.98萬元。2019年8月28日，曲梁鎮(zhèn)政府作出征地補償款預(yù)存通知單，通知某甲公司預(yù)存征地補償款1,800萬元。同日，某甲公司分四筆分別向新密市非稅收管理局匯款400萬元、500萬元、400萬元、500萬元。

2021年1月29日，某甲公司作出關(guān)于退還土地款報告,某甲公司稱其先后向財政局繳納土地款6,589.56萬元，鑒于原《補充協(xié)議》約定的擬投資建設(shè)服裝加工項目和調(diào)整后的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)核心板塊打造城市公共服務(wù)地標建筑的規(guī)劃方案嚴重不符，為此，現(xiàn)已近年關(guān)，公司急需資金償還貸款，清欠農(nóng)民工工資,減輕企業(yè)壓力,請求新密市政府將土地款6,589.56萬元予以退還，遺留事項待春節(jié)后雙方協(xié)商解決。新密市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管理委員會收到該報告并在其上加蓋單位印章2021年4月1日，新密市財政局向某甲公司轉(zhuǎn)賬589.56萬元，附言：退指標款；2021年7月1日，向某甲公司轉(zhuǎn)賬100萬元，匯款附言：退征地補償預(yù)存；2021年7月9日，向某甲公司轉(zhuǎn)賬1,000萬元，匯款附言：退征地補償預(yù)存款；2021年10月14日，某甲公司轉(zhuǎn)賬2,900萬元,匯款附言：退征地補償預(yù)存款；2021年12月15日，向某甲公司轉(zhuǎn)賬2,000萬元，匯款附言：退指標款。以上共計退還6,589.56萬元。

另查明，2012年12月20日，新密市政府設(shè)立新密市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管理委員會，為新密市政府派出機構(gòu)，規(guī)格為副處級；2022年，經(jīng)中共鄭州市委機構(gòu)編制委員會批準，中共新密市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)工作委員會新密市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管理委員會予以保留并更名為開發(fā)區(qū)管委會；2022年6月26日，成立開發(fā)區(qū)管委會，作為中共新密市委、新密市政府的派出機構(gòu)，機構(gòu)規(guī)格為正處級。開發(fā)區(qū)黨工委、管委會實行合署辦公、一套機構(gòu)，根據(jù)法律法規(guī)、市委市政府授權(quán)或委托履行組織領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)展規(guī)劃、協(xié)調(diào)服務(wù)、招商引資等相關(guān)職能。

一審法院認為，行政協(xié)議首先是行政機關(guān)為實現(xiàn)公共利益或行政管理目標而與協(xié)議相對人訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。本案中，河南某服裝有限公司變更企業(yè)名稱為某甲公司，由于機構(gòu)改革，開發(fā)區(qū)管委會承繼了新密市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管理委員會職能，《投資協(xié)議書》及《補充協(xié)議》相對方為某甲公司與開發(fā)區(qū)管委會。從案涉協(xié)議的訂立及內(nèi)容看，案涉協(xié)議是開發(fā)區(qū)管委會作為甲方與某甲公司訂立的，目的是為了促進集聚區(qū)裝備制造業(yè)發(fā)展，系為實現(xiàn)公共利益需要；協(xié)議約定的開發(fā)區(qū)管委會的義務(wù)主要是協(xié)助某甲公司辦理項目立項報批相關(guān)手續(xù)，協(xié)調(diào)國土部門在現(xiàn)行法律政策框架內(nèi)，供應(yīng)項目用地,在某甲公司摘牌且一次性繳納土地款到位前提下，按照法律法規(guī)政策協(xié)調(diào)辦理土地使用證、項目報建和相關(guān)手續(xù)。開發(fā)區(qū)管委會負責(zé)處理某甲公司項目用地內(nèi)附屬物的補償相關(guān)問題,處理好涉農(nóng)及征地關(guān)系,開發(fā)區(qū)管委會全程為某甲公司提供投資服務(wù)等,這些義務(wù)均需要開發(fā)區(qū)管委會行使和利用其行政職權(quán)來履行,具有行政管理性質(zhì)；協(xié)議經(jīng)雙方協(xié)商一致訂立，是雙方的真實意思表示，并有雙方蓋章和簽字,均已成立。因此案涉協(xié)議符合行政協(xié)議的特征，應(yīng)當認定為行政協(xié)議，對由此引發(fā)的爭議，依法屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。

關(guān)于某甲公司主張解除協(xié)議問題，《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第十七條規(guī)定，原告請求解除行政協(xié)議，人民法院認為符合約定或者法定解除情形且不損害國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益的，可以判決解除該協(xié)議。本案中，2021年1月29日，某甲公司作出關(guān)于退還土地款報告，具有解除案涉協(xié)議意思表示，庭審中，開發(fā)區(qū)管委會陳述其義務(wù)于2021年2月7日終止，系開發(fā)區(qū)管委會同意解除案涉協(xié)議,故涉案協(xié)議已經(jīng)于2021年2月7日經(jīng)雙方協(xié)商解除，案涉6,589.56萬元自2021年4月1日至2021年12月15日分批已被全部退回，因此，某甲公司要求解除雙方簽訂的《投資協(xié)議書》及《補充協(xié)議》的請求成立，一審判決予以支持，但應(yīng)認定《投資協(xié)議書》及《補充協(xié)議》已于2021年2月7日解除。

關(guān)于某甲公司主張開發(fā)區(qū)管委會未履行供地義務(wù)構(gòu)成違約，應(yīng)當承擔賠償損失責(zé)任。某甲公司主張的“供地”如何理解，《投資協(xié)議書》及《補充協(xié)議》是否具有土地出讓性質(zhì)是本案爭議焦點。一審法院認為，案涉協(xié)議不具有土地出讓性質(zhì)。具體理由如下：首先，根據(jù)我國土地管理的相關(guān)規(guī)定,通過招拍掛方式簽訂國有土地出讓合同且取得國有土地使用權(quán),是合法使用國有土地應(yīng)當履行的法定程序,任何單位和個人都無權(quán)通過合同約定或者默許使用等方式免除該法定義務(wù)。案涉《投資協(xié)議書》《補充協(xié)議》僅關(guān)于用地選址及面積，并不包括使用年限、價格等出讓土地核心要素。其次，根據(jù)《投資協(xié)議書》第七條約定，開發(fā)區(qū)管委會主要義務(wù)在于協(xié)調(diào)及服務(wù)，并且協(xié)議訂立時，所涉土地尚未征收，更未經(jīng)過招標、拍賣、掛牌程序而成交，在時間上也不符合土地出讓合同訂立的時機。再次，開發(fā)區(qū)管委會無簽訂國有土地出讓協(xié)議以及收取土地出讓金的法定職權(quán)。第四，雙方在協(xié)議中明確約定“協(xié)調(diào)國土部門在現(xiàn)行法律政策框架內(nèi)，供應(yīng)項目用地”，某甲公司應(yīng)明知土地出讓系土地管理部門職責(zé)，且在協(xié)議中可見“摘牌”等內(nèi)容，亦明知取得土地使用權(quán)需通過招拍掛程序。第五，協(xié)議中涉及土地的條款是開發(fā)區(qū)管委會承諾的部分內(nèi)容,除此以外,還有稅收優(yōu)惠等內(nèi)容,具體執(zhí)行中需要“一事一議”。綜上，案涉協(xié)議訂立的目的是為了招商引資，項目推進過程中涉及事項多，部門多，開發(fā)區(qū)管委會系作為項目的協(xié)調(diào)組織單位,給某甲公司提供平臺，在辦理手續(xù)方面提供便利，而非向河南某甲置業(yè)有限公司出讓土地。雖然《投資協(xié)議書》第七條約定開發(fā)區(qū)管委會不能按時提供符合協(xié)議約定的土地,某甲公司有權(quán)解除協(xié)議，但《投資協(xié)議書》并未就具體供地事項進行約定。該條同時約定開發(fā)區(qū)管委會不能按照協(xié)議約定給予優(yōu)惠政策,某甲公司有權(quán)解除協(xié)議，而協(xié)議中關(guān)于如何給予優(yōu)惠政策沒有約定，而是約定針對重特大項目采取“一事一議”辦法，因此該條款只是框架性的意向協(xié)議，未簽訂正式的合同，對雙方?jīng)]有約束力。《中華人民共和國民法典》第五百六十六條規(guī)定，合同解除后尚未履行的，終止履行；已經(jīng)履行的，根據(jù)履行情況和合同性質(zhì)，當事人可以要求恢復(fù)原狀、采取其他補救措施，并有權(quán)要求賠償損失。本案中，2017年12月29日，河南省人民政府已就新密市曲梁鎮(zhèn)**村等4個村耕地及農(nóng)用地共計16.8209公頃土地作出征收批復(fù)，征地處于推進狀態(tài),某甲公司沒有證據(jù)證明開發(fā)區(qū)管委會具有違反《投資協(xié)議書》約定的協(xié)調(diào)及服務(wù)義務(wù)情形，故對其賠償損失要求不予支持。

關(guān)于某甲公司主張新密市政府、曲梁鎮(zhèn)政府承擔責(zé)任問題,本案屬于履行招商項目投資協(xié)議引發(fā)的爭議，協(xié)議的相對方開發(fā)區(qū)管委會，具有相應(yīng)的行政管理職能和獨立承擔法律責(zé)任的主體資格,新密市政府以及曲梁鎮(zhèn)政府不是案涉投資協(xié)議的相對方，故主體不適格。

另需要說明的是，除案涉《投資協(xié)議書》及《協(xié)議書》之外，某甲公司認為應(yīng)當對新密市政府的收款,曲梁鎮(zhèn)政府作出的收款通知等行為作出實質(zhì)處理，其實質(zhì)是不同行政行為，可以另行救濟，但不在本案的審查范圍。

一審法院于2023年11月26日作出（2023）豫0183行初22號行政判決：1.某甲公司與開發(fā)區(qū)管委會簽訂的《投資協(xié)議書》及《補充協(xié)議》于2021年2月7日解除；2.駁回某甲公司其他訴訟請求。本案訴訟費50元，由某甲公司負擔。

某甲公司不服一審行政判決，向河南省鄭州市中級人民法院（以下簡稱二審法院）提起上訴。

二審法院查明事實與一審查明事實一致。

二審法院認為，關(guān)于本案適格被告的認定問題。二審法院于2023年5月29日作出的（2023）豫01行初21號行政裁定書中已經(jīng)明確“開發(fā)區(qū)管委會經(jīng)過鄭州市委機構(gòu)編制委員會的批準設(shè)立，三定方案明確規(guī)定其行使相應(yīng)的行政職權(quán)，具有行政主體資格,故開發(fā)區(qū)管委會是本案適格被告，新密市政府不是本案適格被告?！惫蕦⒈景敢扑椭烈粚彿ㄔ汗茌?由此,一審不應(yīng)通知新密市政府參加訴訟，新密市政府是否參加庭審并不影響案件審理。某甲公司稱一審允許新密市政府缺席，完全違法，所有事宜均由新密市政府牽頭和辦理，所以理應(yīng)承擔責(zé)任的上訴理由，二審判決不予采信。

關(guān)于案涉協(xié)議的解除問題?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第十七條規(guī)定，某甲公司請求解除行政協(xié)議,人民法院認為符合約定或者法定解除情形且不損害國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益的,可以判決解除該協(xié)議。結(jié)合在卷證據(jù)查明的事實可知，某甲公司于2021年1月29日向新密市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管理委員會遞交《關(guān)于退還土地款的報告》，報告中稱鑒于原《投資協(xié)議》約定的擬投資建設(shè)服裝加工項目和調(diào)整后的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)核心板塊打造城市公共服務(wù)地標建筑的規(guī)劃方案嚴重不符，為償還貸款，清欠農(nóng)民工工資，減輕企業(yè)壓力，請求退還土地款，遺留事項春節(jié)后協(xié)商解決，上述內(nèi)容中已包含了解除案涉協(xié)議的意思表示。新密市財政局自2021年4月1日至2021年12月15日已分批全部退還案涉款項6589.56萬元，該退還款項的行為已經(jīng)表示行政機關(guān)同意解除案涉協(xié)議關(guān)于解除時間，一審將開發(fā)區(qū)管委會庭審中陳述的“市政府于2021年2月7日對某甲公司的解除案涉供用土地要約作出承諾”的時間作為協(xié)議解除時間，并無不當。

關(guān)于某甲公司主張的賠償，主要有資金損失、公司費用支付損失及律師服務(wù)費三項?！锻顿Y協(xié)議書》第8.1條約定，若由于國家政策重大調(diào)整或重大自然災(zāi)害等不可抗力因素導(dǎo)致本協(xié)議或本協(xié)議有關(guān)條款無法繼續(xù)履行時,雙方協(xié)商均不承擔違約責(zé)任。根據(jù)《關(guān)于退還土地款的報告》可知，案涉項目所在的地塊因省市政策調(diào)整,已經(jīng)被劃定在新密市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)核心板塊內(nèi)，打造城市公共服務(wù)地標建筑,與某甲公司協(xié)議約定的服裝加工項目不符，某甲公司也是以此為由申請退還土地款，故開發(fā)區(qū)管委會對此不需承擔違約責(zé)任。某甲公司提交了河南省高級人民法院作出的（2020）豫行終2249號行政判決書一份，作為參考判例。二審法院經(jīng)審查后認為，該案例中的某生態(tài)旅游開發(fā)公司與當?shù)劓?zhèn)政府經(jīng)公證后簽訂涉案475畝的《土地使用權(quán)出讓合同》，但因涉案土地系集體農(nóng)用地且未經(jīng)招拍掛程序，違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定，故被認定為無效合同，且明確認定當?shù)乜h政府對造成合同無效的法律后果，應(yīng)承擔主要過錯責(zé)任，進而對合同無效造成的損失進行了裁決。而本案中案涉協(xié)議均合法有效,某甲公司也未能提供充分的證據(jù)證明行政機關(guān)在履約過程中存在嚴重違約導(dǎo)致合同解除,因兩案案情不同，故上述裁判觀點不適用于本案。

二審法院于2024年6月19日作出（2023）豫01行終1039號行政判決：駁回上訴，維持原判。案件受理費50元，由某甲公司承擔。

某甲公司申請再審稱：1.原審判決認定事實錯誤?！锻顿Y協(xié)議書》和《補充協(xié)議》并非協(xié)商一致解除，是因開發(fā)區(qū)管委會構(gòu)成根本違約，造成合同目的無法實現(xiàn)，某甲公司按照開發(fā)區(qū)管委會的要求，不得已先申請退還已繳納的土地款項。一審法院一方面認定“開發(fā)區(qū)管委會具有行政管理性質(zhì)，本案符合行政協(xié)議的特征，應(yīng)當認定為行政協(xié)議”，同時又認定“案涉協(xié)議不具有土地出讓性質(zhì)”，無法自圓其說。開發(fā)區(qū)管委會在二審法院審理2023豫01行初21號案件的舉證和庭審中，多次明確稱開發(fā)區(qū)管委會、新密市自然資源和規(guī)劃局、新密市財政局、曲梁鎮(zhèn)政府均是按照新密市政府的指示辦事，并未實際參與。開發(fā)區(qū)管委會只是在合同上簽章，除此之外所有事宜均由新密市政府牽頭和辦理，理應(yīng)由其承擔責(zé)任。某甲公司的款項是按照新密市政府的要求打入新密市財政局的賬戶上，以上都在筆錄中可見，并且某甲公司在一審過程中又特意將筆錄復(fù)制出來提交至法院，但是一審法院對此完全不予理會。2.一審判決適用法律錯誤。本案因開發(fā)區(qū)管委會已經(jīng)構(gòu)成根本違約，某甲公司只能按照開發(fā)區(qū)管委會的指示，提出請求退還土地款項，且雙方的協(xié)商過程還對賠償問題作出了認定，故一審判決適用《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第十七條、《中華人民共和國民法典》第五百六十六條系法律適用錯誤。3.二審判決罔顧事實和法律。新密市政府一、二審均拒絕出庭，但判決書中有其代理人名字。新密市政府已經(jīng)收取某甲公司預(yù)繳土地款，即使有規(guī)劃也在收取土地款之后，對某甲公司存在欺騙行為，而某甲公司無任何過錯。綜上，請求撤銷原審判決，改判支持某甲公司一審訴訟請求。

新密市政府辯稱，1.新密市政府不是本案適格的被告。根據(jù)二審法院（2023）豫01行初21號行政裁定書查明的相關(guān)事實：案涉協(xié)議系某甲公司與原新密市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管理委員會所簽，新密市政府不是合同主體，原新密市產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)管理委員會與所在地政府，具有招商引資項目的簽約、報批以及建設(shè)項目建設(shè)的跟蹤服務(wù)工作等職能，行使的是一級政府職能，由于機構(gòu)改革，原新密市產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)管理委員會經(jīng)過整合、更名開發(fā)區(qū)管委會承繼了原新密市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管理委員會的職能，且開發(fā)區(qū)管委會系經(jīng)過鄭州市機構(gòu)編制委員會批準設(shè)立，三定方案明確規(guī)定了其行使相應(yīng)的行政職權(quán)，具有行政主體的資格。故開發(fā)區(qū)管委會是本案適格的被告，新密市政府不是本案適格的被告。2.某甲公司的相關(guān)訴請不能成立。案涉協(xié)議簽訂后，開發(fā)區(qū)管委會積極履行了相關(guān)合同義務(wù)，且案涉協(xié)議實際上系經(jīng)某甲公司與開發(fā)區(qū)管委會協(xié)商一致后解除的，依據(jù)協(xié)議約定，雙方均不承擔違約責(zé)任。某甲公司主張的資金損失、公司費用支出、律師費用等，缺乏事實根據(jù)及法律依據(jù)。某甲公司向新密市非稅賬戶上支付的相關(guān)款項系其與開發(fā)區(qū)管委會協(xié)商一致的結(jié)果，并非為了履行協(xié)議內(nèi)容。某甲公司繳納的案涉款項的性質(zhì)為土地預(yù)存款，對土地預(yù)存款項計算利息不符合相關(guān)法律及政策要求。某甲公司主張的公司費用支出等相關(guān)費用，與案涉合同的履行沒有關(guān)系，缺乏相關(guān)事實根據(jù)。案涉協(xié)議經(jīng)協(xié)商一致解除后，相關(guān)款項已及時退還給了某甲公司，某甲公司的主張于法無據(jù)。綜上，請求駁回某甲公司的再審請求。

開發(fā)區(qū)管委會辯稱，1.某甲公司2017年4月申請并經(jīng)項目主管機關(guān)備案確認的服裝產(chǎn)業(yè)園項目(以下簡稱案涉項目）擬用地面積為104666.2平方米、2017年6月通過預(yù)審的意向用地面積104666平方米。2.案涉項目擬用土地于2018年1月分兩批經(jīng)河南省人民政府依法批準征用，后經(jīng)依法征收，于2020年7月23日具備供地條件。3.因應(yīng)支持鄭州建設(shè)國家中心城市的國家重大政策調(diào)整，案涉項目擬用土地所在區(qū)域被列入鄭州市32個城市發(fā)展核心板塊的管控規(guī)劃調(diào)整方案只有討論稿，又因2021年鄭州7.20特大暴雨災(zāi)害等不可抗力因素擱置而沒有批復(fù)。但就2020年的規(guī)劃調(diào)整方案討論稿而言，仍基本滿足案涉項目用地需要，再與2023年的實際規(guī)劃批復(fù)對比，完全滿足案涉項目用地需要。4.因受疫情影響，某甲公司在2021年1月的一個月內(nèi)兩次以自身原因為由書面協(xié)商終止意向用地法律關(guān)系并要求退還土地預(yù)存款，2021年2月7日，意向用地法律關(guān)系協(xié)商終止。5.案涉《投資協(xié)議》《補充協(xié)議》因意向用地法律關(guān)系協(xié)商終止而喪失履行基礎(chǔ)、目的落空，同時自然終止。案涉協(xié)議生效后至終止前，開發(fā)區(qū)管委會沒有違約行為，也不存在違法或越權(quán)行為。6.原審判決認定開發(fā)區(qū)管委會具有部分行政管理職權(quán)，案涉協(xié)議是行政協(xié)議，但其不具有土地出讓性質(zhì)二者并不矛盾。7.新密市政府依據(jù)上位法規(guī)、參照外地通行做法，起草制定的《新密市征地補償款預(yù)存制度》，屬于規(guī)范性文件，對意向用地法律關(guān)系當事人具有約束力。土地預(yù)存款在意向用地申請人沒能競得意向土地后，按照原渠道無息退還，本就符合上位法本意和征地補償款預(yù)存制度的制定目的。8.某甲公司依據(jù)案涉協(xié)議請求賠償土地預(yù)存款損失無事實根據(jù)和法律依據(jù)，原審判決駁回某甲公司的所有訴請于法有據(jù)。綜上，原審判決認定事實清楚，適用法律正確，應(yīng)予維持。

曲梁鎮(zhèn)政府辯稱，1.曲梁鎮(zhèn)政府不是案涉協(xié)議簽訂主體，不是本案的適格被告，不應(yīng)承擔相應(yīng)責(zé)任。行政協(xié)議是行政機關(guān)為實現(xiàn)公共利益或行政管理目標而與公民、法人或者其他組織訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，協(xié)議雙方當事人必須作出意思表示且達成一致。本案中，案涉協(xié)議的簽訂主體是某甲公司與開發(fā)區(qū)管委會。而曲梁鎮(zhèn)政府不是協(xié)議的簽訂方，更沒有在案涉協(xié)議中作出任何意思表示，因此，不是本案的適格被告，不應(yīng)承擔相應(yīng)責(zé)任。2.曲梁鎮(zhèn)政府向某甲公司出具的《繳費通知書》是案涉行政協(xié)議在履行過程中，經(jīng)某甲公司申請，由曲梁鎮(zhèn)政府依法依規(guī)下達的繳費通知，且該繳費通知書與某甲公司的本案訴請無關(guān)，某甲公司以繳費通知書為依據(jù)追加曲梁鎮(zhèn)政府為本案被告，請求其承擔損失，沒有法律依據(jù)。本案中，某甲公司的訴請是請求解除案涉行政協(xié)議并主張損失賠償，曲梁鎮(zhèn)政府下達繳費通知的行政行為與本案無關(guān)，某甲公司追加曲梁鎮(zhèn)政府為本案被告，沒有法律依據(jù)。綜上所述，請求維持原審判決。

本院再審查明事實與一、二審查明事實一致。

本院再審認為，本案的爭議焦點有三，一是誰是本案的適格被告；二是案涉行政協(xié)議解除后如何承擔責(zé)任；三是某甲公司的損失應(yīng)如何計算。

關(guān)于誰是本案的適格被告。

《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十一條規(guī)定，“當事人對由國務(wù)院、省級人民政府批準設(shè)立的開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)作出的行政行為不服提起訴訟的，以該開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)為被告；對由國務(wù)院、省級人民政府批準設(shè)立的開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)所屬職能部門作出的行政行為不服提起訴訟的，以其職能部門為被告；對其他開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)所屬職能部門作出的行政行為不服提起訴訟的，以開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)為被告；開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)沒有行政主體資格的，以設(shè)立該機構(gòu)的地方人民政府為被告?！北景钢校干嫘姓f(xié)議雖然是某甲公司與開發(fā)區(qū)管委會簽訂，但開發(fā)區(qū)管委會未經(jīng)國務(wù)院、省級人民政府批準設(shè)立，不具備行政主體資格，其涉案行為應(yīng)視為受新密市政府委托所為，行為責(zé)任也應(yīng)由委托人即新密市政府承擔。至于曲梁鎮(zhèn)政府在本案中的行為，也應(yīng)視為受上級行政機關(guān)委托所為，也不應(yīng)承擔行政法上的責(zé)任。原審認定新密市政府不是本案適格被告系適用法律錯誤，本院再審予以糾正。

關(guān)于案涉行政協(xié)議解除后如何承擔責(zé)任。

由于鄭州市規(guī)劃委員會通過第59次會議紀要原則同意新密產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)核心板塊城市的設(shè)計方案，案涉土地規(guī)劃變更為核心商業(yè)板塊，進而造成涉案行政協(xié)議無法履行，對此應(yīng)當認為，一方面新密市政府基于公共利益的考慮報請改變規(guī)劃并不違法，在行政裁量上也是適當?shù)?；另一方面，某甲公司作為涉案協(xié)議的相對人，由于該協(xié)議無法履行也確實造成了資金的閑置損失，新密市政府作為行政協(xié)議的一方當事人，在報請改變規(guī)劃時亦應(yīng)當考慮到某甲公司的這一損失。從行政補償?shù)慕嵌瓤?，行政相對人沒有為公共利益的增長而承擔相應(yīng)成本的義務(wù)，行政機關(guān)應(yīng)當對特定的、作出合法行政行為時應(yīng)當考慮的行政相對人的合理損失予以補償。尤其應(yīng)當強調(diào)的是，新密市政府在規(guī)劃改變以至于無法履行涉案協(xié)議時，應(yīng)當主動及時解除該協(xié)議，并對某甲公司的損失予以補償，以減少某甲公司的損失，新密市政府不主動履行該解除協(xié)議及行政補償?shù)牧x務(wù)，屬于行政不作為，某甲公司進而提起本案訴訟，請求解除協(xié)議并由新密市政府補償損失，該訴訟請求應(yīng)予支持。

關(guān)于某甲公司主張的損失賠償應(yīng)如何計算。

由于某甲公司的損失是合法行政行為造成的，在本質(zhì)上屬于行政補償?shù)姆秶?，故某甲公司的損失應(yīng)按照行政補償?shù)暮怂惴椒▉泶_定。由于對此類行政補償并無法律法規(guī)的明確規(guī)定，也沒有相應(yīng)行政機關(guān)的規(guī)范性文件為參考，綜合考慮新密市政府在涉案行政協(xié)議中只承擔“協(xié)調(diào)服務(wù)”等義務(wù)，考慮某甲公司在招商引資中對地方政府的合理信賴，考慮某甲公司對投資中可能發(fā)生的投資風(fēng)險應(yīng)該有一定的預(yù)期等因素，本院在活期存款利率、定期存款利率、貸款利率之間，選擇以中國人民銀行2015年公布的五年期定期存款基準利率2.75%為標準，對某甲公司的閑置資金予以適當補償。具體計算方法如下：1.自2014年1月28日起至2019年8月27日止，以910.48萬元為基數(shù)，應(yīng)支付利息為139.80萬元；自2018年4月2日起至2019年8月27日止，以3455.1萬元為基數(shù)，應(yīng)支付利息為133.54萬元；自2018年9月27日起至2019年8月27日止，以1800萬元為基數(shù)，應(yīng)支付利息為45.43萬元。2.自2019年8月28日起至2021年3月31日止，以6589.56萬元為基數(shù)，應(yīng)支付利息為288.95萬元。3.自2021年4月1日起至2021年6月30日止，以6000萬元為基數(shù)，應(yīng)支付利息為41.14萬元；自2021年7月1日起至2021年7月8日止以5900萬元為基數(shù)，應(yīng)支付利息為3.56萬元；自2021年7月9日起至2021年10月13日止，以4900萬元為基數(shù)，應(yīng)支付利息為35.81萬元；自2021年10月14日起至2021年12月15日止，以2000萬元為基數(shù)，應(yīng)支付利息為9.34萬元。以上合計，新密市人民政府應(yīng)向河南某甲置業(yè)有限公司支付利息697.57萬元。關(guān)于某甲公司主張賠償其律師服務(wù)費用等實現(xiàn)債權(quán)的費用，因在行政補償爭議中缺乏法律依據(jù)，本院不予支持。

綜上，某甲公司再審部分訴求應(yīng)予支持，一、二審判決適用法律錯誤，應(yīng)予糾正。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（二）項，《最高人民法院關(guān)于適用 <中華人民共和國行政訴訟法> 的解釋》第一百一十九條第一款、第二款之規(guī)定，判決如下：

一、撤銷河南省鄭州市中級人民法院（2023）豫01行終1039號行政判決，維持河南省新密市人民法院（2023）豫0183行初22號行政判決第一項，撤銷該判決第二項；

二、新密市人民政府于本判決生效之日起30日內(nèi)向河南某甲置業(yè)有限公司支付利息697.57萬元；

三、駁回河南某甲置業(yè)有限公司的其他訴訟請求。

如未按本判決指定的期間履行給付金錢義務(wù)，應(yīng)按照《中華人民共和國民事訴訟法》第二百六十四條的規(guī)定，加倍支付延遲履行期間的債務(wù)利息。

一、二審案件受理費各50元，均由新密市人民政府承擔。

本判決為終審判決。

審判長　　王　松

審判員　　張　偉

審判員　　姜　浩

二〇二五年五月十三日

法官助理　　時儒夢

書記員　　邊　輯

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