導(dǎo) 讀

隨著國土空間總體規(guī)劃編制審批工作逐步進入收官階段，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的存量空間更新實施問題備受關(guān)注。納入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的村莊作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的過渡區(qū)與支撐城市發(fā)展的重要空間資源，被“一刀切”的認定為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，長期處于規(guī)劃管理缺位與發(fā)展受限的狀態(tài)，極大制約了城鄉(xiāng)融合發(fā)展。本文聚焦空間、制度與社會層面的分析，對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)村莊進行再分類，提出村莊差異化發(fā)展策略與規(guī)劃引導(dǎo)思路；并以北戴河新區(qū)為例，以產(chǎn)城協(xié)調(diào)、“增存掛鉤”為原則，基于增量保產(chǎn)業(yè)與存量保配套的用地差異化供給模式，通過城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)村莊類型細分及就地城鎮(zhèn)化動力與阻力要素識別，提出城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)村莊分類與發(fā)展策略引導(dǎo)，為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)村莊發(fā)揮城鄉(xiāng)融合作用提供規(guī)劃理論支撐和實踐經(jīng)驗。

原文收錄于2024年城市規(guī)劃年會論文集

原標題：《城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)村莊就地城鎮(zhèn)化策略研究》

作者：

劉麗、楊媛媛、吳納維，清華同衡規(guī)劃設(shè)計研究院

李媛娜，秦皇島市自然資源和規(guī)劃局北戴河新區(qū)分局

易澍人，哈爾濱工業(yè)大學(xué)（深圳）

20世紀60年代起源于美國的城市增長邊界作為限制城市增長最有效的手段和方法之一，被認為是為預(yù)留城市發(fā)展所需土地而劃定的城市預(yù)期擴展邊界，是城市土地和農(nóng)村土地、城市建設(shè)用地和非建設(shè)用地的分界線。作為國土空間規(guī)劃的重要組成部分的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，兼具控制城鎮(zhèn)無序蔓延與引導(dǎo)城郊鄉(xiāng)村發(fā)展的雙重內(nèi)涵，雖然與城市增長邊界在目標上有共通之處，但其應(yīng)用范圍更廣、政策支持更完善，簡單以城鎮(zhèn)開發(fā)邊界為界線劃分土地權(quán)力、空間利用模式與治理方式，將影響城鄉(xiāng)要素的雙向自由流動，阻礙城鄉(xiāng)融合發(fā)展目標的實現(xiàn)，同時導(dǎo)致規(guī)劃管控失效與城鄉(xiāng)發(fā)展失序。

納入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的村莊現(xiàn)狀多為城郊融合型村莊，具有成為城市后花園的優(yōu)勢與向城市轉(zhuǎn)型的條件，表現(xiàn)出明顯的外向性與較好的城鄉(xiāng)融合性，理應(yīng)成為促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的示范。然而，現(xiàn)有研究主要聚焦“城市后花園”發(fā)展方向的村莊規(guī)劃與實踐，忽略“向城市轉(zhuǎn)型”的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)村莊的發(fā)展，差異化發(fā)展目標與無差別規(guī)劃政策供給，使城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)村莊長期處于規(guī)劃管理缺位與發(fā)展受限的狀態(tài)，極大制約了城鄉(xiāng)融合發(fā)展。如何通過差異化的發(fā)展路徑引導(dǎo)，重塑村莊多元價值，進而推動城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)村莊發(fā)揮城鄉(xiāng)融合性作用？需要挖掘村莊外源性和內(nèi)生性因素，構(gòu)建動力與阻力分析模型，對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)村莊進行就地城鎮(zhèn)化路徑的細化分類，并強化不同類型村莊的剛性管控與彈性引導(dǎo)。

1. 城郊融合類村莊特征及問題

2018 年國務(wù)院發(fā)布的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》將村莊分為集聚提升、城郊融合、特色保護及搬遷撤并四類，推進各類村莊規(guī)劃的實踐探索。綜合學(xué)者研究，與其他類型村莊相比，城郊融合類村莊處于鄉(xiāng)城空間轉(zhuǎn)換過程中，與附屬城鎮(zhèn)存在緊密關(guān)聯(lián)，是城鄉(xiāng)要素互滲、功能互補的區(qū)域，在制度、空間與社會層面存在特殊性。

制度層面，城鄉(xiāng)土地權(quán)能不平等、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)模糊、產(chǎn)權(quán)資本化和退出通道不暢等城鄉(xiāng)二元土地制度問題，導(dǎo)致城市資源下鄉(xiāng)渠道受限，城郊融合類村莊既有城市化的特征，又保留鄉(xiāng)村的土地粗放利用方式，亟待城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場加持，促進土地資源的高效配置。

空間層面，由于區(qū)位特殊性帶來的城鄉(xiāng)融合發(fā)展先行機遇，城市服務(wù)的目標性帶來的本底特色弱化、自身需求壓縮及綜合定位模糊，以及由于高速發(fā)展帶來的“千城一面”開發(fā)局面，城郊融合類村莊的發(fā)展路徑亟需擺脫高樓即城市的價值取向，協(xié)調(diào)自身價值與外部機遇，從增量時代的速度與高度為主，向存量時代的人本與質(zhì)量為核轉(zhuǎn)變。

社會層面，城郊融合類村莊作為外來務(wù)工人員及新居民進城的第一站，隨著大量人口的涌入，呈現(xiàn)人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜化特征；受城市文化的影響，生產(chǎn)與生活方式逐漸城市化；但仍然存在宗族關(guān)系、鄰里互助等社會關(guān)系鄉(xiāng)土化特征，導(dǎo)致社會治理面臨一系列挑戰(zhàn)和問題，亟待響應(yīng)復(fù)雜化人口需求，覆蓋均等化服務(wù)，應(yīng)用精細化治理手段，以順應(yīng)后城鎮(zhèn)化時代城市多元發(fā)展態(tài)勢。

圖 1城郊融合類村莊特征、問題及對規(guī)劃響應(yīng)的需求

2. 城郊融合類村莊發(fā)展邏輯

2.1 城市生長邏輯轉(zhuǎn)變影響村莊發(fā)展

城鎮(zhèn)化進程驅(qū)動下，面對投資驅(qū)動為主的經(jīng)濟增長方式與地方政府的土地財政依賴影響，增量時代規(guī)劃需以城市空間的外延擴張為主要特征，以技術(shù)層面的空間設(shè)計為主要手段，重點聚焦空間權(quán)益的分配。由政府供應(yīng)新增建設(shè)用地，主導(dǎo)村莊的發(fā)展權(quán)和收益權(quán)，因優(yōu)先選擇“農(nóng)轉(zhuǎn)用”方式蠶食了農(nóng)業(yè)資源，留下大量被動城鎮(zhèn)化的失地農(nóng)民。

規(guī)模鎖定前提下，面對建設(shè)用地使用權(quán)分散、利益主體多元訴求的影響，存量時代規(guī)劃需兼顧政府、社會與市場主體訴求，以促進城市功能升級和結(jié)構(gòu)調(diào)整為主要目標，結(jié)合管理層面的制度設(shè)計與技術(shù)層面的空間設(shè)計手段，重點聚焦空間權(quán)益的再分配。村莊的農(nóng)業(yè)資源由于增量指標受限被保留，而集體建設(shè)用地被動劃入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，變成名義上的城鎮(zhèn)空間，卻面臨 “亦鄉(xiāng)亦城、非鄉(xiāng)非城”的發(fā)展困境。

空間維度，“增量換發(fā)展”向“存量求增量”的發(fā)展方式轉(zhuǎn)變影響。存量時代，政府政績考核需求下，通常采用見效快的二維增量擴張模式，征用作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的農(nóng)業(yè)空間，農(nóng)村宅基地則逐漸被城市包圍，成為設(shè)施配套與環(huán)境品質(zhì)均較低的“城中村”。存量時代，由于增量指標受限，城市發(fā)展通過存量用地的三維增量利用尋求空間指標，以足夠的空間支持和用地保障支撐配套空間的落地。從增量時代到存量時代，鄉(xiāng)城空間轉(zhuǎn)換方式經(jīng)歷了由集體非建設(shè)用地國有化向集體建設(shè)國有化或就地上市的轉(zhuǎn)變，農(nóng)村宅基地建設(shè)強度較低，優(yōu)先被納入存量更新范圍，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料被保留，造成農(nóng)村生產(chǎn)與生活空間的分離問題。

圖 2 空間維度的發(fā)展方式轉(zhuǎn)變影響

制度維度，從“增量用地”向“存量用地”管理的流程轉(zhuǎn)變影響?？臻g資源配置中土地產(chǎn)權(quán)和交易成本的變化是兩種管理流程不同的根本，“增量用地”管理已經(jīng)形成成熟的“規(guī)建管”流程，而存量時代的產(chǎn)權(quán)交易方式更加復(fù)雜，導(dǎo)致傳統(tǒng)的“規(guī)建管”流程無法適配，一定程度制約了存量用地更新的推進，造成存量待更新用地的管理缺位問題。從增量時代的集體用地國有化單一模式向存量時代的集體用地多種入市方式的轉(zhuǎn)變，更需要不斷進行制度創(chuàng)新、政策引導(dǎo)和實踐探索。

圖 3 制度維度的流程轉(zhuǎn)變影響

社會維度，從“單一推動”向“多元博弈”的治理模式演進影響。隨著城鎮(zhèn)化進程的深入發(fā)展，城鎮(zhèn)化的動力機制和社會參與結(jié)構(gòu)正在經(jīng)歷從“單一推動”向“多元博弈”的轉(zhuǎn)變。在“單一推動”模式下，城市化往往以政府為主導(dǎo)，通過政策制定、資源配置和項目實施來推動城市發(fā)展，而市場、民間組織和公眾的參與相對較少。在“多元博弈”模式下，政府、市場、居民等多方利益相關(guān)者都參與到城鎮(zhèn)化的決策和實施過程中，通過協(xié)商、合作甚至競爭來共同推動城市發(fā)展。村莊的更新改造將受到多元利益主體的影響，經(jīng)歷復(fù)雜的社會經(jīng)濟過程，對村莊更新方式、模式、時序等都將造成影響。

圖 4 社會維度的治理模式演進影響

2.2 邊界內(nèi)外分治阻礙城鄉(xiāng)融合發(fā)展

將村莊劃入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是一種增量思維下的向存量求增量、支撐城市發(fā)展的重要方式，但是以城鎮(zhèn)開發(fā)邊界為界線劃分土地權(quán)力、空間利用模式與治理方式，如不加以控制，將影響城鄉(xiāng)要素的雙向自由流動，阻礙城鄉(xiāng)融合發(fā)展目標的實現(xiàn)，同時導(dǎo)致規(guī)劃管控失效與城鄉(xiāng)發(fā)展失序。

空間維度，受傳統(tǒng)增量發(fā)展思維影響，及城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴展倍數(shù)的剛性限制，為彌補城鎮(zhèn)發(fā)展空間的不足，大量現(xiàn)狀村莊建設(shè)用地被納入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，并以城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)用地作為城市發(fā)展空間，差異化制定邊界內(nèi)外的“藍圖式”規(guī)劃方案，形成空間標定建與不建的界線，消除了城鄉(xiāng)過渡空間的銜接作用，與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)涵相去甚遠。

制度維度，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界不僅劃分空間的城與鄉(xiāng)、政策的建與不建，還進行土地發(fā)展權(quán)的分配和博弈?！蛾P(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》確立了城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為土地權(quán)利分界線的工具屬性及內(nèi)外分治的管控方式，但邊界內(nèi)建設(shè)用地并不等同于城鎮(zhèn)建設(shè)用地，農(nóng)村宅基地是否收儲還有待商榷，收儲方式、時序也受到政府財政資金的影響。導(dǎo)致規(guī)劃期內(nèi)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)村莊既無法享受鄉(xiāng)村振興的政策機遇，也將因城市更新資金的短缺而喪失發(fā)展權(quán)，被動成為城市建設(shè)的“備用地”，長期處于規(guī)劃管理盲區(qū)，逐漸淪為復(fù)雜性與負面性雙高的城市邊緣區(qū)域，從而與“向城市轉(zhuǎn)型”的美好愿景背道而馳。

治理維度，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定有助于明確城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的界限，防止城鎮(zhèn)無序擴張，保護農(nóng)業(yè)用地和鄉(xiāng)村土地資源。但邊界內(nèi)村莊居民賴以生存的農(nóng)業(yè)資源尚在，農(nóng)業(yè)兼業(yè)化現(xiàn)象普遍，而缺乏“上樓”意愿，加之主體間“多元博弈”影響，易造成邊界內(nèi)村莊更新改造難度大、成效慢、遺留問題增多，進而失去“城市后花園”的先天優(yōu)勢。

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界對邊界內(nèi)村莊產(chǎn)生的負面影響，并非政策工具自身問題，而是由于實施過程中對邊界內(nèi)村莊的“一視同仁”所致，亟待從人本化的空間利用、差別化的制度供給、精細化的治理手段支撐維度，進行規(guī)劃階段的村莊分類發(fā)展路徑與策略引導(dǎo)。

3. 邊界內(nèi)村莊就地城鎮(zhèn)化路徑

3.1 就地城鎮(zhèn)化影響因素識別

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)村莊在資源稟賦、自身發(fā)展基礎(chǔ)與外部發(fā)展環(huán)境等方面存在差異性，導(dǎo)致就地城鎮(zhèn)化的方式、路徑與時序差異的產(chǎn)生，亟需“空間維度上分層分類、時間維度上全過程管控、治理維度上編管協(xié)同”研究。因此，為了指導(dǎo)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)村莊的詳細規(guī)劃編制，滿足規(guī)劃期內(nèi)村莊與城市發(fā)展的雙向需求，兼顧現(xiàn)狀發(fā)展需求與長遠發(fā)展目標，強化實施過程中差異化的剛性管控與彈性引導(dǎo)、公共資源精準投放與村莊價值重塑，有必要對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)村莊進行再分類，并提供與之匹配的差別化政策供給。

3.2 就地城鎮(zhèn)化路徑研判

就地城鎮(zhèn)化的動力與阻力機制研究，目前學(xué)界主要關(guān)注兩個角度。從主體角度，主要來源于城鄉(xiāng)發(fā)展的差異，可歸納兩類：（1）外源因素，城市發(fā)展的壓力作用；（2）內(nèi)生因素，村莊自身城市化發(fā)展的趨勢。

從要素角度，也可歸納為兩類：（1）動力要素，涵蓋地理區(qū)位、自然資源條件、宏觀政策引導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)布局、土地利用擴張和人口流動影響；（2）阻力要素，涵蓋農(nóng)業(yè)資源依賴、產(chǎn)業(yè)投資額高、現(xiàn)狀建設(shè)面積大等要素。本研究根據(jù)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)村莊向城鎮(zhèn)空間轉(zhuǎn)換的動力與阻力要素評價，結(jié)合城市開發(fā)時序，進行城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的村莊就地城鎮(zhèn)化路徑研判。

對于區(qū)位優(yōu)勢度較高、人口吸引力較強、具備一定城市空間擴展?jié)摿Φ拇迩f，應(yīng)積極引導(dǎo)資源與人口的適度集聚，優(yōu)先推動就地城鎮(zhèn)化；對于城鎮(zhèn)化動力要素較弱，具備一定的農(nóng)業(yè)資源為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，且現(xiàn)狀建設(shè)情況較好的村莊，短期內(nèi)不適宜進行城市型開發(fā)而保留村莊形態(tài)，并提供滿足村莊發(fā)展所需的政策供給，保障村莊平等的發(fā)展權(quán)；對于具備一定的發(fā)展阻力，為滿足城市發(fā)展所需空間，應(yīng)根據(jù)村莊自身條件，制定拆整結(jié)合型的村莊發(fā)展路徑。以此明確不同類型村莊的空間利用模式、時序和財政投入力度，確保資源與政策投入精準有效。

圖 5 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的村莊分類與與發(fā)展策略引導(dǎo)示意

表 1城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的村莊分類與路徑研判

4. 北戴河新區(qū)邊界內(nèi)村莊分類引導(dǎo)實踐

研究選取27個城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的城郊融合型村莊，位于北戴河新區(qū)旅游度假區(qū)輻射影響范圍內(nèi)，但由鄉(xiāng)到城的建設(shè)用地轉(zhuǎn)變動力與阻力差異性明顯，需要根據(jù)差異化的村莊發(fā)展需求與城市空間發(fā)展脈絡(luò)，明晰村莊分類發(fā)展策略，支撐詳細規(guī)劃編制、分類施策與動態(tài)管理。

4.1村莊類型細分及驅(qū)動因素識別

4.1.1 區(qū)域特點及村莊發(fā)展情況

北戴河新區(qū)位于秦皇島濱海南門戶區(qū)域，作為國家生命健康產(chǎn)業(yè)示范區(qū)，正處于高速發(fā)展期，大量建設(shè)項目涌入并搶占“一線海景”資源進行貼邊式開發(fā)，使得城市建設(shè)缺乏與內(nèi)陸腹地的聯(lián)系，亟待構(gòu)建以增量用地為支撐的產(chǎn)業(yè)空間，及以低、小、散的村鎮(zhèn)空間為城市配套載體的用地差異化供給模式，培育城鄉(xiāng)融合發(fā)展的錨點。

經(jīng)測算，濱海新大道以東建設(shè)用地面積占比為30%，現(xiàn)狀項目面積占比高達47%。北戴河新區(qū)村莊空間分布與城市建成區(qū)雜糅，鄉(xiāng)村低矮的自建房與現(xiàn)代城市風(fēng)貌相差較大，城鄉(xiāng)發(fā)展嚴重失衡。在本輪國土空間總體規(guī)劃中，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)84%的增量用地為產(chǎn)業(yè)項目提供支撐，77%的農(nóng)村宅基地位于已列入棚改計劃的區(qū)域，為北戴河新區(qū)提供生活配套服務(wù)。

圖 6 北戴河新區(qū)現(xiàn)狀建設(shè)項目（左）及城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)村莊（右）分布圖

圖 7北戴河新區(qū)城市、村莊照片

圖 8項目開發(fā)指標來源分析圖（無量綱）

目前，城中村改造面臨巨大的挑戰(zhàn)。一是相關(guān)政策要求居民就地安置率不宜低于50%，還需配置一定比例的保障性住房，使城中村改造成本高昂。二是房地產(chǎn)市場下行，企業(yè)資金壓力大，參與城中村改造的積極性不高[21]。在此背景下，城中村改造容易因投入成本極高、缺乏投資主體而難以推進。同時，北戴河新區(qū)不符合廣義上的城中村定義范疇，村莊規(guī)模較大且布局集中，村民自建房以低矮的合院建筑為主，且耕地、林地等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源富集，使得拆遷工作難上加難。因此，北戴河新區(qū)需要探索一條分類施策的村莊就地城鎮(zhèn)化模式，因地制宜地開展村莊更新改造。

4.1.2 鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)換動力與阻力識別

本文對支撐新區(qū)城市配套功能的27個村莊進行現(xiàn)狀摸排，選取與村莊功能緊密相關(guān)的區(qū)位優(yōu)勢度、空間擴展度、人口吸引力、產(chǎn)業(yè)資源豐富度、建設(shè)用地供給等要素構(gòu)建村莊動力-阻力發(fā)展?jié)摿υu估指標體系。區(qū)位優(yōu)勢度、空間擴展度、人口吸引力是影響村莊發(fā)展動力的重要指標。交通越便利，區(qū)位越臨近城市重要資源，村莊可利用空間擴展規(guī)模越大，人口吸引力越強，村莊就越需要融入城鎮(zhèn)生活。產(chǎn)業(yè)資源豐富度、建設(shè)用地供給是影響村莊更新改造成本的重要指標。農(nóng)業(yè)資源越好，產(chǎn)業(yè)投資額越高，現(xiàn)狀建設(shè)面積越大，村莊進行拆除重建的成本也越高，進而導(dǎo)致更新改造的阻力越強。

表 2村莊動力-阻力發(fā)展?jié)摿υu估指標體系

4.1.3 村莊分類統(tǒng)計

通過指標評估及層次聚類分析歸類發(fā)現(xiàn)，北戴河新區(qū)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)村莊可劃分為：征遷撤并型、特色發(fā)展型與拆整結(jié)合型三類。

征遷撤并型村莊：此類村莊共計16個，占村莊總數(shù)的59%。位于交通暢達且臨近城市發(fā)展核心區(qū)域，規(guī)劃用地擴張程度和經(jīng)營性建設(shè)用地占比較高，人口流入強度大，具有效率優(yōu)勢、規(guī)模優(yōu)勢以及多樣化的消費需求，后續(xù)開發(fā)建設(shè)動力較足。但村莊內(nèi)農(nóng)業(yè)資源一般，具有一定的產(chǎn)業(yè)投資基礎(chǔ)，更新改造成本較高，

特色發(fā)展型村莊：此類村莊共計9個，占村莊總數(shù)的33%。村莊區(qū)位不占優(yōu)勢，空間擴展程度低，人口吸引力較差，現(xiàn)狀農(nóng)業(yè)資源較高且建設(shè)用地面積較大，后續(xù)開發(fā)建設(shè)動力不足。

拆整結(jié)合型村莊：此類村莊共計2個，占村莊總數(shù)的8%。村莊交通便利且空間擴展水平高，人口吸引力較強，具有開發(fā)建設(shè)動力。但村莊內(nèi)現(xiàn)狀經(jīng)營性用地占比高和產(chǎn)業(yè)投資額較高，使村莊拆除改造成本較高。

4.2 村莊就地城鎮(zhèn)化分類發(fā)展引導(dǎo)

研究從人本化空間利用、精細化治理支撐與差別化制度供給層面，提出村莊分類發(fā)展路徑與規(guī)劃引導(dǎo)。

4.2.1 征遷撤并型：整村征遷，就地城鎮(zhèn)化

征遷撤并型村莊承擔(dān)著城市建設(shè)用地供給功能，征地行為將導(dǎo)致農(nóng)村的空間與社會形態(tài)終結(jié)，形成農(nóng)用地流轉(zhuǎn)、農(nóng)民尋求非農(nóng)就業(yè)機會的征遷撤并路徑?？臻g形態(tài)上，推進城市片區(qū)集中開發(fā)，與保障性住房建設(shè)相結(jié)合，提供高品質(zhì)城市生活配套。制度供給上，建立健全的土地流轉(zhuǎn)市場，促進土地資源的合理流動和高效利用，改進土地供應(yīng)方式，完善土地用途管理，明確土地征收、補償安置、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)換等方面的政策。治理手段上，強化征遷過程中居民參與，注意保護村民的合法權(quán)益，實現(xiàn)從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的平穩(wěn)過渡。

北戴河新區(qū)征遷撤并型村莊主要位于中心城區(qū)內(nèi)以生產(chǎn)制造、創(chuàng)意創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)服務(wù)、旅游服務(wù)等功能為主的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。應(yīng)以濱水資源與內(nèi)陸的交通優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢為引導(dǎo)，逐漸向內(nèi)陸區(qū)域進行滲透式拆除重建，做好產(chǎn)業(yè)空間和生活服務(wù)配套空間同步推進，以及增量利用與存量更新空間的協(xié)同供給。征遷撤并型村莊禁止不符合規(guī)劃的新建擴建活動，逐步推進征遷與集中安置。

4.2.2 特色發(fā)展型：功能置換，就地市民化

特色發(fā)展型村莊為城市資源下鄉(xiāng)的重要承載地，強調(diào)村城有機體、居業(yè)協(xié)同體的建設(shè)，形成文旅融合、農(nóng)業(yè)資源高價值變現(xiàn)的特色發(fā)展路徑?？臻g形態(tài)上，保留村莊風(fēng)貌形態(tài)，保護村莊周邊的自然環(huán)境，維護生態(tài)平衡，形成具有特色的鄉(xiāng)村景觀。制度供給上，依托城鄉(xiāng)融合發(fā)展的創(chuàng)新制度框架，如土地政策、財政支持、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)等，激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生動力。治理手段上，構(gòu)建政府、市場、社區(qū)和民間組織等多方參與的治理體系，尊重農(nóng)村風(fēng)俗習(xí)慣與村規(guī)民約，實現(xiàn)資源共享、責(zé)任共擔(dān)和利益共贏。建立城鄉(xiāng)互動合作的平臺，促進城鄉(xiāng)間的信息交流、資源共享和人才流動，實現(xiàn)優(yōu)勢互補和共同發(fā)展。

北戴河新區(qū)特色發(fā)展型村莊主要位于農(nóng)田、林地、河流等生態(tài)資源富集的七里海片區(qū)。作為城市建設(shè)用地后備資源，為了保障此類村莊現(xiàn)階段的發(fā)展權(quán)、避免盲目擴張和無序建設(shè)，強化新業(yè)態(tài)培育、新居民吸引、新模式探索及新環(huán)境營造，為企業(yè)和游客提供豐富的生態(tài)體驗場景，允許進行鄉(xiāng)村規(guī)劃編制，并根據(jù)規(guī)劃進行與生態(tài)環(huán)境保護相協(xié)調(diào)的新建擴建活動，使其成為促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展、資源對接的示范地。

4.2.3 拆整結(jié)合型：協(xié)作共建，功能多元化

拆整結(jié)合型村莊是為了降低城鎮(zhèn)化成本，承接城市功能外溢，緩解城市壓力，承擔(dān)著補齊城市短板功能，形成以原址重建和整治、功能植入為主的路徑?？臻g形態(tài)上，更新轉(zhuǎn)換為保留村莊特質(zhì)的城市社區(qū)，盤活土地價值，提供低成本城市生活配套，避免陷入“城中村”發(fā)展陷阱。一方面臨近城區(qū)的區(qū)域?qū)嵤┱鬟w，進一步支撐產(chǎn)業(yè)項目落位和提升人居環(huán)境；另一方面保留村莊生態(tài)資源，打造城市后花園。制度供給上，開放流通性政策，打破或縮小村莊土地、農(nóng)產(chǎn)品、宅基地資源進入城市交易市場的壁壘，在不改變村莊物質(zhì)空間形態(tài)的基礎(chǔ)上，依托“三權(quán)”分置政策，進行局部節(jié)點功能的植入、置換。治理手段上，體現(xiàn)多元協(xié)同的現(xiàn)代化治理水平，自上而下與自下而上相結(jié)合，政府、企業(yè)和居民共同參與，注重社區(qū)肌理和社會網(wǎng)絡(luò)、鄰里關(guān)系的維系。

北戴河新區(qū)拆整結(jié)合型村莊主要位于創(chuàng)新研究機構(gòu)、大學(xué)、康養(yǎng)企業(yè)云集的赤洋口片區(qū)。此類村莊限制新建擴建活動，圍繞不同類型的產(chǎn)業(yè)集聚圈，利用閑置土地植入基礎(chǔ)設(shè)施與公服設(shè)施，提供差異化的城市生活配套服務(wù)，實現(xiàn)規(guī)劃期內(nèi)村莊的有序發(fā)展。

5. 結(jié)語

“解決好城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡問題”，對于中國式現(xiàn)代化的實現(xiàn)具有重要意義。城鎮(zhèn)開邊界內(nèi)村莊的發(fā)展對促進城鄉(xiāng)要素的雙向自由流動、城鄉(xiāng)融合發(fā)展發(fā)揮重要作用。

本文以增量時代與存量時代的空間、制度與社會層面的城市規(guī)劃管理之變?yōu)榍腥朦c，識別城鎮(zhèn)開邊界內(nèi)村莊發(fā)展的動力與阻力要素，對村莊進行再分類，并提出村莊差異化政策供給與規(guī)劃引導(dǎo)思路。同時，以北戴河新區(qū)為例，以產(chǎn)城協(xié)調(diào)、“增存掛鉤”為原則，基于增量保產(chǎn)業(yè)與存量保配套的用地差異化供給模式，細化城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)村莊分類與發(fā)展策略引導(dǎo)，為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)村莊就地城鎮(zhèn)化路徑提供規(guī)劃理論支撐和實踐經(jīng)驗，進而引導(dǎo)詳細規(guī)劃的編制與管控。

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2021年度優(yōu)秀城市規(guī)劃設(shè)計獎 | 市縣“雙評價”技術(shù)方法及支撐體系研究——基于國土空間規(guī)劃整體認知視角

國土空間規(guī)劃整體認知視角下的雙評價技術(shù)方法及支撐體系研究

編輯/排版｜王淑蕓

封面圖/圖片｜圖蟲網(wǎng)

供稿｜清華同衡 技術(shù)創(chuàng)新中心 數(shù)智經(jīng)濟研究所