IPP評論是國家高端智庫華南理工大學(xué)公共政策研究院（IPP）官方微信平臺。

導(dǎo)語：

9月3日，《外交政策》刊登了美國前國務(wù)卿特別助理安東尼奧·德·洛埃拉-布魯斯特（Antonio De Loera-Brust）關(guān)于美國對委內(nèi)瑞拉政策走向的分析文章。文章指出，特朗普政府在第二任期正逐步強化對委內(nèi)瑞拉的政治孤立、經(jīng)濟制裁和軍事威懾，甚至已開展針對所謂“販毒船只”的致命軍事打擊，并派遣海軍艦艇與海軍陸戰(zhàn)隊抵近委內(nèi)瑞拉沿海，這使得兩國已陷入本世紀(jì)以來最接近軍事沖突的局面。

作者回顧，特朗普首任期雖未發(fā)動戰(zhàn)爭，卻通過嚴(yán)厲制裁加劇了委內(nèi)瑞拉難民潮，反而為其二次上臺制造了“邊境危機”的政治資本；而在當(dāng)前任期，魯比奧成為推動政權(quán)更迭的關(guān)鍵人物，通過破壞與馬杜羅的外交嘗試、轉(zhuǎn)移驅(qū)逐移民至薩爾瓦多“超級監(jiān)獄”等手段，進(jìn)一步削弱反對派在拉美的合法性。文章警告，美國若強行推動對委政權(quán)更迭，不僅缺乏巴西、哥倫比亞和墨西哥等地區(qū)大國的外交支持，還將面臨治理與軍事上的巨大難題，可能重蹈中東戰(zhàn)爭覆轍。

該文從地區(qū)外交、軍事可行性與國內(nèi)政治三個維度，批判性分析了美國對委內(nèi)瑞拉政策的內(nèi)在矛盾與戰(zhàn)略風(fēng)險，為中國理解美國在拉美的干預(yù)模式、預(yù)判地區(qū)局勢演變、深化與拉美國家合作提供了重要參考。

圖源：Foreign Policy

*本文作者：安東尼奧·德·洛埃拉-布魯斯特（Antonio De Loera-Brust），美國國務(wù)卿的前特別助理。他之前曾為眾議員華金·卡斯特羅（Joaquin Castro）以及朱利安·卡斯特羅（Julián Castro）和伊麗莎白·沃倫（Elizabeth Warren）總統(tǒng)競選團(tuán)隊的政策團(tuán)隊工作。

美國總統(tǒng)唐納德·特朗普以自我宣稱的“親和平”候選人身份連任。但其政府當(dāng)前正為一場可能具有破壞性且不必要的戰(zhàn)爭鋪設(shè)道路——即謀求對委內(nèi)瑞拉進(jìn)行政權(quán)更迭。

8月7日，特朗普政府宣布將對委內(nèi)瑞拉總統(tǒng)尼古拉斯·馬杜羅的逮捕懸賞金額提高至5000萬美元。美國政府此前已將馬杜羅認(rèn)定為某毒品犯罪集團(tuán)的首腦，并將該集團(tuán)列為"特別指定的全球恐怖主義組織"，指控其向包括"阿拉瓜列車"（Tren de Aragua）和錫那羅亞集團(tuán)（Sinaloa Cartel）等被認(rèn)定為外國恐怖主義組織的團(tuán)體提供物質(zhì)支持。（值得注意的是，墨西哥政府已公開表示未發(fā)現(xiàn)馬杜羅政府與總部位于墨西哥的錫那羅亞集團(tuán)之間存在關(guān)聯(lián)。）

最具實質(zhì)性的是，據(jù)報道特朗普已下令對被認(rèn)定為恐怖主義的販毒集團(tuán)采取軍事行動——而美國政府正是將馬杜羅政府定性為此類組織。

圖為薩爾瓦多警察押送委內(nèi)瑞拉"阿拉瓜列車"“Tren de Aragua”組織成員。圖源：路透社

問題不僅在于特朗普政府已為對委內(nèi)瑞拉政府動用軍事武力尋找法律依據(jù)。美國已向委內(nèi)瑞拉海岸派遣軍艦，并部署了相當(dāng)規(guī)模的海軍陸戰(zhàn)隊。對此，馬杜羅也以同樣高調(diào)的軍事姿態(tài)回應(yīng)，動員民兵并敦促委內(nèi)瑞拉民眾保衛(wèi)祖國。

毫不夸張地說，目前美委間比本世紀(jì)其他任何時刻都更接近戰(zhàn)爭的邊緣。事實上，9月2日國務(wù)卿馬可·魯比奧宣布，美國軍方對一艘據(jù)稱從委內(nèi)瑞拉起航的“毒品船”實施了致命打擊——這鮮明背離了傳統(tǒng)的、致命性較低的海上截獲方式（如海岸警衛(wèi)隊登檢）。

即使并非特朗普本人的一貫主張，推動委內(nèi)瑞拉政權(quán)更迭也一直是其核心圈子的長期目標(biāo)。在特朗普的第一個任期內(nèi)，美國曾全力支持胡安·瓜伊多爭奪委內(nèi)瑞拉總統(tǒng)職位。2019年的緊張局勢一度升級至近乎戰(zhàn)爭邊緣，直至特朗普最終懸崖勒馬，其動機很可能是認(rèn)識到一場全面的委內(nèi)瑞拉戰(zhàn)爭將在國內(nèi)——包括在其眾多對干預(yù)行動持懷疑態(tài)度的支持者中——極度不得人心。

委內(nèi)瑞拉總統(tǒng)尼古拉斯·馬杜羅近日表示，美國正試圖通過在加勒比地區(qū)部署海軍來改變委內(nèi)瑞拉的政權(quán)。圖源：路透社

盡管如此，特朗普政府仍實施了破壞性的經(jīng)濟制裁，包括針對委內(nèi)瑞拉石油產(chǎn)業(yè)的制裁，盡管有明確警告指出此舉將加劇席卷西半球的委內(nèi)瑞拉難民危機。如此大規(guī)模的委內(nèi)瑞拉難民潮確已發(fā)生，超出了許多拉丁美洲國家的收容能力，并導(dǎo)致大量委內(nèi)瑞拉人前往美國。因此，第一屆特朗普政府的強硬制裁政策無意中為第二屆特朗普政府鋪平了道路，因為大規(guī)模的委內(nèi)瑞拉移民極大地助長了美國國內(nèi)“邊境危機”的敘事，特朗普正是憑借這一敘事重返白宮。

作為佛羅里達(dá)州參議員，盧比奧曾是第一屆特朗普政府推動顛覆委內(nèi)瑞拉政權(quán)的核心人物。他長期反對拉丁美洲的左翼政府——不僅包括委內(nèi)瑞拉、尼加拉瓜和古巴的左翼威權(quán)政權(quán)，還包括許多民主選舉產(chǎn)生的左翼政府，例如墨西哥和哥倫比亞的政府，而后者對于管理流向美國的委內(nèi)瑞拉移民至關(guān)重要。如今，盧比奧身兼國家安全顧問與國務(wù)卿二職，這是自亨利·基辛格以來首次有人同時擔(dān)任這兩個職位，大權(quán)在握的他很可能將處理馬杜羅視為未竟之業(yè)。

局勢本不必如此發(fā)展。進(jìn)入第二任期之初，特朗普處理委內(nèi)瑞拉問題的首要任務(wù)本應(yīng)是應(yīng)對其第一任期推動政權(quán)更迭所間接造成的移民危機。由于美委之間缺乏正常的外交關(guān)系，無法將委內(nèi)瑞拉人遣返本國，這已成為特朗普大規(guī)模驅(qū)逐政策的一項重要障礙——該政策已剝奪了數(shù)十萬委內(nèi)瑞拉尋求庇護(hù)者的合法身份。

2025年1月31日，委內(nèi)瑞拉總統(tǒng)尼古拉斯·馬杜羅（Nicolas Maduro）和美國總特使理查德·格雷內(nèi)爾（Richard Grenell）在委內(nèi)瑞拉加拉加斯的米拉弗洛雷斯宮會面。圖源：路透社

今年一月，就在盧比奧以國務(wù)卿身份首次出訪多個拉丁美洲國家之前，擔(dān)任“總統(tǒng)特使負(fù)責(zé)特殊使命”的理查德·格內(nèi)爾（Richard Grenell）——他直接向特朗普匯報，而非向盧比奧匯報——訪問了加拉加斯，并與馬杜羅本人舉行了私人會晤。而在前一周，盧比奧剛與委內(nèi)瑞拉反對派領(lǐng)導(dǎo)人，包括埃德蒙多·岡薩雷斯·烏魯?shù)賮啠‥dmundo González Urrutia）——特朗普政府宣稱承認(rèn)其為委內(nèi)瑞拉合法總統(tǒng)——進(jìn)行了通話。

然而，格雷內(nèi)爾與馬杜羅的會談表明，與委內(nèi)瑞拉開展務(wù)實外交是可行的：雙方達(dá)成了釋放在委美國人質(zhì)的協(xié)議，并且馬杜羅同意接受定期的被遣返人員航班。盡管白宮謹(jǐn)慎否認(rèn)該協(xié)議等同于關(guān)系正?；?，馬杜羅在移民問題上的短期合作仍然顯示出其外交上的積極姿態(tài)。

正是盧比奧有效地挫敗了這一充滿希望的外交進(jìn)程。在格內(nèi)爾之行一個月后，特朗普取消了雪佛龍公司（Chevron）在盡管美國實施石油制裁的情況下仍可在委內(nèi)瑞拉繼續(xù)運營的許可證——這一（對委內(nèi)瑞拉的）讓步曾是盧比奧強烈反對的——此舉不可避免地阻止了雙邊關(guān)系的任何持續(xù)改善。

魯比奧在破壞與委內(nèi)瑞拉的外交進(jìn)程時，亦確保其行動與總統(tǒng)的“大規(guī)模驅(qū)逐”優(yōu)先事項相一致。關(guān)鍵在于，魯比奧通過與薩爾瓦多總統(tǒng)納伊布·布克爾（Nayib Bukele）達(dá)成協(xié)議，為被遣返的委內(nèi)瑞拉人找到替代目的地。

許多委內(nèi)瑞拉移民——其中不少是合法進(jìn)入美國的，部分人僅因有紋身而被盯上——被遣送到薩爾瓦多的一座最高安全級別監(jiān)獄CECOT。據(jù)被拘留者的訪談，我們現(xiàn)在知道他們在該處遭受了令人震驚的人權(quán)侵害，包括毆打和性侵。對于魯比奧及其志同道合的拉美鷹派而言，這樣的人道代價被視為避免與馬杜羅合作的可接受成本。

薩爾瓦多CECOT（Centro de Confnamiento del Terrorismo）巨型監(jiān)獄。圖源：BBC

這引出了美國主導(dǎo)的委內(nèi)瑞拉政權(quán)更迭前景的一個主要問題：與特朗普政府自身嚴(yán)酷移民政策的關(guān)聯(lián)損害了（委內(nèi)瑞拉）反對派的合法性，并使其在拉丁美洲陷入孤立。無論人們?nèi)绾卧u價馬杜羅——他無疑是一個以不民主方式緊握權(quán)力不放的威權(quán)統(tǒng)治者——但在針對被關(guān)押在CECOT的委內(nèi)瑞拉公民一事上，他表現(xiàn)出了比美國或委內(nèi)瑞拉反對派更多的公開關(guān)切。最終正是馬杜羅通過釋放數(shù)名委內(nèi)瑞拉政治犯和美國公民（其中一人已被判定犯有三重謀殺罪），換取了被薩爾瓦多關(guān)押的委內(nèi)瑞拉公民獲釋。

鑒于這一現(xiàn)實，當(dāng)前反倒是馬杜羅能夠?qū)⒆约憾ㄎ粸槠胀ㄎ瘍?nèi)瑞拉人的捍衛(wèi)者，而反對派則顯得軟弱無能，受制于其華盛頓庇護(hù)者的反復(fù)無常。此類敘事正被放大并向委內(nèi)瑞拉國內(nèi)受眾宣傳，馬杜羅政權(quán)在加拉加斯組織游行，譴責(zé)美國和薩爾瓦多虐待委內(nèi)瑞拉公民。在目前情況下，許多委內(nèi)瑞拉人不太可能不加批判地將美軍當(dāng)作“解放者”來歡迎。

特朗普政府也難以獲得其成功實現(xiàn)委內(nèi)瑞拉政權(quán)更迭所需的拉丁美洲外交支持。與2019年不同，哥倫比亞現(xiàn)在由一個左翼政府執(zhí)政，該政府已在包括使用軍用飛機進(jìn)行驅(qū)逐航班和加沙問題等多個議題上與特朗普政府公開沖突。盧比奧對哥倫比亞總統(tǒng)古斯塔沃·佩特羅（Gustavo Petro）的公開敵意肯定于事無補。

巴西正面臨美國關(guān)稅威脅，這是特朗普政府代表前巴西總統(tǒng)雅伊爾·博索納羅（Jair Bolsonaro）——一位面臨因其在本國敗選后發(fā)起的、“1月6日事件式”的企圖繼續(xù)掌權(quán)行為而受到指控的特朗普盟友——干預(yù)巴西司法系統(tǒng)的努力的一部分。

盡管墨西哥與其強大的鄰國保持著務(wù)實的工作關(guān)系，但總統(tǒng)克勞迪婭·辛鮑姆（Claudia Sheinbaum）及其執(zhí)政的莫雷納黨（Morena party）已多次明確表示反對美國在拉丁美洲的干預(yù)主義。

2024年11月，墨西哥總統(tǒng)克勞迪婭·辛鮑姆與哥倫比亞總統(tǒng)古斯塔沃·佩特羅、巴西總統(tǒng)路易斯·伊納西奧·盧拉·達(dá)席爾瓦和智利總統(tǒng)加布里埃爾·博里奇（Gabriel Boric）在巴西G20峰會。圖源：哥倫比亞總統(tǒng)府

值得注意的是，巴西、哥倫比亞與墨西哥曾共同處于向馬杜羅施壓、要求其承認(rèn)最近一次委內(nèi)瑞拉選舉結(jié)果的外交努力的核心——而特朗普政府似乎已完全放棄這一路線，轉(zhuǎn)而選擇單邊制裁與“炮艦外交”。當(dāng)前幾乎無法想象會出現(xiàn)強有力的美拉合作來處理委內(nèi)瑞拉問題。即便是傳統(tǒng)的美國盟友，也可能對美國在西半球以武力介入感到警惕，尤其是在特朗普對加拿大、格陵蘭和巴拿馬發(fā)出過領(lǐng)土威脅的背景下。

此外，還存在對委內(nèi)瑞拉進(jìn)行政權(quán)更迭所面臨的實際軍事與治理挑戰(zhàn)。毫無疑問，美軍至今仍是西半球最強大的軍事力量。然而，2025年的委內(nèi)瑞拉并非1989年的巴拿馬；它是一個國土面積更大、人口多得多的國家。

如果美軍通過軍事手段——無論是空襲還是地面部隊——摧毀委內(nèi)瑞拉國家機器，那么誰將在加拉加斯提供安全保障？誰來管理委內(nèi)瑞拉的油田？現(xiàn)有委內(nèi)瑞拉安全部隊中的哪些派系將被吸納進(jìn)入政府？哪些派系如果被排除在外，會轉(zhuǎn)向犯罪或叛亂？在美國混亂的占領(lǐng)和不可避免的政治動蕩中，委內(nèi)瑞拉人無疑將繼續(xù)向國外遷移，其中許多人將不可避免地北上。而如果委內(nèi)瑞拉石油產(chǎn)業(yè)因此遭到任何破壞，全球能源價格可能進(jìn)一步上漲。即使一切進(jìn)展相對順利，這仍將是對美國有限資源的一種成本高昂的消耗。

所有這些現(xiàn)實在2019年特朗普退縮時就已存在。在此后的幾年里，它們并未消失。一場美國在委內(nèi)瑞拉的顛覆政權(quán)戰(zhàn)爭，無論提出多么站不住腳的法律依據(jù)，都無疑將被證明是一場徹頭徹尾的災(zāi)難，就像美國在中東的政權(quán)更迭戰(zhàn)爭所證明的那樣。只不過這一次，流離失所的人們將能夠步行到達(dá)德克薩斯州。

今年6月，特朗普政治聯(lián)盟中的部分力量曾能夠施加巨大壓力，以防止短暫的美伊戰(zhàn)爭進(jìn)一步升級。允許伊朗政權(quán)存續(xù)——無論其多么令人厭惡——被明智地認(rèn)識到比在中東再打一場曠日持久的戰(zhàn)爭或出現(xiàn)權(quán)力真空更符合美國的利益。

我們有理由希望，類似的制衡動力亦能在委內(nèi)瑞拉問題上發(fā)揮作用。為了防止本屆特朗普政府危險地促成的美國對委內(nèi)瑞拉戰(zhàn)爭成為現(xiàn)實，需要結(jié)合拉丁美洲國家的強力外交、國會對其憲法賦予的戰(zhàn)爭權(quán)力的運用、以及特朗普自身政治基礎(chǔ)的反噬——這一切需在特朗普決定揮棒打擊之前發(fā)生。

編譯｜黃洵 IPP實習(xí)編譯

IPP公共關(guān)系與傳播中心

排版｜周浩鍇

審閱｜劉　深

終審｜劉金程

美英澳國防部前高官聯(lián)名發(fā)文：不要放棄AUKUS

為什么全球南方不會放棄中國
中國統(tǒng)一大市場建設(shè)中的挑戰(zhàn)

關(guān)于IPP

華南理工大學(xué)公共政策研究院（IPP）是一個獨立、非營利性的知識創(chuàng)新與公共政策研究平臺。IPP圍繞中國的體制改革、社會政策、中國話語權(quán)與國際關(guān)系等開展一系列的研究工作，并在此基礎(chǔ)上形成知識創(chuàng)新和政策咨詢協(xié)調(diào)發(fā)展的良好格局。IPP的愿景是打造開放式的知識創(chuàng)新和政策研究平臺，成為領(lǐng)先世界的中國智庫。