來源/城市財(cái)經(jīng)

作者/余飛

（識(shí)局微信公共賬號(hào)zhijuzk）

01

培育發(fā)展省域副中心

8月28日，國務(wù)院發(fā)布的《 關(guān)于推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的意見 》，明確提到了這么一句話：

推動(dòng)有條件的省份培育發(fā)展省域副中心城市。

推動(dòng)省域副中心城市發(fā)展，這是2020年以來的一個(gè)新變局，也是從那時(shí)以來中央不斷強(qiáng)調(diào)的城市發(fā)展新方向。

2020年，求是 雜志發(fā)表的《國家中長期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問題》首次提到：

中西部有條件的省區(qū)，要有意識(shí)地培育多個(gè)中心城市，避免“一市獨(dú)大”的弊端。

這一論述為省域副中心城市建設(shè)提供了根本遵循。

2024年4月份，中央在重慶召開的頂級(jí)規(guī)格的新時(shí)代推動(dòng)西部大開發(fā)座談會(huì)上，發(fā)布了14條建議，其中一條便是：

發(fā)展壯大一批省域副中心城市。

從三次表述來看，最近發(fā)布的重要文件表述有了明確改變，前兩次基本都特指中西部地區(qū)，現(xiàn)在沒有了這個(gè)前綴，覆蓋面更大。

意味著，未來全國范圍內(nèi)將誕生更多的新的省域副中心城市。

2020年之所以有此表述，很多地區(qū)省會(huì)與首府的確過度集中了資源，無論經(jīng)濟(jì)首位度還是人口首位度，都嚴(yán)重超標(biāo)。

2024年年末數(shù)據(jù)顯示：

寧夏、吉林一半以上的經(jīng)濟(jì)都裝在了首府銀川、省城長春的口袋。西寧的經(jīng)濟(jì)首位度也接近50%。

西安、哈爾濱、成都、拉薩、武漢的首位也超過了三分之一。海口接近三分之一。

長沙、沈陽、合肥、昆明、貴陽的經(jīng)濟(jì)首位度超過四分之一。

制圖：城市財(cái)經(jīng)；數(shù)據(jù)：各地統(tǒng)計(jì)局

02

省會(huì)與首府分權(quán)時(shí)代來臨

在這種背景下，才有了避免“一城獨(dú)大”、培育多個(gè)中心城市的地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整。

2020年之后，由于頂層設(shè)計(jì)上對地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略做出了重新規(guī)劃，上至中央下至地方，都對城市發(fā)展的側(cè)重點(diǎn)，做出了微調(diào)。

隨之，一批省域副中心城市誕生，省會(huì)分權(quán)時(shí)代來臨。

山西省2021年在發(fā)布的《山西省國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中提到：

因地制宜發(fā)展大同、長治、臨汾省域副中心城市。

2021年，甘肅省發(fā)布的《“十四五”蘭州經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展規(guī)劃》明確提到：

將酒泉-嘉峪關(guān)建設(shè)成為省域副中心城市。

不過其他文件中也提到過天水。

2022年，國家發(fā)改委發(fā)布了兩份文件，明確指定了河南省域副中心洛陽；江西省域副中心贛州；貴州省域副中心遵義；陜西省域副中心延安；江蘇省域副中心徐州；山西省域副中心長治；湖北省域副中心襄陽。

當(dāng)然，湖北自己還提出了宜昌、河南自己也提出了南陽，陜西還支持寶雞等。

此外，廣東省早就指定了珠海、湛江、汕頭，湖南指定了岳陽與衡陽。

2022年，廣西發(fā)布《廣西新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2021—2035年）》中，直接圈定柳州和桂林為省域副中心。

同一年，云南省印發(fā)《關(guān)于支持曲靖市建設(shè)云南副中心城市的若干意見》，其中明確提出：

到2025年，云南副中心城市基本建成，經(jīng)濟(jì)總量占全省的比重超過15%。全省先進(jìn)制造業(yè)中心基本建成，網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施體系基本形成，城市綜合承載能力和服務(wù)功能大幅提升，輻射力影響力帶動(dòng)力明顯增強(qiáng)。

安徽在發(fā)布的《安徽省國土空間規(guī)劃（2021-2035年）》里提出，蕪湖為省域副中心。

將強(qiáng)省會(huì)戰(zhàn)略做到極致的四川，在2023年年底至2024年，先后發(fā)布了 《關(guān)于支持綿陽發(fā)揮科技城優(yōu)勢加快建成川北省域經(jīng)濟(jì)副中心的意見》、《關(guān)于支持宜賓瀘州組團(tuán)建設(shè)川南省域經(jīng)濟(jì)副中心的意見》、《關(guān)于支持南充達(dá)州組團(tuán)培育川東北省域經(jīng)濟(jì)副中心的意見》，明確提到了打造三個(gè)組團(tuán)省域副中心：

南充-達(dá)州、綿陽、宜賓-瀘州。

2024年吉林省吉林市市長王吉透露，吉林市正在打造省域副中心。

2025年吉林省發(fā)布了《吉林市以信用體系建設(shè)賦能省域副中心城市高質(zhì)量發(fā)展》，其中明確提到：

吉林市將持續(xù)深化社會(huì)信用體系建設(shè)，讓信用之光照亮江城每一個(gè)角落，為加快建設(shè)形神兼?zhèn)涞男聲r(shí)代省域副中心城市注入源源不斷的“信用力量”。

細(xì)數(shù)下來，目前已經(jīng)有15個(gè)省與自治區(qū)設(shè)立了二十多個(gè)省域副中心。

制圖：城市財(cái)經(jīng)；資料來源：政府文件與媒體報(bào)道梳理

2023年，湖南省發(fā)布了《關(guān)于賦予岳陽市、衡陽市部分省級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限的通知》，開始加速放權(quán)。

文件明確提出：

支持岳陽市、衡陽市省域副中心城市建設(shè)，決定賦予岳陽市、衡陽市部分省級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。

下放的省級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限共14項(xiàng)，包括諸多項(xiàng)目的審批權(quán)，藥品、醫(yī)療器械互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)審批權(quán)等等一大堆。

同時(shí)，為了支持兩個(gè)省域副中心城市發(fā)展，在領(lǐng)導(dǎo)班子上也做了調(diào)整。由湖南省委常委謝衛(wèi)江兼任岳陽市委書記。

除了湖南，很多省與自治區(qū)，也通過人事高配的方式，促進(jìn)省域副中心發(fā)展。

貴州遵義、河南洛陽、湖北襄陽、山西大同、陜西延安、云南曲靖、四川綿陽的市委書記，都是省委常委“高配”。江西贛州更是由省委副書記兼任。

推動(dòng)省域副中心城市發(fā)展，本質(zhì)就是分省會(huì)的權(quán)。因?yàn)橐粋€(gè)省的產(chǎn)業(yè)資源有限，政策資源也有限，既然要推動(dòng)副中心發(fā)展，一定程度上會(huì)弱化省會(huì)的紅利。

省會(huì)與普通地級(jí)市之間，本來就存在著一定程度上的零和博弈，這就需要省政府和自治區(qū)政府居中調(diào)節(jié)。

2023年，安徽蕪湖就公開挑戰(zhàn)省會(huì)合肥的權(quán)威，先是通過其官方平臺(tái)發(fā)布了一篇《“一城獨(dú)大”不是春》的文章，直接明示合肥分權(quán)。

之后，蕪湖又發(fā)布了一份只有合肥分權(quán)給它，才能完成的目標(biāo)計(jì)劃書，《蕪湖市推進(jìn)省域副中心城市建設(shè)實(shí)施方案》。

在這份方案中，蕪湖提出到2027年，GDP要力爭8000億元，到2035年人口要突破500萬。

03

除了設(shè)立省域副中心，還要控制中心城市無序擴(kuò)張

除了鼓勵(lì)有條件的地區(qū)設(shè)立省域副中心外，2022年以來，官方還在不斷控制省會(huì)城市、中心城市的無序擴(kuò)張。

2022年國家發(fā)改委印發(fā)的《2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》文件中，明確提出，“嚴(yán)控省會(huì)城市規(guī)模擴(kuò)張”。

2022年中央發(fā)布的《擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略規(guī)劃綱要（2022－2035年）》再次強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)超大特大城市瘦身健體，嚴(yán)控中心城市規(guī)模無序擴(kuò)張。

8月28日，國務(wù)院發(fā)布的《 關(guān)于推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的意見 》，也提到了：控制超大城市規(guī)模，合理有序疏解非核心功能。

一方面控制中心城市無序擴(kuò)張，一方面又鼓勵(lì)有條件的地區(qū)設(shè)立省域副中心，這是否意味著省會(huì)將從此失勢。

當(dāng)然不是。

省會(huì)與首府仍是一個(gè)省會(huì)強(qiáng)大打造的重中之重，這一次官方發(fā)布的《 關(guān)于推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的意見 》也明確提到：

增強(qiáng)超大特大城市綜合競爭力。推動(dòng)超大特大城市按照國家批準(zhǔn)明確的功能定位做強(qiáng)做精核心功能，控制超大城市規(guī)模，合理有序疏解非核心功能，打造高質(zhì)量發(fā)展主引擎。支持超大特大城市結(jié)合實(shí)際推進(jìn)制度創(chuàng)新。支持部分超大特大城市增強(qiáng)對全球高端生產(chǎn)要素的配置能力。支持超大特大城市布局科技創(chuàng)新平臺(tái)基地，提升原創(chuàng)性、顛覆性科技創(chuàng)新能力。推動(dòng)有條件的省份培育發(fā)展省域副中心城市。

那么該怎么理解這看似矛盾之處呢？

其實(shí)，這并不矛盾，而是并行不悖。

未來的天下，依舊是中心城市的天下，未來依然要做強(qiáng)中心城市的能級(jí)。

但中心城市的能級(jí)上升，是依靠自身的制度創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、要素配置，而不是攤大餅式的擴(kuò)容吞并。

在推進(jìn)省會(huì)發(fā)展的同時(shí)，有條件的地區(qū)，也要扶持省域副中心發(fā)展，讓其分擔(dān)其人口、資源與經(jīng)濟(jì)重任，讓人口不再過度流入省會(huì)城市。

這里有個(gè)前綴，“有條件的地區(qū)”。

其潛臺(tái)詞是省會(huì)壯大的差不多的地區(qū)，應(yīng)該設(shè)立省域副中心城市，讓全省發(fā)展百尺竿頭更進(jìn)一步。

比如成都、武漢的GDP已經(jīng)超兩萬億了，已經(jīng)具備了相當(dāng)大的勢能。這時(shí)候，想要推動(dòng)四川、湖北往前發(fā)展，就不能再繼續(xù)無休止壯大省會(huì)，而是得適度均衡，開啟雙核乃至多核。

東南沿海經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省，無一例外都是雙核乃至三核。

廣東有廣深雙核，還有佛山、東莞兩大萬億級(jí)別城市助攻。江蘇更是如此，13個(gè)城市號(hào)稱十三太保，江蘇省內(nèi)無弱市。浙江有杭州、寧波雙核。山東有青島、濟(jì)南組成的雙核。福建有福州、廈門、泉州三核心。

這些優(yōu)秀的成功案例在前，四川、湖北等已經(jīng)成長起來的大省，也到了該雙核的時(shí)候。

當(dāng)然，不得不說，我們做事總喜歡一窩蜂。

很多地區(qū)其實(shí)還達(dá)不到“有條件”，完全沒必要設(shè)立省域副中心。

比如自行指定省域副中心的廣西、甘肅、云南、吉林等地。

這些省與自治區(qū)的省會(huì)與首府，GDP尚未過萬億，自身還沒有壯大起來，走強(qiáng)省會(huì)與強(qiáng)首府路線更妥當(dāng)，先把省會(huì)與首府的武功練好，等到能打時(shí)，才是尋求均衡的時(shí)機(jī)。

04

強(qiáng)省會(huì)好，還是多中心好

這里就不得不談?wù)撘粋€(gè)老生常談的話題，強(qiáng)省會(huì)好，還是多中心好？

本號(hào)這幾年一直強(qiáng)調(diào)著我對這個(gè)事情的看法，總結(jié)起來就是八個(gè)字：

強(qiáng)則兼顧，弱則核心。

很多人認(rèn)為，強(qiáng)省會(huì)是對省內(nèi)其他城市的壓榨。

但站在更高的視角來看，對于內(nèi)陸省與自治區(qū)來說，唯有強(qiáng)省會(huì)才能有盼頭。

強(qiáng)省會(huì)與均衡發(fā)展，無所謂好壞，適應(yīng)自己的才是最好的?；蛘呖梢赃@樣說，強(qiáng)省會(huì)與均衡發(fā)展，只是地區(qū)發(fā)展不同時(shí)代、不同實(shí)力的需要。

一言以蔽之，強(qiáng)省會(huì)與均衡發(fā)展，都是時(shí)代選擇的結(jié)果。

廣東、江蘇、福建、山東、浙江、遼寧的均衡模式，都是時(shí)代選擇的結(jié)果。時(shí)代選中了深圳、廈門、青島、寧波、大連為計(jì)劃單列市，時(shí)代成就了東莞、佛山、蘇州、無錫、南通、煙臺(tái)、溫州等明星地級(jí)市。

時(shí)代更選中了上海成為東方明珠，在它的帶動(dòng)下，蘇南地區(qū)都是個(gè)頂個(gè)的高手，南京很難擁有絕對話語權(quán)。

內(nèi)陸省與自治區(qū)，大多都是走強(qiáng)省會(huì)路線，也是時(shí)代選擇的結(jié)果。

因?yàn)楦母镏?，沿海作為對接世界的第一線，思想率先解放，產(chǎn)業(yè)率先崛起，而中西部則要慢一拍乃至兩拍。

產(chǎn)業(yè)崛起的沿海，瘋狂吸引內(nèi)陸人口。內(nèi)陸地區(qū)為了抵御這種虹吸，只有將有限的政策、資源傾斜給省會(huì)或首府，壯大省會(huì)與首府，才能對沖這種虹吸。

本號(hào)不久前寫過一篇（點(diǎn)擊標(biāo)題即可查看），文章根據(jù)四大一線城市統(tǒng)計(jì)局公布的七普數(shù)據(jù)，梳理了一下一線城市虹吸的人口情況。

北上廣深四一一線城市2010年至2020年十年間，共虹吸了外省人口4071.56萬人。

制圖：城市財(cái)經(jīng)；數(shù)據(jù)：各城市統(tǒng)計(jì)局

其中廣東省去往一線城市的人口最多， 廣東省在扣除廣州戶籍人口、深圳戶籍人口之后，廣東其他19個(gè)市總共有886.74萬人去了一線城市。 當(dāng)然廣東省去的一線城市是自家的廣州和深圳，廣東省去往北京、上海的人口只有21萬，所以絕大多數(shù)并不算外流。

拋開廣東來看。

2010年至2020年十年間，河南省僅去往四大一線城市的人口就有397.7萬人，安徽有304.3萬人，湖南有282.9萬人，廣西有244.3萬人，河北有236萬人。

四川省去往一線城市的人口只有182.2萬人。而四川省的常住人口規(guī)模位居全國第五，試想一下如果四川如果沒有一個(gè)強(qiáng)大的成都，去往一線城市的規(guī)模大概率會(huì)比湖南多。

湖南湖北若不走強(qiáng)省會(huì)路線，去往一線城市的人口會(huì)更多。

制圖：城市財(cái)經(jīng)；數(shù)據(jù)：各城市統(tǒng)計(jì)局

此外，強(qiáng)省會(huì)的另一個(gè)作用在于，省內(nèi)能夠有城市躋身一流城市，去爭奪頂端資源。

在金庸的天龍八部、射雕、神雕中，丐幫能夠上位，成為第一大幫派，依靠的不是人數(shù)，而是幫主的武功，喬峰、洪七公，都是頂尖高手，黃蓉也是女中翹楚。而到了倚天中，同樣規(guī)模龐大的丐幫已經(jīng)不入流，六大門派圍攻光明頂沒有丐幫的身影，是因?yàn)閹椭鳠o能。

所以說，一個(gè)省要提升存在感，必須讓省會(huì)出圈。只有省會(huì)出圈，才能在頭部城市中卡位，為省內(nèi)爭取到好的資源。

同時(shí)減輕全省人口被外省虹吸的壓力。

如果連一個(gè)能打的都沒有，資源也會(huì)繞道而行，就像江西、山西、貴州、廣西、云南等地區(qū)一樣。

處在地級(jí)市角度來看，強(qiáng)省會(huì)不利于它們發(fā)展，但從全省戰(zhàn)略高度來看，如果均衡發(fā)展，那只能是大家一起窮，強(qiáng)省會(huì)是最適合的戰(zhàn)略。