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成功推行黨組織領導的校長負責制的關鍵是厘清黨組織和校長的權限邊界以及與之相應的職責分工?！邦I導”與“負責”界定不清，黨組織之“領導”與校長之“負責”容易產生觀念混淆、權力交叉、職責重疊、推諉扯皮的現(xiàn)象。在學校管理過程中，黨組織與校長要堅持“有所為有所不為”，黨組織重在“領導”，堅持政治與價值取向，強調“做對的事情”；校長重在“管理”，堅持專業(yè)與事務取向，強調“把事情做對”。具體落實的關鍵是要明晰權限邊界，強化黨政溝通協(xié)調，構建履職考評問責體系，提升領導涵養(yǎng)等。

學校的領導體制是中小學校治理中的首要問題。自2022年1月中共中央辦公廳印發(fā)《關于建立中小學校黨組織領導的校長負責制的意見（試行）》（以下簡稱《意見》）以來，中小學校全面開展學校領導體制的改革探索，黨組織領導的校長負責制已成為中小學?，F(xiàn)代學校治理的根本制度。探討并厘清黨組織和校長的職責權限成為當前中小學校治理的關鍵議題，是《意見》在中小學校貫徹落實的重要基石。

一、黨組織領導與校長負責的內涵與功用

（一）領導是黨組織的核心職能

當今時代語境下“領導”一詞通常蘊含著引導、指導、帶領等意蘊?！冬F(xiàn)代漢語詞典》將“領導”界定為“率領并引導”。在管理學中，“領導”被理解為個體或集體在一定的情景中，通過引導、激勵和影響組織成員以實現(xiàn)組織的目標和愿景的過程。領導的核心指向在于“引領”和“指導”，即明確方向、確定愿景。

《意見》明確了黨組織的主要職責在于制定教育方向，確保黨的政策和方針在學校的貫徹落實。這表征了黨組織是中小學校的領導核心，堅持政治與價值取向。一是構建中小學校發(fā)展愿景，確保中小學校堅持社會主義辦學方向。中小學校是我國基礎教育體系的關鍵構成，承載著教書育人的時代使命。黨的二十大報告指出，“中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產黨領導”。黨組織領導的校長負責制，是將黨對教育事業(yè)的“全面領導”貫穿到中小學校。中小學校必須“堅持教育為人民服務，為中國共產黨治國理政服務，為鞏固和發(fā)展中國特色社會主義制度服務，為改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設服務”。二是構建中小學校育人愿景，履行“立德樹人”的教育使命。中小學校必須將政治標準和政治要求貫穿于教書育人全過程各方面，持續(xù)加強和改進學校教育教學工作，不斷堅定學生理想信念、提升政治覺悟、增強文化素養(yǎng)。三是引領中小學校教師隊伍建設。教師是教學活動的直接實施者，更是教育理念、教育目標的具體實踐者，是教育過程中價值引領和創(chuàng)新推進的關鍵力量。中小學校充分發(fā)揚黨組織尊重知識、尊重人才的優(yōu)良傳統(tǒng)，引領教師實現(xiàn)思想上統(tǒng)一、政治上團結、行動上一致，確保黨的教育事業(yè)始終朝著正確的方向前進。

（二）負責是校長的核心職能

“負責”是管理學常用的概念，通常蘊含著“擔負、承擔責任”等意蘊。《現(xiàn)代漢語詞典》將“負責”界定為“擔負責任”或“盡到應盡的責任”。負責更多地關聯(lián)到職責、義務和對具體事務的管理和指導，關注組織的“內部效率”和“日常管理”，核心指向“管理、決策、執(zhí)行”等層面，且個體或集體對自己的行為和后果承擔責任。

《意見》彰顯了校長是中小學校的管理核心，堅持專業(yè)與事務取向，承擔著中小學校辦學治校的執(zhí)行職責?？梢詮娜齻€維度去把握校長權責內涵。一是校長負的“責”是什么。這可以從校長的職責定位上來進一步理解。首先，校長是學校發(fā)展的專業(yè)引領者，是具有專業(yè)技術職務的行政領導，要有政治力與向心力、學術力與引領力、權力與能力。其次，校長是學校行政的決策者，承擔規(guī)劃與推動學校發(fā)展職責，享有治理學校的基本權力。最后，校長是學校社會關系的調控者，既要對外加強教育交流，提升學校的社會影響力，又要對內加強教育溝通，形成教育整體合力。二是校長對誰“負責”。首先，校長要對黨組織負責，執(zhí)行黨的教育方針，落實黨組織的決策部署和集體決議。其次，校長對學生和家長負責。校長辦學應始終站在學生立場，堅持以學生發(fā)展為本，以學生的全面發(fā)展為中心。三是校長怎樣“負責”。學校行政系統(tǒng)具有科層制屬性，實行首長負責制，校長履行職責的過程中需要依托行政權力，也必須對決策結果負責。

（三）黨組織領導的校長負責制的價值功用

中小學校黨組織領導的校長負責制的建立，源于國家對教育體系的深化改革要求。它構建了中小學?，F(xiàn)代學校治理制度，有助于提升中小學校治理效能，促進中小學校更好地服務于教育現(xiàn)代化和立德樹人的根本任務。

一是強化中小學校育人使命。中小學校承載著為社會主義培養(yǎng)建設者和接班人的育人使命。這要求中小學校必須堅持社會主義辦學方向。首先，凸顯政治引領，確保教育方向的正確性。在教育領域，政治引領尤其重要，因為它涉及培養(yǎng)什么人、怎樣培養(yǎng)人、為誰培養(yǎng)人的根本問題。黨組織領導確保中小學校在政治方向、政治原則、政治路線和政策導向上堅持黨的領導和指導。其次，強化立德樹人的根本任務。黨組織領導和校長負責，確保學校教育全面貫徹黨的教育方針，共同承擔學校改革、發(fā)展、穩(wěn)定的責任和培養(yǎng)合格人才的任務。同時加強學校的思想政治教育，把思想政治工作貫穿教育教學全過程，實現(xiàn)全程育人、全方位育人。

二是構建現(xiàn)代學校治理制度。現(xiàn)代學校治理制度是推動教育現(xiàn)代化、實現(xiàn)教育公平與效率、培養(yǎng)合格人才的重要保障。2017年，教育部印發(fā)的《義務教育學校管理標準》中提出：“建設依法辦學、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代學校制度?！敝行W校黨組織領導的校長負責制，是現(xiàn)代學校制度的“中國方案”，以黨的領導為特色，形成黨組織干部、校行政領導、專家、教師、家長、學生、社會其他相關人員多元對話、協(xié)商共治的現(xiàn)代學校治理體系。它賦予了學校利益相關者參與民主管理和監(jiān)督的權力，充分保障了多元主體的能力發(fā)揮，增強現(xiàn)代學校治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，促進現(xiàn)代學校治理效能提升。

三是拓展中小學校治理邊界。當前我國教育制度決定了中小學校治理有著自己的組織邊界?！稗k人民群眾滿意的教育”現(xiàn)已成為中小學校教育發(fā)展的核心目標。中小學校的治理邊界也在不斷發(fā)生變化。首先，明確了政府參與中小學校治理的權力邊界。地方政府和各級黨委在中小學校教育發(fā)展中負有主體責任，構筑政府、學校、社會三方共同參與的現(xiàn)代學校治理體系。其次，規(guī)定了黨組織和校長的基本分工，實現(xiàn)個體負責與集體領導的有效結合。黨組織發(fā)揮學校工作的全面領導作用，校長則在黨組織的領導下負責學校的日常管理工作。這種基于分工合作的學校治理模式，有助于提高學校的決策質量、管理效率和執(zhí)行效益，實現(xiàn)決策的科學化、民主化和規(guī)范性，確保學校各項工作的有序進行。

二、黨組織領導與校長負責的權限重疊和職責混淆

《意見》試行兩年以來，黨對中小學校教育的全面領導得到了加強。然而，在現(xiàn)實的中小學管理實踐中，與“黨組織領導”和“校長負責”相對應的如何領導、如何管理執(zhí)行、業(yè)務如何分配、責權利如何統(tǒng)一，卻始終縈繞著權限重疊和職責混淆的問題。黨組織領導的校長負責制仍然存在著一些亟待重視的問題。

（一）角色定位認知偏差

中小學校黨組織是領導核心，校長是管理核心，實行集體領導和個人分工相結合的制度，是更高水平的集體決策而非個人管理。通過集體領導的方式，通過黨組織書記和校長之間、黨組織會議和校長辦公會之間的互動智慧，構建現(xiàn)代學校治理理念。

當前中小學校及其管理層對黨組織領導和校長負責仍存在著不同程度的認知偏差。首先，部分中小學校及其管理層片面地將“黨組織領導”等同于黨組織書記個人領導；只見“領導”、不見組織，認為黨組織書記是“一把手”“包管一切、包辦一切”，以黨組織書記的個人決策代替黨組織集體決策，忽視了黨組織領導實質是集體領導的本質特征。這種認知偏差使黨組織的決策過程缺乏民主性和科學性，不能充分發(fā)揮黨組織成員的集體智慧。其次，部分中小學校管理層深受傳統(tǒng)的“一長制”和“校長負責制”的管理慣性及思維束縛，依然停留在之前的思維誤區(qū)，保留之前的“一把手”官本位意識，認為“黨組織領導的校長負責”仍然是校長全面負責教育及學校發(fā)展的一切，對于黨建、思想政治工作等仍由校長決策。這種認知偏差弱化忽視了黨組織在學校發(fā)展中的重要領導作用。最后，將“校長負責”異化為校長負責執(zhí)行并按書記要求開展工作，把校長的職責局限于執(zhí)行黨組織的指令，而忽視了校長作為學校管理行政負責人的主體地位及其相應的專業(yè)領導能力。這種認知偏差則使校長在決策過程中缺乏主動領導與統(tǒng)籌謀劃，看書記的“臉色”與“眼色”，難以從學校的長遠發(fā)展角度進行戰(zhàn)略規(guī)劃，導致學校管理與發(fā)展缺乏系統(tǒng)性與專業(yè)性。

（二）黨政權責邊界不清

《意見》規(guī)定了學校黨組織、校長及黨組織會議和校長辦公會議的履行責權的范圍和方式，對于中小學校的議事決策制度、協(xié)調運行機制的建構有著顯著的指引作用。黨的領導重在決策，為學校發(fā)展提供宏觀指導和政策支持；校長負責重在執(zhí)行，將黨的決策轉化為具體的行動計劃和實施方案。黨組織處于學校的領導核心，負有決策學校重大事項的權力，而作為黨組織的主持人，黨組織書記承擔領導責任，其重要職能在于保證黨對學校教育的全面領導；校長作為教育教學和行政管理工作主要負責人，按照法律規(guī)定行使學校管理權，對學校發(fā)展負有主要管理和執(zhí)行責任，即在黨組織領導或授權下可以對學校管理工作自主決策、執(zhí)行和負責。

然而中小學校黨政權責混淆、邊界不清的問題較為突出。首先，如上所述，受長期以來的“集權”思維限制，部分中小學校管理層注重“一長制”，過分強調校長負責，認為學校管理是專業(yè)性工作，所有事項均在校長管理權限內，專業(yè)權威大于政治權威，黨組織的領導是虛的，方向性的，意識形態(tài)不錯就沒有問題，對黨組織領導不入心，表面服從，內心抗拒，弱化了黨組織的領導決策權責。其次，部分學校“過猶不及”，矯枉過正，將黨組織的全面領導異化為黨組織包辦學校一切工作，甚至學校教師聽課、評課、輔導、常規(guī)、后勤等微觀的管理問題也提交黨組織會議討論決策，干預了校長依法依規(guī)行使行政權力，導致黨政不分、以黨代政的問題。最后，在黨組織書記和校長由一人擔任的學校中，極易導致書記（校長）“大權獨攬”，將“決策權”與“執(zhí)行權”混為一談；既是裁判員，又是運動員，而專職副書記則演變?yōu)闀洠ㄐｉL）的替身，過度參與到具體的行政執(zhí)行環(huán)節(jié)，充當臨時的“校長”，忽視黨組織領導的作用發(fā)揮。

（三）業(yè)務交叉影響效率

中小學校教育管理的復雜性，和業(yè)務關系的交叉重疊，使黨組織書記和校長的業(yè)務邊界難以進行明確的嚴格界定。這需要在實際的教育管理實踐中擯棄“各自為政”的碎片化思維，從“整體性思維”去審視學校發(fā)展過程中“牽一發(fā)而動全身”的問題，并以“關系性思維”全面審視學校教育管理系統(tǒng)的組織、功能和關系，深度建構學校發(fā)展的全局性理解和整體性評估。

當前中小學校在學校管理過程中，由于權責不清出現(xiàn)了任務重復、決策延遲、資源浪費、溝通不暢以及責任推諉等問題，降低了學校治理成效。首先，部分中小學校呈現(xiàn)出黨建與業(yè)務工作“兩張皮”現(xiàn)象。書記與校長沒有協(xié)同合作、互融互補、共享共贏的意識，有意或無意識地割裂了黨組織領導與校長負責，將二者看作“彼此隔離、彼此孤立、彼此不依賴的各個對象或現(xiàn)象的偶然堆積”，呈現(xiàn)出滿足于純粹“實體世界”的兩張皮現(xiàn)象，黨建工作和教育教學工作融合不暢甚至貌合神離，最終導致學校教育事業(yè)發(fā)展缺乏凝聚力。其次，部分中小學校呈現(xiàn)出溝通不暢“效率低”的問題，以簡單的線性疊加的實體思維對待“黨組織領導”和“校長負責”之間的關系，未能意識到“黨組織領導”與“校長負責”是各司其職基礎上相互合作的“關系性存在”。沒有建立起完善的學校黨政干部定期溝通、分工協(xié)同的工作機制，或是存在溝通機制隨意化、形式化、低效化的問題，造成書記和校長分設的學校存在決策界限模糊、溝通協(xié)調障礙、推進實施乏力等問題。

（四）有效監(jiān)督弱化缺失

制度的有效性在于執(zhí)行和監(jiān)督，在于把其作為有機整體，將體制性、結構性的總體制度安排轉化為體系化、操作性的運行制度規(guī)則。完善的監(jiān)督機制是黨組織決策落實到位、校長依法依規(guī)行使職權的有力保障?！兑庖姟焚x予了師生員工參與民主管理和監(jiān)督的權力，明確上級黨組織和有關部門的監(jiān)督職責。

然而，當前中小學校黨組織領導的校長負責制運行過程中缺乏有效的監(jiān)督機制，監(jiān)督職責落實不到位。首先，監(jiān)督內容流于表淺。上級黨組織和主管部門對學校的監(jiān)督主要以定期檢查和專項督導為主，難以全面、及時地發(fā)現(xiàn)學校存在的問題。對學校領導干部的考核主要以學校的教學成績、升學率等指標為主，對其在黨風廉政建設、民主管理等方面的考核權重較低，導致學校領導干部對監(jiān)督工作不夠重視。其次，監(jiān)督主體過于單一。學校內部由于分工不明確、責任不清晰，導致黨組織內部監(jiān)督乏力；教職工缺乏監(jiān)督主體意識及暢通的監(jiān)督渠道；社會公眾對學校工作了解有限，難以對學校管理和決策進行實質性監(jiān)督。最后，監(jiān)督方式傳統(tǒng)低效。目前的監(jiān)督方式仍然以階段性“走馬觀花式”監(jiān)督為主，忽視了對學校管理過程的動態(tài)監(jiān)測與評估，且存在極大的人為干擾空間。同時，未充分利用互聯(lián)網、大數據等技術手段實現(xiàn)對學校工作的實時監(jiān)測和數據分析，導致在評價學校黨組織的執(zhí)行效果與校長的履職盡責方面，特別是對書記和校長的履職、關系、合作等缺乏相應的評價標準，監(jiān)督工作缺乏科學性和精準性，難以適應新時代學校治理的要求。

三、框定黨組織領導與校長負責的權限與職責

要解決當前中小學校黨組織領導的校長負責制運行過程中的問題，高質量推進“黨組織領導”和“校長負責”，中小學校必須準確定位、正確認識、科學應對二者之間的關系，構建現(xiàn)代學校治理制度?！袄迩鍣嘭熯吔纭笔侵行W校黨組織領導的校長負責制的核心要求。

（一）準確厘定和把握黨組織與校長的權力邊界，不能超越職權

探究中小學校內部治理結構中的黨政權力邊界問題，首要前提是堅持黨對教育事業(yè)的全面領導。正確厘清黨組織與校長的黨政之間的權力劃分，不僅不會削弱黨組織的領導權威，反而會使“黨組織領導”更有效，更能使“黨組織領導”與“校長負責”各司其職、各就其位、各安其分，起到事半功倍的積極作用。首先，中小學校黨組織要堅決行使對學校工作的全面領導權，對事關“方向、大局、決策、班子、隊伍”等方面履行領導職責。黨組織有權抓緊抓實抓對學校的重要工作，重要工作都要經黨組會議決定。其次，黨組會議決定的具體事務交由校長負責。“校長在學校黨組織領導下依法依規(guī)行使職權，按照學校黨組織有關決議，積極主動做好教育教學和行政管理等方面工作?！币虼诵ｉL負責是有實質內涵和權力邊界的。校長在管執(zhí)行、管落實、管微觀、管日常等相應工作上，有權決斷。理論上講，只要是黨組會議決定的事，交給校長負責的工作校長可以完全負責，充分行使職權，不用再考慮黨組織書記或其他成員的個人想法和意見，避免交叉扯皮，影響學校管理的專業(yè)性。最后，中小學校要堅持發(fā)揮“民主管理”的作用。學校教職員工有權參與民主決策和監(jiān)督。學校在制定教育教學、行政管理等重大事項方案時要重視師生的參與和監(jiān)督，發(fā)揮好教職工大會和群團組織作用。

（二）清晰界定黨組織書記和校長的職責范圍，不能混淆重疊

學校黨組織書記和校長是關鍵主體，要處理好二者之間的關系和職責，才能有效落實好黨組織領導的校長負責制。首先，黨組織書記是學校管黨治黨和辦學治校的首要責任人，其職責一般概述為“主持學校黨組織的全面工作，負責學校領導班子建設，確保黨的教育方針和黨中央決策部署在中小學校得到切實貫徹落實”。黨組織書記要帶領黨組織班子成員，實行集體領導，對學校重大事項進行集體決策，確保決策的科學性、民主性和規(guī)范性；同時要加強學校黨的建設，全面強化政治建設、思想建設和隊伍建設等。其次，校長是學校行政工作主要負責人，其職責一般概述為“主持學校行政的全面工作，堅持黨組織的集體領導，確保學校黨組織的集體決議得到貫徹執(zhí)行”。校長要充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，聚焦教育教學和行政管理等方面，運用校長辦公會議，或適時提出需學校黨組織審議的重要議題，或部署落實黨組織有關決議，或研究處理微觀層面的教育管理等工作。最后，黨組織書記和校長要在清晰明了各自職責和權力行使的基礎下，各司其職，在分管領域內充分發(fā)揮職能，相互支持、協(xié)同工作，形成有效的工作合力，避免職責越界，產生不必要的矛盾。中小學校既要防止黨組織過度介入行政事務，避免黨組織代替行政職能，又要避免校長忽視黨組織的領導，過分強調個人負責，或者不服從黨組織領導決策而獨斷專行。

（三）強化推進黨組織和校長的黨政溝通協(xié)調，不能分離隔閡

溝通協(xié)調對交流工作信息、準確傳遞內容有重要作用，可以提高決策與執(zhí)行的效率和質量。只有中小學校的黨政溝通協(xié)調機制實際運行效果良好，才能使溝通各方互相理解信任；信息交流暢通融洽，工作推進才能有序、順暢、高效。首先，中小學校黨政溝通協(xié)同機制中最為關鍵的一環(huán)是黨組織書記和校長之間的溝通協(xié)調。《意見》也明確要求中小學校建立黨組織書記和校長定期溝通制度。黨組織書記和校長要有意識地定期進行溝通，可以每周或根據學校重要事項需要及時協(xié)商，確保思想上行動上協(xié)調一致。只有黨組織書記和校長意見一致，領導核心和管理核心一條心，才能有效支撐黨組織領導的校長負責制規(guī)范執(zhí)行；如果黨組織書記和校長貌合神離，甚至南轅北轍，不能從學校教育事業(yè)發(fā)展的全局和大局出發(fā)，各有各的想法，各自組建“小團體”，那么學校必定人心渙散，黨組織領導的校長負責制就形同虛設。因此，必須“選好配強學校領導班子特別是黨組織書記和校長”，對于搞“小團體”、個人專斷、“山頭主義”的行為必須及時堅決制止，確保黨組織書記和校長切實在思想上同心，在治校上同向，在促進學校教育發(fā)展上同步。其次，要加強正副職以及副職之間的溝通協(xié)調。黨組織書記和校長要始終帶頭堅持黨性原則，堅持民主集中制，避免“一言堂”現(xiàn)象，對于學校重大問題堅持充分醞釀，聽取各方意見，統(tǒng)一思想后再提交黨組織會議或校長辦公會議討論決策。最后要重視黨員同志和黨外教職員工的溝通協(xié)調，以及學校各職能部門之間的溝通協(xié)調。只有強化全校范圍內的溝通協(xié)調，才能將全校教職員工統(tǒng)一在黨政領導的協(xié)同領導負責中，為學校教育事業(yè)發(fā)展群策群力。

（四）建立健全黨組織書記和校長的民主考評體系，不能獨斷專權

評價具有導向功能。中小學校要建立健全民主考評體系，以確保黨組織領導的校長負責制得到有效實施。這種考評體系必須綜合考量定性和定量分析，融合主觀和客觀的評價維度，并通過內部和外部多元評價途徑來確保全面性和公正性。首先，中小學校要主動向上級黨委和單位匯報履行情況，并接受地方各級黨委的定期考核，以確保黨組織領導的校長負責制的有效運行。地方各級黨委作為中小學校的上級黨組織，其考核具有更強的政治性和指導性，從政治高度出發(fā)，加強教育督導和監(jiān)督檢查，綜合運用督導和檢查結果以促進學校治理現(xiàn)代化。其次，中小學校要建立師生常態(tài)化評議。師生及家長作為學校治理的參與者，其評價更具有現(xiàn)實性和針對性。學校通過教職工代表大會、學生和家長代表座談會、領導信箱等方式，吸納師生家長意見表達，并將其作為檢驗制度執(zhí)行的關鍵指標。再次，中小學校要建立發(fā)展性評價機制。制度的執(zhí)行是為了進一步貫徹黨的領導和更好地促進學校教育事業(yè)發(fā)展。因此，要從學校教育事業(yè)發(fā)展的大局出發(fā)，要在黨組織和校長充分協(xié)同融合的內在邏輯中構建發(fā)展性評價，既不能脫離黨組織評價行政，也不能忽略行政評價黨組織。最后，中小學校要構建評價反饋機制。反饋機制的建立是評價體系中不可或缺的一部分。定期收集和整合關于制度實施的反饋信息，并進行共性和趨勢分析。根據反饋結果進一步推進制度實施行動，明確推進措施、責任人和完成時限，能確保制度得到有效響應。持續(xù)改進是履職考核體系的核心，需定期回顧考評體系的有效性，并根據學校發(fā)展的新情況和外部環(huán)境的變化進行調整。

隨著教育全球化和信息化的不斷發(fā)展，中小學校教育所面臨的挑戰(zhàn)將日益復雜，權責分明的黨組織領導的校長負責制將為應對挑戰(zhàn)提供強有力的支持。“有所為有所不為”不僅是對中小學校黨組織和校長權限與職責的基本要求，更是一種科學的管理理念和重要的領導藝術。它意味著學校黨組織和校長需要明確自身的職責范圍，既不能濫用權力，也不能疏于職守，更不能越權行事；需要在尊重規(guī)律、遵守規(guī)則的基礎上，充分發(fā)揮主觀能動性，既要敢于作為，又要避免作為不當。“有所為有所不為”更是對學校管理層的一種期待。這需要他們不僅具備深厚的教育情懷和豐富的管理經驗，更需要他們提升個人道德修養(yǎng)和職業(yè)操守，相互理解，互相包容，增強宏觀視野和大局意識，從學校發(fā)展的戰(zhàn)略格局和高度出發(fā)，作出正確的決策，處理好各種關系，協(xié)調好各種矛盾，以保證學校能夠更加靈活地適應社會發(fā)展的需求，實現(xiàn)學校教育的高質量發(fā)展。

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來源｜中國教育學刊

編輯｜智庫君

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