導(dǎo)讀

在規(guī)劃機構(gòu)改革與國土空間規(guī)劃體系建立的背景下，各地重視開展國土空間規(guī)劃的編制審批和傳導(dǎo)機制工作，而忽視了國土空間規(guī)劃的實施監(jiān)督體系的構(gòu)建。本研究聚焦于南京市國土空間規(guī)劃實施監(jiān)督機制的初探。首先，對國內(nèi)城市原空間規(guī)劃實施監(jiān)督機制進行梳理并分析其問題；然后，對國內(nèi)外城市的空間規(guī)劃實施監(jiān)督機制的建構(gòu)進行實證研究，探討國內(nèi)外城市的空間規(guī)劃實施監(jiān)督機制的演變和發(fā)展，從中獲取相關(guān)經(jīng)驗。最后，以“全流程”的實施監(jiān)督體系為目標(biāo)，在構(gòu)建國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，加強網(wǎng)格化日常監(jiān)管和社會監(jiān)督機制，建立健全國土空間規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測評估預(yù)警系統(tǒng)，綜合構(gòu)建南京市國土空間規(guī)劃實施監(jiān)督機制。

本文字?jǐn)?shù)：7631字

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作者 | 張井芳，東南大學(xué)

關(guān)鍵詞

國土空間規(guī)劃，實施監(jiān)督機制，多規(guī)合一

01

引 言

隨著社會和經(jīng)濟的發(fā)展，各級各類空間規(guī)劃在支撐城鎮(zhèn)化發(fā)展、促進國土空間有效保護和合理利用等方面發(fā)揮了積極作用，但也出現(xiàn)了規(guī)劃種類繁多、內(nèi)容重疊沖突，審批程序復(fù)雜、周期過長，地方規(guī)劃朝令夕改等問題。針對這些問題，自黨的十八屆三中全會起，制定了一系列決策、出臺了一系列文件對構(gòu)建空間規(guī)劃體系提出要求，逐步推行規(guī)劃體系“多規(guī)合一”。2018年4月，自然資源部掛牌成立。2019年5月出臺了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（后稱《若干意見》）。

本文中國土空間規(guī)劃的實施監(jiān)督機制，是國土空間規(guī)劃四體系（編制審批體系、實施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系）之一。在規(guī)劃機構(gòu)改革與國土空間規(guī)劃體系建立的背景下，各地重視開展國土空間規(guī)劃的編制審批和傳導(dǎo)機制工作，而忽視了國土空間規(guī)劃的實施監(jiān)督體系的構(gòu)建。建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施,是落實中央新發(fā)展理念、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。通過研究南京市國土空間規(guī)劃實施監(jiān)督機制的建構(gòu)，有助于改變過去空間規(guī)劃“重編制，輕管理”的問題，并為我國其他城市的國土空間規(guī)劃相關(guān)工作提供參考。

02

城市原空間規(guī)劃實施監(jiān)督機制分析

2.1 原各類空間規(guī)劃梳理

對原有四類主要規(guī)劃從規(guī)劃性質(zhì)、規(guī)劃范圍、規(guī)劃期限、規(guī)劃類型、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)等多方面進行分項梳理，可看出我國原空間規(guī)劃種類繁多且規(guī)劃性質(zhì)目標(biāo)各異，各空間規(guī)劃實施監(jiān)督方面各成體系，重疊、沖突明顯。

表2-1 原各類空間規(guī)劃梳理表

2.2 原空間規(guī)劃實施監(jiān)督機制研究

市級國土空間規(guī)劃主要融合了城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)及環(huán)境保護規(guī)劃等空間性規(guī)劃。就南京市而言，最主要的是城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，下面我們主要通過這兩方面來探討南京市原空間規(guī)劃實施監(jiān)督機制。

（1）通過控制性詳細(xì)規(guī)劃進行建設(shè)用地的規(guī)劃和管理，實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施和監(jiān)督

在城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中，總體規(guī)劃是戰(zhàn)略性的，詳細(xì)規(guī)劃是實施性的。城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施主要是落在控制性詳細(xì)規(guī)劃的層面，具體來說就是建設(shè)用地的規(guī)劃和管理，更細(xì)化地來說是通過建設(shè)工程規(guī)劃管理來進行的。城鄉(xiāng)規(guī)劃的監(jiān)督，主要是對建設(shè)活動進行定期的和不定期的監(jiān)督檢查，對城市規(guī)劃區(qū)中出現(xiàn)的違法占地和建設(shè)行為進行及時制止和依法處理，貫穿于建設(shè)項目從立項、選址、用地，到建設(shè)申請、施工、竣工驗收的全過程。因此城鄉(xiāng)規(guī)劃實施監(jiān)督主要落在建設(shè)用地的工程管理層面，缺乏對全域的統(tǒng)籌管控。

圖2-1 南京城鄉(xiāng)規(guī)劃實施管理

圖片來源：筆者自繪

（2）通過總量控制和核心指標(biāo)對全域空間進行管控，實現(xiàn)土地利用規(guī)劃實施監(jiān)督

土地利用規(guī)劃落實最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度和耕地保護制度，強調(diào)上級政府對土地開發(fā)總量的綜合考慮，側(cè)重對耕地、建設(shè)用地規(guī)模等核心指標(biāo)進行目標(biāo)實施評估數(shù)據(jù)統(tǒng)計整理工作更為完備，構(gòu)建了完善的土地利用規(guī)劃實施監(jiān)督體系，但缺乏統(tǒng)籌城市內(nèi)部的國土空間開發(fā)、保護等活動能力。

圖2-2 南京土地利用總體規(guī)劃實施管理

圖片來源：筆者根據(jù)南京市規(guī)劃和自然資源局規(guī)劃公示內(nèi)容改繪

2.3 原空間規(guī)劃實施監(jiān)督機制問題分析

（1）各空間規(guī)劃內(nèi)容交叉重疊。在相同空間多個規(guī)劃均涉及空間用地管控，缺少統(tǒng)籌，沒能形成統(tǒng)一的“一張底圖”和“一張規(guī)劃圖”，規(guī)劃成果與工程項目落地困難。

（2）規(guī)劃建設(shè)管理和社會監(jiān)督不足。我國空間規(guī)劃管理機制不夠成熟，編制工作和管理工作脫節(jié)，同時社會監(jiān)督不足，公眾參與缺乏制度保障，均導(dǎo)致規(guī)劃建設(shè)落實不到位。

（3）傳統(tǒng)“終極藍(lán)圖”式監(jiān)測評估，缺少對實施過程的動態(tài)監(jiān)測評估。傳統(tǒng)規(guī)劃評估獲取數(shù)據(jù)途徑單一，各類數(shù)據(jù)的時效、精度和質(zhì)量不盡相同，規(guī)劃的動態(tài)性和適應(yīng)性不足。

2.4 小結(jié)

我國原空間規(guī)劃種類繁多且規(guī)劃性質(zhì)目標(biāo)各異，各空間規(guī)劃實施監(jiān)督方面各成體系，重疊、沖突明顯，同時規(guī)劃建設(shè)管理和社會監(jiān)督不足、動態(tài)檢測評估機制不夠完善等問題，導(dǎo)致了空間規(guī)劃的科學(xué)性、適應(yīng)性、權(quán)威性不足。

03

國內(nèi)外城市空間規(guī)劃實施監(jiān)督機制建構(gòu)研究

3.1 國外城市空間規(guī)劃實施監(jiān)督機制研究

19世紀(jì)以來，隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，各發(fā)達國家相繼開展了空間規(guī)劃的編制和研究。因自然資源條件、政治制度、經(jīng)濟體制等因素的差異，不同國家的城市探索形成了不同類型的空間規(guī)劃體系。現(xiàn)有研究大多選取英國、德國、荷蘭、日本、美國等空間規(guī)劃體系比較成熟的國家，從國際經(jīng)驗看，不同國家的市縣級的空間規(guī)劃體系可以分為三類。

表3-1 國外城市空間規(guī)劃實施監(jiān)督機制

“綜合規(guī)劃+詳規(guī)”多存在于地方自治較強的國家，與我國差異較大。而我國原“多規(guī)并行”的規(guī)劃體系與“發(fā)展規(guī)劃+土地利用規(guī)劃+詳規(guī)”較為相似，也出現(xiàn)了因規(guī)劃種類較多而出現(xiàn)的空間管制沖突等問題?！岸嘁?guī)融合+詳規(guī)”是較為理想的一種規(guī)劃體系類型，發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃充分銜接，決策程序簡單有效。

雖然國外空間規(guī)劃形成的背景與我國不同，但基于我國空間規(guī)劃改革關(guān)鍵階段的需求和問題，借鑒國際經(jīng)驗和立足國情相結(jié)合，對三類國外市縣級的空間規(guī)劃體系多年的空間規(guī)劃研究和實踐歷程總結(jié)經(jīng)驗，為我國空間規(guī)劃體系建構(gòu)提供趨勢導(dǎo)向的可借鑒之處。主要體現(xiàn)在以下方面：

（1）主導(dǎo)部門明確，下屬各部門規(guī)劃管理地域互不重疊，各部門各司其職。

主導(dǎo)部門機構(gòu)協(xié)調(diào)各部門的利益，避免部門之間訴求多端、多頭規(guī)劃的問題。下屬專項規(guī)劃劃分的地域間互不重疊，各部門各司其職，在其管轄范圍內(nèi)開展規(guī)劃建設(shè)或資源保護。如今我國成立自然資源部、各行政地方也都成立了自然資源主管部門，統(tǒng)一了原規(guī)劃體系中國土資源、住建、環(huán)保等各自空間規(guī)劃并行主管部門，為提供了機構(gòu)基礎(chǔ)和前提，但是我國自然資源行政部門下各機構(gòu)組成以及各自職能還需進一步地確定和明晰。

（2）建立可持續(xù)評估、實時監(jiān)測反饋機制，制定規(guī)劃監(jiān)控評估制度。

對于地方自治較強的國家，自上而下的力量不足，通過補充的非法定實施規(guī)劃、年度監(jiān)控報告實時反饋規(guī)劃實施效果，對規(guī)劃進行補充完善和動態(tài)監(jiān)控來保證規(guī)劃的實施。倫敦通過年度監(jiān)控報告，及時反饋規(guī)劃實施效果，對規(guī)劃進行動態(tài)監(jiān)控。一直以來，我國對規(guī)劃的實施監(jiān)督以及執(zhí)行情況評估不足，“靜態(tài)藍(lán)圖”式的規(guī)劃導(dǎo)致規(guī)劃彈性較差。新時期下，《若干意見》要求建立國土空間規(guī)劃定期評估制度，對國土空間規(guī)劃進行動態(tài)調(diào)整完善。

（3）強調(diào)“以人為本”的理念，鼓勵多元化公共主體參與規(guī)劃。

回顧英國、德國、荷蘭、日本等典型發(fā)達國家的空間規(guī)劃和治理發(fā)展歷程，它們都不斷進行先進治理模式改革——淡化行政區(qū)劃界限、采取協(xié)同式的治理框架、強調(diào)多元公共主體參與等等。而我國的區(qū)域間合作交流也在不斷加強，行政區(qū)劃界限淡化、基于“網(wǎng)絡(luò)化”制定空間政策也都成為共識的發(fā)展趨勢。

（4）簡政放權(quán)，給予地方較大的自主權(quán)。

荷蘭、英國和日本等各國的城市，在空間規(guī)劃體系的演變中，都經(jīng)歷了規(guī)劃部門機構(gòu)的調(diào)整、區(qū)域政府規(guī)劃職能的整合、地方政府自主權(quán)增加等過程。我國“放管服”改革、2020年3月出臺《國務(wù)院關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》都體現(xiàn)了中央在逐漸賦予地方人民政府更大自主權(quán)。

3.2 國內(nèi)重點城市空間規(guī)劃實施監(jiān)督機制研究

（1）“多規(guī)并行”階段（2015年以前）

在“多規(guī)并行”階段，規(guī)劃類型過多、內(nèi)容重疊沖突。但在此背景下，也有少許城市意識到“多規(guī)并行”的問題并率先進行改革，如武漢市。1988年起，武漢就通過城市規(guī)劃和土地管理合署辦公，保證了城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃“兩規(guī)合一”；其次，武漢市構(gòu)建了“一張圖”的管理模式，建立了以“一圖三庫”為架構(gòu)的信息平臺，初步實現(xiàn)了“編管”信息集成。這些措施較好地協(xié)調(diào)了“多規(guī)并行”的矛盾和沖突。

表3-2 武漢“一張圖”管理模式

（2）“多規(guī)合一”階段（2015-2019年）

為響應(yīng)中央號召，全國共二十八個市縣級、九個省級行政地方開展了“多規(guī)合一”試點工作，注重空間規(guī)劃實施監(jiān)管方面的協(xié)調(diào)。例如，廣州通過“縱向建立規(guī)劃傳導(dǎo)機制、橫向健全規(guī)劃管控機制、定期進行規(guī)劃體檢評估動態(tài)調(diào)整完善”來保障“多規(guī)合一”的實施監(jiān)督；廈門采取了“一個平臺”、“一張表”實現(xiàn)信息共享和審批聯(lián)動，“一套機制”強化規(guī)劃管理的方法……

表3-3 廣州“多規(guī)合一”實施監(jiān)督機制

（3）國土空間規(guī)劃階段（2019年至今）

當(dāng)前各地的工作重心還在編制各級各類國土空間規(guī)劃，因此實施監(jiān)督體系的建構(gòu)進展相對而言較為滯后。當(dāng)前最受重視的，還是國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)建設(shè)。同時，國家在統(tǒng)一自然資源確權(quán)登記、授權(quán)和委托用地審批權(quán)、加強國土空間規(guī)劃監(jiān)督管理等方面均提出了要求，指導(dǎo)各地國土空間規(guī)劃實施監(jiān)管。同時，《國土空間規(guī)劃》一書中提出從國土空間用途管制監(jiān)管、國土空間專項規(guī)劃監(jiān)管、國土空間監(jiān)測預(yù)警監(jiān)管、國土空間環(huán)境變化監(jiān)管和國土空間工程建設(shè)監(jiān)管五方面來進行國土空間規(guī)劃實施監(jiān)管，對各省市國土空間規(guī)劃的實施監(jiān)督體系的構(gòu)建很有借鑒意義。

3.3 小結(jié)

經(jīng)過一百多年的探索和實踐，經(jīng)歷了多次規(guī)劃部門機構(gòu)的調(diào)整和空間規(guī)劃的改革，國外典型發(fā)達國家均建立了一套適合當(dāng)?shù)刂贫群蛧榈南鄬ν晟频目臻g規(guī)劃實施監(jiān)督機制。

我國原“多規(guī)并行”的規(guī)劃體系出現(xiàn)了空間管制沖突等諸多問題，亟需進行“多規(guī)合一”。在經(jīng)歷了“多規(guī)并行”階段——“多規(guī)合一”階段——國土空間規(guī)劃階段，國內(nèi)各城市一直在積極研究實踐來構(gòu)建完備的國土空間規(guī)劃體系，但由于實踐積累不夠，尚不能為實施監(jiān)督機制的建立提供成熟穩(wěn)定的經(jīng)驗。

04

南京市國土空間規(guī)劃實施監(jiān)督機制建構(gòu)

以解決問題的三導(dǎo)向為手段，綜合問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、趨勢導(dǎo)向所提出的要求，系統(tǒng)構(gòu)建國土空間規(guī)劃實施監(jiān)督機制。堅持問題導(dǎo)向，具體是指聚焦于以解決原空間規(guī)劃實施監(jiān)督機制的問題為導(dǎo)向；堅持趨勢導(dǎo)向，就是對比同水平或更先進水平的自然發(fā)展階段及趨勢，增強問題預(yù)見性，本文中主要是對照較為成熟的國內(nèi)外城市空間規(guī)劃實施監(jiān)督機制；堅持目標(biāo)導(dǎo)向，本文中主要是指響應(yīng)新時期上級國土空間規(guī)劃體系建設(shè)進程及要求，學(xué)習(xí)國內(nèi)其他重點城市的空間規(guī)劃實施監(jiān)督機制。

2019年11月25日召開全國國土空間規(guī)劃視頻培訓(xùn)會，將國土空間規(guī)劃流程分為編制與修改、實施與管理、監(jiān)督與檢查、維護與管理四個環(huán)節(jié)。綜合三導(dǎo)向的要求，聚焦國土空間規(guī)劃的全過程，重點針對實施與管理、監(jiān)督與檢查、維護與管理這三個環(huán)節(jié)，系統(tǒng)構(gòu)建南京市“全流程”的國土空間規(guī)劃實施監(jiān)督機制。

圖4-1 全流程實施監(jiān)督體系構(gòu)建圖

圖片來源：筆者自繪

4.1 在實施管理環(huán)節(jié)，夯實基礎(chǔ)，

構(gòu)建國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)

“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)的工作重點包括三個部分，即現(xiàn)狀底圖、國土空間基礎(chǔ)信息平臺、國土空間規(guī)劃“一張圖”。

圖4-2 “一張圖”的工作重點及其相互關(guān)系

圖片來源：筆者自繪

（1）開展“統(tǒng)一底圖”工作，完善數(shù)據(jù)更新機制和應(yīng)用實踐

匯集了各種自然資源、部門信息以及規(guī)劃空間數(shù)據(jù)，為國土空間總體規(guī)劃提供了重要支持，其主要任務(wù)是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換和數(shù)據(jù)重組。

圖4-3“一張底圖”的內(nèi)容

圖片來源：筆者自繪

以第三次全國國土調(diào)查成果為基礎(chǔ)，采用國家統(tǒng)一的測繪基準(zhǔn)和測繪系統(tǒng)，以空間基礎(chǔ)網(wǎng)格單元為本底，整合集成基礎(chǔ)地理、基礎(chǔ)地質(zhì)、地理國情普查、遙感影像等現(xiàn)狀類數(shù)據(jù)，共享各類自然資源和國土空間數(shù)據(jù)，形成坐標(biāo)一致、邊界吻合、上下貫通的自然資源三維“一張底圖”，支撐國土空間規(guī)劃編制、管理和評估。

圖4-4南京市國土空間規(guī)劃現(xiàn)狀基礎(chǔ)數(shù)據(jù)框架和工作底圖示意

圖片來源：筆者根據(jù)南京市規(guī)劃和自然資源局規(guī)劃公示內(nèi)容改繪

同時，通過與基礎(chǔ)測繪、國土空間規(guī)劃、國土調(diào)查和年度變更調(diào)查、自然資源調(diào)查監(jiān)測、自然資源和不動產(chǎn)確權(quán)登記等工作進行數(shù)據(jù)對接，對“一張底圖”進行實時的動態(tài)數(shù)據(jù)更新，不斷提高“一張圖”數(shù)據(jù)的實時性、準(zhǔn)確性和完整性。

（2）打造國土空間基礎(chǔ)信息平臺，完善平臺分布式技術(shù)架構(gòu)

通過整合各種空間相關(guān)數(shù)據(jù)，采用國家統(tǒng)一的測繪基準(zhǔn)和測繪系統(tǒng)，建立基于自然資源調(diào)查和監(jiān)測數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的國土空間基礎(chǔ)信息平臺，同時注重上下貫通、部門聯(lián)動、統(tǒng)一安全，成為南京市進行各種國土空間規(guī)劃管理的統(tǒng)一工作平臺。橫向上注重各政府部門及相關(guān)單位實現(xiàn)業(yè)務(wù)協(xié)同，縱向上注重協(xié)助構(gòu)建國家、省、市、區(qū)四級信息平臺，并推進各級平臺的對接，打通政府各部門數(shù)據(jù)共享和政務(wù)協(xié)同渠道，形成分布式一體化數(shù)據(jù)、應(yīng)用管理與服務(wù)機制，提升平臺對政府部門內(nèi)部、其他行業(yè)部門、社會公眾統(tǒng)一的服務(wù)能力。

圖4-5 國土空間基礎(chǔ)信息平臺分布式體系

圖片來源：筆者自繪

（3）綜合開展國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)建設(shè)，加強應(yīng)用和服務(wù)

南京市應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守自然資源部規(guī)定的"一張圖"規(guī)劃數(shù)據(jù)庫、數(shù)據(jù)匯交規(guī)則、接口規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，并且積極采集、整理、分析、歸納、歸檔，共享交換各部門國土空間基礎(chǔ)信息，收集整理社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)等方面的數(shù)據(jù)，形成分布式的數(shù)據(jù)接入?yún)R集方式，最終構(gòu)建出完善的"一張圖"規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，使其能夠覆蓋所有地區(qū)，逐步形成以一張底圖為基礎(chǔ)，可層層疊加打開的國土空間規(guī)劃“一張圖”。建立分工明確的更新維護機制，規(guī)劃發(fā)生調(diào)整并經(jīng)審批后，及時進行數(shù)據(jù)庫的對接和更新，以確保"一張圖"的動態(tài)更新。

圖4-6 國土空間規(guī)劃“一張圖”平臺數(shù)據(jù)架構(gòu)總體框架圖

圖片來源：筆者自繪

4.2 在監(jiān)督檢查環(huán)節(jié)，強化力度，

加強網(wǎng)格化日常監(jiān)管和社會監(jiān)督機制

（1）建立“網(wǎng)格化管理、責(zé)任分級、聯(lián)動處理、清單化監(jiān)管、一體化考核”的執(zhí)法檢查管理模式。充分利用遙感、地理信息系統(tǒng)等技術(shù)豐富日常巡查手段，落實自然資源和建設(shè)用地全程跟蹤管理監(jiān)控制度。

（2）加強社會監(jiān)督機制。首先，要完善制度建設(shè)，確立國土空間規(guī)劃公眾參與的法律地位，規(guī)范公眾參與的主客體、內(nèi)容、程序等；同時，建立社區(qū)規(guī)劃師制度，在城市精細(xì)化發(fā)展的理念下，專業(yè)人員對接街道、社區(qū)，指導(dǎo)空間規(guī)劃實施中具體項目，引導(dǎo)規(guī)劃落實和社區(qū)有序發(fā)展；最后，進一步完善信息公開制度，擴大公眾參與范圍，改進參與模式，采用組織專業(yè)人員開展座談會、建立健全的聽證、論證制度、借用網(wǎng)絡(luò)平臺發(fā)布政府部門文件等方法，保障公眾能夠了解規(guī)劃的核心內(nèi)容并提出合理建議。

4.3在維護管理環(huán)節(jié)，創(chuàng)新手段，

建立健全國土空間規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測評估預(yù)警系統(tǒng)

（1）建立實時的國土空間監(jiān)測預(yù)警監(jiān)管制度

基于統(tǒng)一時空信息遙感服務(wù)平臺，實時監(jiān)測國土資源開發(fā)利用狀況，根據(jù)制定的不同安全等級的預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)，對國土空間的變化進行測度，預(yù)報不正常狀態(tài)的時空范圍，對已出現(xiàn)的國土空間開發(fā)利用問題提出解決方案，對于即將出現(xiàn)的國土空間開發(fā)利用問題給出預(yù)報，建立起科學(xué)有效的國土空間安全預(yù)警系統(tǒng)，構(gòu)建一個完善的、高效的、長期的國土空間開發(fā)利用和資源保護安全預(yù)警機制。

（2）建立“一年一體檢，五年一評估”的國土空間規(guī)劃定期評估制度

通過對規(guī)劃目標(biāo)實現(xiàn)程度、任務(wù)完成情況、規(guī)劃實施政策措施等進行評估，客觀分析規(guī)劃實施的基本情況，結(jié)合國民經(jīng)濟社會發(fā)展實際和規(guī)劃定期評估結(jié)果，發(fā)現(xiàn)規(guī)劃實施過程中存在的主要問題，剖析規(guī)劃實施成敗的作用機制及原因，提出規(guī)劃調(diào)整完善或修編的建議，進行國土空間規(guī)劃的實時修改和修編來完成動態(tài)調(diào)整完善，使其更適應(yīng)社會發(fā)展的要求，逐步實現(xiàn)“可感知、能學(xué)習(xí)、善治理、自適應(yīng)”的智慧規(guī)劃。

圖4-7 國土空間規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測評估預(yù)警系統(tǒng)

圖片來源：筆者自繪

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總結(jié)與評述

各地國土空間規(guī)劃的編制及管理工作也已啟動，但是國土空間規(guī)劃實施監(jiān)督機制研究和實踐還存在很大的不足。本文以南京市為案例，對國土空間規(guī)劃實施監(jiān)督機制進行了初探，綜合問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、趨勢導(dǎo)向所提出的要求，提出構(gòu)建“全流程”的實施監(jiān)督體系，要求在實施管理環(huán)節(jié)，夯實基礎(chǔ)，構(gòu)建國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)；在監(jiān)督檢查環(huán)節(jié)，強化力度，加強網(wǎng)格化日常監(jiān)管和社會監(jiān)督機制；在維護管理環(huán)節(jié)，創(chuàng)新手段，建立健全國土空間規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測評估預(yù)警系統(tǒng)。“全流程”的實施監(jiān)督體系，較好地保障了市級國土空間規(guī)劃的實施和監(jiān)管，增強了規(guī)劃的實施性、合理性、動態(tài)性。

但是，本文也存在著不足，國土空間規(guī)劃體系建立尚未完成，國家級和省級國土空間規(guī)劃實施監(jiān)督機制建立尚不健全，這就導(dǎo)致本文系統(tǒng)性、指導(dǎo)性不足，承接國家和省級要求能力有限，因此本文主要是保守地梳理南京市原有空間規(guī)劃實施監(jiān)督體系，學(xué)習(xí)國內(nèi)外城市的相關(guān)經(jīng)驗，進行南京市國土空間規(guī)劃實施監(jiān)督機制的研究；而且，目前國土空間規(guī)劃管理的實踐積累不夠，尚不能提供成熟穩(wěn)定的經(jīng)驗，未來對國土空間規(guī)劃實施監(jiān)督機制的研究有待加強。

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*本文為2024中國城市規(guī)劃年會論文

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