管兵

華南理工大學(xué)

公共管理學(xué)院

國家治理研究中心

教授

李思函

華南理工大學(xué)

公共管理學(xué)院

國家治理研究中心

碩士研究生

部門的終結(jié)：技術(shù)替代與任務(wù)轉(zhuǎn)型

來源 | 《社會學(xué)研究》2025年第5期

作者 | 管兵、李思函

責(zé)任編輯 |趙夢瑤

黨的十八大以來，黨政部門改革采取大部制的總體思路，很多職能部門被撤并。如何解釋部門的終結(jié)是組織研究的重要問題。本文以40多年來廣州市流動人口管理中的組織變遷為例，完整呈現(xiàn)這一領(lǐng)域的地方政府部門從產(chǎn)生到常規(guī)化，再到撤并的歷程，并從技術(shù)和任務(wù)兩個維度形成創(chuàng)新性分析框架。研究發(fā)現(xiàn)，隨著治理任務(wù)從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)型，“高效辦成一件事”的邏輯超越了部門邏輯。在交互式大數(shù)據(jù)信息平臺和App支持下，綜合性的平臺型組織興起，而提供單一服務(wù)型任務(wù)的職能部門存在著被撤并的可能性。

一、問題的提出

部門因何而終結(jié)？組織終結(jié)是組織變遷的一種特殊類型。在經(jīng)驗層面，撤并獨(dú)立職能部門、轉(zhuǎn)向大部制成為當(dāng)前行政體制改革的總體方向，其中的治理邏輯非常值得討論。本研究以一個地方政府部門從產(chǎn)生到撤并的完整過程為例，從技術(shù)和任務(wù)雙重要素出發(fā)，分析二者的不同屬性如何促成組織變遷。這一變遷既包括部門成立，也包括部門終結(jié)。本文以此嘗試為中國行政體制改革提供一種理解。

廣州市流動人口管理過程中的組織變遷為本研究提供了有價值的經(jīng)驗材料。自20世紀(jì)80年代至今，廣州市政府先后采用多種不同的組織形式來推進(jìn)流動人口管理工作。在早期，流動人口管理分散在各個職能部門，以“管控”為導(dǎo)向的管理政策試圖解決一系列與流動人口相關(guān)的社會治理問題。1990年，廣州市政府成立市流動人口計劃生育管理領(lǐng)導(dǎo)小組和市暫住人口管理領(lǐng)導(dǎo)小組等機(jī)構(gòu)來協(xié)同管理流動人口。2004年，廣州市政府成立流動人口管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組與流動人口管理辦公室以統(tǒng)籌流動人口管理工作。在新機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)下，流動人口管理出現(xiàn)了更多創(chuàng)新舉措，實現(xiàn)了管理理念從管控向服務(wù)的轉(zhuǎn)型。2014年后，廣州市成立了專門的科層職能部門——來穗人員服務(wù)管理局（以下簡稱“來穗局”），推動流動人口積分制工作進(jìn)一步常態(tài)化與精細(xì)化。2024年，來穗局被撤并，其人員和職能轉(zhuǎn)入其他部門。因此，本文的核心問題是：這一過程中組織形式因何而變遷，又因何而終結(jié)？

研究發(fā)現(xiàn)，在信息處理方式從人工采集、單向式信息平臺發(fā)展到交互式大數(shù)據(jù)平臺的過程中，信息的交互性、綜合性和智能性發(fā)生質(zhì)變，交互性信息平臺為綜合性科層部門、平臺型行政組織的興起提供了技術(shù)支撐，技術(shù)作用于行政改革。在改革開放以來的治理情境下，新興治理任務(wù)不斷出現(xiàn)，這直接引起組織方式變革并促成新部門的成立。在具體任務(wù)的內(nèi)容屬性上，有關(guān)機(jī)構(gòu)職能從早期以管理任務(wù)為主逐漸轉(zhuǎn)向近年來以服務(wù)任務(wù)為主。在公共服務(wù)領(lǐng)域，服務(wù)對象無須按照部門邊界去尋求服務(wù)，他們追求事情的真實解決和服務(wù)的簡潔高效，行為模式從被動管理轉(zhuǎn)向主動爭取。在這種情況下，綜合性服務(wù)平臺成為必要，交互性信息平臺使之成為可能，單一職能部門被撤并成為選項。

二、從組織變遷到部門終結(jié)

現(xiàn)有的組織變遷文獻(xiàn)為理解組織如何適應(yīng)不斷變化的內(nèi)外部環(huán)境提供了多元理論基礎(chǔ)。有不少學(xué)者認(rèn)為，任務(wù)和技術(shù)成為影響科層體制和組織變遷的最核心因素：任務(wù)是組織成立的根本依據(jù)，技術(shù)則是執(zhí)行組織任務(wù)的基礎(chǔ)工具。社會學(xué)對這兩個維度的關(guān)注以韋伯的研究為起點，并延續(xù)至今。傳統(tǒng)和新興技術(shù)不僅改變了任務(wù)執(zhí)行的方式，還可能重塑任務(wù)本身的屬性，從而對組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)作規(guī)則產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響?；诖?，本研究提出了一個整合技術(shù)、任務(wù)屬性和組織變遷的分析框架。

（一）組織因何變

人們普遍認(rèn)為外部環(huán)境變化會對組織產(chǎn)生影響，組織變遷是組織與外部環(huán)境之間相互作用的結(jié)果。外部環(huán)境包括政治環(huán)境（Lewis,2002;Bertelli & Sinclair,2016）、經(jīng)濟(jì)環(huán)境（Bozeman,2010）、社會環(huán)境（Andrews,2008）、技術(shù)環(huán)境（Dunleavy et al.,2005;翁士洪，2023），等等?？茖又谱鳛樽畛Ｒ姷慕M織形式，在穩(wěn)定的環(huán)境中效率顯著，但在復(fù)雜變動的環(huán)境中卻暴露出效率低下、組織僵化等弊端（馬雪松，2020）。為了克服自身的結(jié)構(gòu)性弊端，科層組織不斷調(diào)整與變遷。

科層制因治理任務(wù)而產(chǎn)生，以技術(shù)為工具，并隨任務(wù)與技術(shù)的變化而變化。韋伯對現(xiàn)代科層制的研究從任務(wù)的量與質(zhì)兩個方面解釋現(xiàn)代科層制產(chǎn)生的原因。韋伯（2010：202）異常敏銳地觀察到，“與行政任務(wù)的廣度和量的擴(kuò)大相比，它的強(qiáng)度和質(zhì)的發(fā)展則更加有力地推動了官僚化過程”。同時，他還關(guān)注到影響科層制運(yùn)行的技術(shù)手段：“在實質(zhì)上的技術(shù)因素當(dāng)中，尤其應(yīng)當(dāng)考慮的是作為官僚化先導(dǎo)的現(xiàn)代交通手段。從一定程度上說，公共水陸通道、鐵路、電報等等，只能由公共機(jī)構(gòu)掌管，而這種管理在技術(shù)上是比較合算的。在這方面，現(xiàn)代交通手段常常扮演著類似古代東方美索不達(dá)米亞運(yùn)河與尼羅河的角色。交通手段一定程度的發(fā)展則是官僚制行政成為可能的最重要前提之一”（韋伯，2010：203）?？梢赃@樣說，任務(wù)和技術(shù)從一開始就塑造了科層制。

常規(guī)的科層組織是完成行政任務(wù)和達(dá)成任務(wù)績效的一種手段，當(dāng)新的組織形式能夠提供更好的解決方案時，組織形式就會發(fā)生變遷（Goodin,1996;Stinchcombe,2001）。當(dāng)治理環(huán)境日益復(fù)雜，任務(wù)需求轉(zhuǎn)向自主創(chuàng)新時，科層制的內(nèi)在局限促使扁平化、靈活自主的組織形態(tài)興起（Goldsmith & Eggers,2004），任務(wù)型組織就是其中之一。任務(wù)型組織與“任務(wù)”直接相關(guān)，它因任務(wù)的出現(xiàn)而成立，因任務(wù)的完成而終結(jié)，也可能因任務(wù)的持續(xù)而常規(guī)化。從效率機(jī)制和合法性機(jī)制的邏輯來看，任務(wù)型組織在任務(wù)執(zhí)行過程中一般會面臨以下幾種結(jié)局：常設(shè)化、暫時保留、撤銷合并（劉軍強(qiáng)、謝延會，2015）。還有學(xué)者細(xì)化了任務(wù)的具體維度，發(fā)現(xiàn)任務(wù)的復(fù)雜性和新出現(xiàn)的任務(wù)會推動任務(wù)型組織的成立，任務(wù)的長期性也會進(jìn)一步導(dǎo)致任務(wù)型組織科層化（管兵、羅俊，2023）。

在新技術(shù)革命時代，社會信息化與政府信息化的程度前所未有。物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)的不斷發(fā)展與廣泛應(yīng)用，引發(fā)了政務(wù)服務(wù)、交通、醫(yī)療教育、公共安全等諸多領(lǐng)域的革命性變化。唐斯（Larry Downes）指出，技術(shù)呈指數(shù)速度變化，對已有制度體系產(chǎn)生巨大沖擊，使得制度發(fā)生根本性的變革，他將這一現(xiàn)象稱為“顛覆定律”（唐斯，2014）。信息技術(shù)通過加強(qiáng)組織內(nèi)部成員之間以及不同組織之間的聯(lián)系，拓展組織邊界，進(jìn)而使組織形式呈現(xiàn)新特征（Fulk & DeSanctis,1995）。信息技術(shù)加劇組織管控權(quán)的聚集，權(quán)力體系的根本變化導(dǎo)致組織形式隨之調(diào)整，組織呈現(xiàn)層次減少、職能部門整合、規(guī)?？s小等特點（汪玉凱，2018）。

（二）組織終結(jié)：基于技術(shù)與任務(wù)雙要素的分析框架

現(xiàn)有組織學(xué)研究關(guān)注組織的終結(jié)，對組織終結(jié)的具體原因進(jìn)行了分析，并提出了多種解釋視角。功能性視角的核心論點是，組織終結(jié)是因為組織功能的轉(zhuǎn)移或消除使組織喪失存在的意義（Lewis,2002）。制度主義視角則主張，現(xiàn)任政府會因政治偏好的不同而終止上一任政府所制定的制度并終結(jié)其所建立的部門（Boin et al.,2010）。另有學(xué)者從組織形式的角度指出，公共部門的終結(jié)是指該部門被明確撤銷、更名以及被排除在政府組成部分之外（Rolland & Roness,2011）。本研究以“部門的終結(jié)”為經(jīng)驗研究對象，將其界定為承擔(dān)專項職能的獨(dú)立職能部門不再存在。部門終結(jié)后，其職能業(yè)務(wù)可能被完全取消，也可能被轉(zhuǎn)移和合并到另外的部門。

公共部門在改革過程中會出現(xiàn)撤并重組的情況，但是在組織層面，公共領(lǐng)域中那些已經(jīng)具有相對穩(wěn)定性的常規(guī)組織不太可能走向終結(jié)（張康之、李圣鑫，2007）。公共部門的生命周期和特定部門的終結(jié)在實踐和理論方面都至關(guān)重要（Kuipers et al.,2017）?，F(xiàn)有研究對組織終結(jié)影響因素的探討呈現(xiàn)碎片化特征。大量來自西方國家的研究表明，政治和行政領(lǐng)導(dǎo)人常常會積極參與公共部門的改革進(jìn)程，公共部門的決策由他們主導(dǎo)（Christensen et al.,2007）。隨著時間推移，任務(wù)優(yōu)先級產(chǎn)生變化，政治家們希望重組官僚組織，以利于新項目的實施（Greasley & Hanretty,2016）。公共部門的終結(jié)不僅是政治家談判妥協(xié)的結(jié)果（March & Olsen,1983），而且是組織回應(yīng)社會、經(jīng)濟(jì)與技術(shù)變化的具體表現(xiàn)（Moe,2012）。與西方國家相比，中國的高層領(lǐng)導(dǎo)在有關(guān)公共部門命運(yùn)的決策過程中發(fā)揮更為關(guān)鍵的作用（Chen et al.,2019）。不過，雖然高層領(lǐng)導(dǎo)在公共部門存廢決策中具有決定性作用，但公共部門擁有一定的自主權(quán)，也即在中央統(tǒng)一規(guī)劃和領(lǐng)導(dǎo)的行政體系中，各部門擁有不同程度的參與權(quán)和自主性（Christensen & L?greid,2020）。

在既有文獻(xiàn)揭示的關(guān)于組織變遷的影響因素中，我們尤其關(guān)注技術(shù)和任務(wù)這兩個至關(guān)重要的影響因素。之所以如此，是基于以下兩方面的考慮。一方面，任務(wù)和技術(shù)因素在中國治理情境中的變化日新月異，經(jīng)驗實踐領(lǐng)先于理論發(fā)展；另一方面，現(xiàn)有文獻(xiàn)對任務(wù)屬性和技術(shù)屬性作為組織變遷自變量的研究存在操作化不足的問題，且對二者協(xié)同效應(yīng)的討論較為有限。因此，綜合考慮技術(shù)屬性與任務(wù)屬性的交互視角具有巨大的理論創(chuàng)新潛力。

1.任務(wù)屬性

任務(wù)是每個組織存在的理由。明確的、具體的任務(wù)對于實現(xiàn)組織間的協(xié)調(diào)非常重要，“必須以某種方式闡明和界定任務(wù)才能保證組織的成功”（Lundin &S?derholm,1995:447）。任務(wù)屬性與科層制的層級體系和部門分工等特征直接相關(guān)。在單一制行政體制下，學(xué)者們關(guān)注自上而下的任務(wù)如何執(zhí)行的問題。上級政府為了確保任務(wù)的完成，通常會在常規(guī)組織運(yùn)作不佳時采取項目制和運(yùn)動式治理兩種任務(wù)模式（賴詩攀，2015）。地方政府在任務(wù)執(zhí)行過程中表現(xiàn)出明顯的類型偏好，并傾向于采取選擇性執(zhí)行策略（周雪光、練宏，2012）。上級政府還會建立嚴(yán)格的目標(biāo)責(zé)任制，對下級政府的任務(wù)執(zhí)行完成度進(jìn)行監(jiān)督考核，由此形成“壓力型體制”（榮敬本等，1998）。地方政府依靠領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威和政治驅(qū)動促進(jìn)任務(wù)的執(zhí)行（賀東航、孔繁斌，2011）。

任務(wù)復(fù)雜性是影響組織橫向分工與協(xié)作的一個重要因素。任務(wù)復(fù)雜性包括內(nèi)容復(fù)雜性、協(xié)調(diào)復(fù)雜性和動態(tài)復(fù)雜性（Wood,1986;Campbell,1988）。不同維度的屬性為任務(wù)復(fù)雜性變量的操作化提供了指引。有學(xué)者對任務(wù)復(fù)雜性的內(nèi)涵進(jìn)行了擴(kuò)展，指出任務(wù)的簡單與否在于任務(wù)是否具有單一性和依賴性（Haerem et al.,2015）。簡單的任務(wù)可以直接由單一職能部門完成。然而，隨著任務(wù)內(nèi)容數(shù)量的增多和任務(wù)間依賴性的增強(qiáng)，任務(wù)執(zhí)行難度顯著上升。任務(wù)間的相互依賴性意味著多個任務(wù)需要協(xié)同執(zhí)行，這涉及具有相互依賴關(guān)系的多個參與者。任務(wù)內(nèi)容數(shù)量的增加延長了任務(wù)完成的流程鏈條，而各部門“追求自身利益最大化”導(dǎo)致的溝通困難與治理碎片化進(jìn)一步加劇了任務(wù)的復(fù)雜性。社會和經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展帶來了新的治理情境和治理任務(wù)。這些復(fù)雜性反映了任務(wù)的歷史維度、橫向協(xié)同維度等。

2.技術(shù)因素

組織在完成復(fù)雜而不確定的任務(wù)的過程中需要處理大量的信息線索（Wood,1986；韓志明、李春生，2024），以便識別、理解和解決任務(wù)的相互依賴性所產(chǎn)生的問題，這就要求建立高效穩(wěn)定的溝通機(jī)制以滿足更大的信息處理需求。政府部門可以通過建立內(nèi)部“社會網(wǎng)絡(luò)”結(jié)構(gòu)，利用互聯(lián)網(wǎng)及移動設(shè)備的連接能力，借助數(shù)字平臺實現(xiàn)動態(tài)協(xié)同，建立起超越科層制的“無組織的組織”（Shirky, 2008）。新興技術(shù)改變了傳統(tǒng)電子政務(wù)的互動模式，助力公共部門推廣“零接觸技術(shù)”，并推進(jìn)服務(wù)自動化與“去中介化”變革（Margetts & Dunleavy,2013），這使得常規(guī)組織中的某些任務(wù)被取代，官員在參與決策過程中的任務(wù)和角色被改變（Giest & Klievink,2024），從而使組織存在被縮減的可能性。同時，信息技術(shù)還可以通過改變科層組織的任務(wù)性質(zhì)、知識信息處理流程，從而改變科層制不同層級工作人員的自由裁量權(quán)，并帶來組織形態(tài)的變化（Bullock,2019；吳進(jìn)進(jìn)、何包鋼，2023）。

某些類型的任務(wù)需要某種形式的技術(shù)。例如，有學(xué)者認(rèn)為溝通支持、流程結(jié)構(gòu)、信息處理為不同任務(wù)提供了不同水平的支持（Zigurs & Buckland,1998），信息處理和流程結(jié)構(gòu)支持決策任務(wù)，溝通支持和信息處理則支持判斷任務(wù)。在某些情況下，任務(wù)可能內(nèi)生于技術(shù)。一項特定任務(wù)的屬性可能因技術(shù)的出現(xiàn)而完全改變。同時，技術(shù)對不同類型任務(wù)的替代程度存在差異，這種差異主要源于任務(wù)屬性的差異。一項技術(shù)的功能在使用過程中進(jìn)行的調(diào)整會影響組織選擇完成任務(wù)的方式（Fuller & Dennis,2009；宋鍇業(yè)，2020）。更重要的是，從早期的電子化政府到數(shù)字治理的發(fā)展過程中，信息流從部門內(nèi)流動轉(zhuǎn)變?yōu)榭绮块T流動，信息流的變化帶動工作流程重組，進(jìn)而帶來組織變革（Brown et al.,2014）。任務(wù)、技術(shù)與組織交織，變得不可分割。

在任務(wù)、技術(shù)和組織變遷的互動視角下，我們建立了本文的分析框架（見表1）。在技術(shù)維度，根據(jù)信息采集的方式，技術(shù)手段可分為三種類型。第一種是最傳統(tǒng)的人工采集信息方式，即完全依賴人工處理信息；第二種是單向式數(shù)據(jù)庫和網(wǎng)站這一電子化政府方式；第三種是一網(wǎng)通辦等交互式大數(shù)據(jù)平臺及App技術(shù)。我們認(rèn)為，電子化政府的信息手段提升了信息處理效率，有利于政策目標(biāo)的實現(xiàn)，但這一信息手段對組織變革的影響與人工采集技術(shù)方式的影響相差不大。信息流仍在部門邊界內(nèi)流動，部門間協(xié)調(diào)依然是科層體制的重大挑戰(zhàn)，并帶來顯著成本。只有當(dāng)一網(wǎng)通辦等交互式大數(shù)據(jù)平臺及App技術(shù)推出之后，信息流才真正突破部門界限及政府內(nèi)部的邊界，帶來真正的組織變革。在任務(wù)維度，我們將之操作化為四個方面，即綜合性任務(wù)與單一性任務(wù)，傳統(tǒng)任務(wù)與新興任務(wù)，緊迫性任務(wù)與非緊迫性任務(wù)，以及管理型任務(wù)與服務(wù)型任務(wù)。本文的第四部分將會對任務(wù)屬性的具體所指進(jìn)行詳細(xì)界定和經(jīng)驗描述。

三、流動人口管理過程中的組織變遷

自改革開放以來，廣州市是中國外來人口流入最多的城市之一?！?023廣州統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)顯示，截至2022年年底，廣州市常住人口為1873.41萬人，其中戶籍人口為1034.91萬人，常住外來人口總數(shù)達(dá)到838.5萬人，外來人口占比為44.76%。龐大的流動人口給城市帶來極為突出的社會管理和公共服務(wù)問題。流動人口管理服務(wù)從一開始就是廣州市面臨的一項緊迫而重大的戰(zhàn)略任務(wù)。早在20世紀(jì)80年代，廣州市就已經(jīng)開始積極探索流動人口管理，并制定和實施了一系列極具地方特色的流動人口管理政策和措施。在這漫長的流動人口管理歷史上，技術(shù)手段為流動人口管理機(jī)構(gòu)提供治理手段，任務(wù)的變遷重塑機(jī)構(gòu)的工作重心與職能。廣州市多次調(diào)整流動人口管理機(jī)構(gòu)的組織形式以推進(jìn)流動人口管理工作，這具體表現(xiàn)為流動人口管理過程中三次關(guān)鍵的組織變遷（見圖1）。

本研究搜集了廣州市自1980年至今有關(guān)流動人口管理的資料，以政府官方發(fā)布的政策文件作為歷史文獻(xiàn)材料，并輔之以政策解讀與細(xì)則、政府網(wǎng)站公布的工作計劃、工作報告、地方年鑒等，還搜集了媒體對廣州市流動人口管理領(lǐng)域的報道以及相關(guān)學(xué)術(shù)研究中的數(shù)據(jù)和材料。在文獻(xiàn)資料基礎(chǔ)上，本文對三類具有代表性的訪談對象進(jìn)行深度訪談，訪談對象具體包括熟悉廣州市來穗局工作的一名工作人員，原來穗局部門工作人員、現(xiàn)任職于區(qū)相關(guān)部門綜合事務(wù)中心及出租屋管理部門的兩位負(fù)責(zé)人，街道辦事處負(fù)責(zé)來穗人員和出租屋管理部門的一位主管，以及公安系統(tǒng)熟悉外來人口管理事務(wù)的兩位警官。訪談內(nèi)容涉及政策執(zhí)行過程、技術(shù)應(yīng)用及部門職能調(diào)整等。此外，我們在符合相關(guān)規(guī)定的情況下通過相關(guān)人士獲取了大量的內(nèi)部資料，包括廣州市出租屋門禁系統(tǒng)建設(shè)工作文件、來穗人員和網(wǎng)格化服務(wù)管理工作文件、來穗人員服務(wù)管理文件匯編等近千頁文字資料。

（一）“九龍治水”時期（1986—2003年）

改革開放以來，大量農(nóng)村人口涌入城市打工。流動人口因沒有本地戶籍而成為難以被統(tǒng)計和管理的群體。隨著流動人口數(shù)量的不斷增加，管理者意識到外來人口需被納入管理體系。廣州市政府在1985年就發(fā)布了《廣州市區(qū)人口機(jī)械增長的管理試行辦法》(粵府〔1985〕89號)，以此嚴(yán)格控制廣州市區(qū)的人口機(jī)械增長速度。依據(jù)省政府的要求，廣州市成立了市控制人口機(jī)械增長辦公室，以此作為廣州市政府控制城市人口機(jī)械增長的管理部門。1985年7月，公安部印發(fā)的《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》標(biāo)志著中央層面暫住證制度的建立。1986年4月，廣州市政府出臺了《廣州市城郊地區(qū)租賃房屋暫行管理規(guī)定》(穗府〔1986〕39號)，開始在全市范圍內(nèi)推行暫住證制度，由此開啟了廣州市漫長的流動人口管理政策演變、組織變遷和治理實踐過程。

1.運(yùn)作模式：條塊分割、多頭管理

20世紀(jì)八九十年代，廣州市政府對流動人口事務(wù)管理主要包括計劃生育和治安兩方面核心任務(wù)。在計劃生育領(lǐng)域，1990年，廣州市政府頒布了《廣州市流動人口計劃生育管理暫行規(guī)定》(穗府〔1990〕52號)，成立市流動人口計劃生育管理領(lǐng)導(dǎo)小組，由其牽頭負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)亓鲃尤丝谟媱澤ぷ鞯慕y(tǒng)籌協(xié)調(diào)和組織實施工作。同年，《廣州市區(qū)暫住人口管理規(guī)定》(穗府〔1990〕60號)出臺，廣州市正式推行暫住證制度。廣州市政府成立了由公安、勞動、城建、工商、計劃生育等部門負(fù)責(zé)人組成的市暫住人口管理領(lǐng)導(dǎo)小組，并在區(qū)一級成立相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組，在鎮(zhèn)街一級成立暫住人口管理站，對轄內(nèi)暫住人口進(jìn)行管理。在社會治安管理領(lǐng)域，廣州市政府發(fā)布了《廣州市區(qū)暫住人員租賃房屋治安管理規(guī)定》(穗府〔1995〕146號)，以出租屋為切入點開展外來暫住人員的管理工作，將各級公安機(jī)關(guān)作為出租房屋暫住人員治安管理工作的主管部門，其中派出所可根據(jù)實際情況建立出租屋治安管理小組，落實對出租房屋暫住人員的登記和管理制度。

2.實踐效果：多個部門協(xié)作難、合作流于形式

在管理實踐中，流動人口管理工作至少涉及18個部門，部門間協(xié)調(diào)配合的困難制約了管理效能的發(fā)揮。首先，雖然廣州市在流動人口管理工作中成立了多個領(lǐng)導(dǎo)小組，但這些組織并未有效發(fā)揮“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”的作用。例如，在治安管理領(lǐng)域，雖然公安部門是暫住人口管理領(lǐng)導(dǎo)小組的牽頭部門，但其只是政府眾多職能機(jī)構(gòu)之一，并沒有直接調(diào)動其他相關(guān)職能部門的權(quán)限，因此眾多職能部門合力的效果并不明顯。

其次，在管理實效上，流動人口的相關(guān)信息質(zhì)量較低。在信息化手段尚未普及的時期，基層的暫住人口管理站主要依靠線下登記、人工采集的方式收集信息。同時，管理站也會開展定期檢查，通過挨家挨戶上門登記的方式了解房屋居住情況和流動人員居住情況。暫住人口管理站在各個職能部門的委托下，對流動人口的各類信息進(jìn)行登記統(tǒng)計，但不同職能部門的信息并不互通，從而導(dǎo)致信息重復(fù)收集的問題頻發(fā)。

（二）流動人口管理領(lǐng)導(dǎo)小組時期（2004—2013年）

2003年1月5日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》，將“公平對待”外來人口的管理原則寫入中央文件。2003年6月，“孫志剛事件”加快了地方政府在流動人口管理政策方面的轉(zhuǎn)變。2003年7月，廣東省政府新修訂的《廣東省流動人口管理規(guī)定》確立了流動人口的屬地管理原則，打破了以往將流動人口當(dāng)作“過客”的管理思路。2003年12月，廣州市政府廢止了一系列有關(guān)“收容遣送”的政策文件，將流動人口視為轄區(qū)屬地人口的組成部分，對其進(jìn)行全方位的管理、教育和服務(wù)。

1.運(yùn)作模式：主官掛帥、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

廣州市在2004年成立了市流動人員管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，該領(lǐng)導(dǎo)小組由市長、市委副書記擔(dān)任組長，一位副市長擔(dān)任常務(wù)副組長，市委常委、常務(wù)副市長以及市委常委公安局局長、三位副市長、市政府秘書長擔(dān)任副組長。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，由副市長擔(dān)任主任。同時，在區(qū)一級成立相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室，由區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長和主任。鎮(zhèn)街一級的出租屋管理服務(wù)中心被調(diào)整為流動人員和出租屋管理服務(wù)中心。政治統(tǒng)領(lǐng)的組織架構(gòu)為廣州市的流動人口管理工作帶來實質(zhì)性突破。

這一機(jī)構(gòu)調(diào)整有效整合了原本分散于公安、房管、計生、勞動等部門的流動人口管理職責(zé)。領(lǐng)導(dǎo)小組在工作機(jī)制上建立嚴(yán)格的目標(biāo)管理和督查制度，確保任務(wù)目標(biāo)落實，并定期組織聯(lián)席會議。分管副市長任聯(lián)席會議召集人，公安、房管、計生、勞動、綜治等部門負(fù)責(zé)人為聯(lián)席會議成員，會議統(tǒng)籌負(fù)責(zé)全市范圍內(nèi)流動人口管理工作的協(xié)調(diào)與監(jiān)督事項。

2.實踐效果：政策實現(xiàn)轉(zhuǎn)型，技術(shù)降低成本

在領(lǐng)導(dǎo)小組和流動人員管理辦公室的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，廣州市流動人口管理政策有了根本性的轉(zhuǎn)變。筆者在梳理廣州市流動人口管理政策文件時發(fā)現(xiàn)，暫住證制度在實施過程中不斷更迭，2001、2003、2008年關(guān)于暫住證制度的政策內(nèi)容均有變化，每一次的修訂都體現(xiàn)了廣州市在推動流動人員管理方式由管控向服務(wù)轉(zhuǎn)型方面的努力。例如，2001年版本的暫住證制度中涉及流動人口的具體服務(wù)事項僅有4項，2008年的版本中此類事項則增加到了8項。2001年廣州市實施IC卡暫住證管理制度，2009年廣東省建立流動人口居住證制度，這些舉措不但有助于公安機(jī)關(guān)做好流動人口和出租屋管理工作，而且極大降低了流動人口辦理業(yè)務(wù)的時間成本，提高了政府部門的管理服務(wù)效能。

過去的暫住證，信息含量較低，信息更新滯后，發(fā)到持有人手中，可能很長時間都不會去更改信息，是一個靜態(tài)管理?，F(xiàn)在居住證信息含量大大提高，實時跟蹤，是一個動態(tài)管理，而且全省通用，不像暫住證，每到一個地方就要辦一張暫住證。

2010年6月，廣東省推行“積分入戶”制度，通過設(shè)置一系列不同分值的“門檻”，以個人素質(zhì)、工作經(jīng)驗、居住情況等作為計分標(biāo)準(zhǔn)，將有限的戶口增量指標(biāo)分配給一部分符合條件的外來人口。廣州市于同年11月頒布了本市的積分制入戶辦法實施細(xì)則，由市發(fā)展改革委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，組織開發(fā)積分制入戶信息系統(tǒng)，制定本市積分制入戶指標(biāo)體系與職責(zé)分工方案，推動流動人口享受基本公共服務(wù)。

廣州市流動人口管理政策雖然整體上開始向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，但其中流動人口和出租屋治安管理以及計劃生育管理仍是重點工作。2007年，按照廣州市政府的統(tǒng)一部署，各區(qū)要在年底前完成轄區(qū)內(nèi)主干道、重點部位及城中村農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)聯(lián)社范圍內(nèi)監(jiān)控點等社會治安視頻監(jiān)控系統(tǒng)的安裝使用。2008年廣州市公安局公布的數(shù)據(jù)顯示，全市當(dāng)年發(fā)生近七萬起刑事案件， 其中77.5%的涉及流動人口的案件發(fā)生在城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部的出租屋內(nèi)。 2011年，廣州市流動人口和出租屋管理辦公室牽頭從市出租屋流動人員管理專項經(jīng)費(fèi)中撥款支持各區(qū)安裝出租屋門禁系統(tǒng)。這種門禁系統(tǒng)具有雙向刷卡功能，即進(jìn)出均需刷卡，而且設(shè)置了未關(guān)門報警功能。但此時的門禁系統(tǒng)還是簡易的硬件配置，只是實現(xiàn)了基礎(chǔ)的出入控制功能，尚未和其他信息系統(tǒng)實現(xiàn)實時數(shù)據(jù)交互。

（三）來穗局時期（2014—2024年）

2014年，廣州市在流動人口管理辦公室的基礎(chǔ)上組建來穗局，建立與超大城市人口規(guī)模相匹配的專職管理體系，推動流動人口管理向?qū)ｉT化、科層化模式轉(zhuǎn)型。

1.運(yùn)作模式：專職機(jī)構(gòu)、科層運(yùn)作

來穗局于2014年組建，是全國首個流動人口服務(wù)管理局。根據(jù)《廣州市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)廣州市來穗人員服務(wù)管理局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》(穗府辦〔2014〕29號)，由原市政府秘書長擔(dān)任來穗局黨組書記、局長，該局內(nèi)設(shè)辦公室、政策法規(guī)處、服務(wù)促進(jìn)處和協(xié)調(diào)指導(dǎo)處四個處室；區(qū)一級成立相應(yīng)的來穗局，區(qū)來穗局內(nèi)設(shè)綜合科、出租屋信息管理科、來穗人員服務(wù)管理科和監(jiān)督檢查科四個科室；鎮(zhèn)街一級設(shè)立來穗人員和出租屋服務(wù)管理中心。在職能設(shè)置上，原市綜治委負(fù)責(zé)的來穗人員和出租屋服務(wù)管理職責(zé)、原市發(fā)改委負(fù)責(zé)的積分制入戶的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作、原市人社局負(fù)責(zé)的積分制入戶具體實施工作等職責(zé)被劃入市來穗局的職能范圍。

2019年，廣州市將全市城市社區(qū)網(wǎng)格化服務(wù)管理工作的職責(zé)劃入來穗局。來穗局增設(shè)網(wǎng)格化管理處，市政務(wù)服務(wù)和數(shù)據(jù)管理局將“數(shù)字廣州基礎(chǔ)應(yīng)用平臺”中的“城市社區(qū)網(wǎng)格化服務(wù)管理功能模塊”交由來穗局管理和使用。 鎮(zhèn)街層面的網(wǎng)格中心也被劃入來穗局的管理范圍，這類中心紛紛組建了一支專職與兼職相結(jié)合的網(wǎng)格員隊伍，負(fù)責(zé)開展“人屋”基礎(chǔ)數(shù)據(jù)登記核查工作。

2.實踐效果：積分制服務(wù)精細(xì)化、技術(shù)提升治安效能

來穗局的成立使得各項工作走向?qū)ｉT化與常態(tài)化。自2014年以來，來穗局多次對廣州市積分制入戶政策進(jìn)行修訂。2018年，來穗局創(chuàng)設(shè)了積分制服務(wù)管理“1+N”制度模式，統(tǒng)籌以往各單位分別實施的積分制入戶、積分制入學(xué)、積分制申請公共租賃房等公共服務(wù)，建立來穗人員積分制服務(wù)政策體系。2021年，廣州市升級完善廣州市來穗人員信息統(tǒng)計與管理系統(tǒng)，投入使用來穗人員服務(wù)管理大數(shù)據(jù)應(yīng)用系統(tǒng)與來穗人員積分制服務(wù)管理信息系統(tǒng)，通過統(tǒng)一的積分制服務(wù)管理信息系統(tǒng)開展“一網(wǎng)式”積分服務(wù)工作。此外，2016年來穗局出臺《創(chuàng)建“廣州市來穗人員服務(wù)管理示范區(qū)”工作方案》《廣州市來穗人員融合行動計劃（2016—2020年）》等一系列政策文件，大力推動來穗人員全面融入廣州社會。

在治安管理方面，2015年市來穗局成立了來穗人員服務(wù)管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，提出在城中村規(guī)模以上的出租屋基本加裝居住證門禁系統(tǒng)的目標(biāo)。與早期的門禁系統(tǒng)相比，居住證門禁系統(tǒng)實現(xiàn)了多維度的升級，可以通過軟件管理平臺對門禁鎖進(jìn)行統(tǒng)一授權(quán)控制，采集錄入房屋人員的信息，還可以和公安大數(shù)據(jù)平臺對接，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的集中管理。2016年，市來穗人員服務(wù)管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)了《廣州市出租屋門禁系統(tǒng)建設(shè)工作方案》，提出全市門禁系統(tǒng)工作發(fā)展三年規(guī)劃。市財政共劃撥經(jīng)費(fèi)3674萬元用于門禁系統(tǒng)建設(shè)，明確將門禁數(shù)據(jù)統(tǒng)一匯集至市政務(wù)信息共享平臺。截至2023年6月，廣州市出租屋門禁系統(tǒng)覆蓋率達(dá)95.83%，通過門禁系統(tǒng)登記的人員信息近五百萬條（訪談對象PC，20250622）。

（四）來穗局被撤并

隨著技術(shù)手段在基層社會治理、城市管理和政府信息資源共享等方面的廣泛應(yīng)用，截至2019年，廣州市登記在冊的來穗人員已超1000萬，出租屋達(dá)500多萬套，全市共采集網(wǎng)格事件430多萬宗，其辦結(jié)率超99%。在出租屋治安管理方面，全市推進(jìn)“人屋”信息采集登記與共享。B區(qū)作為過去流動人口密集、社會治安形勢復(fù)雜、矛盾糾紛易發(fā)的地區(qū)，于2023年實現(xiàn)城中村出租屋電子門禁系統(tǒng)全覆蓋，在近十年的時間里全區(qū)警情下降了六萬宗，治安效果顯著提升。流動人口與出租屋管理工作的總體目標(biāo)基本實現(xiàn)，原本承擔(dān)主體職責(zé)的來穗局的使命已基本完成。筆者在訪談中了解到，在2019年的機(jī)構(gòu)改革中，廣州市B區(qū)不再單設(shè)來穗局，而是將其職責(zé)劃分至區(qū)委政法委，由區(qū)委政法委常務(wù)副書記任局長，原有的四個科室被壓縮成兩個科室，即基層社會治理科和出租屋管理科（訪談對象SL，20250619）。2024年3月，市來穗局被正式撤并，其積分入戶的工作職能被劃入市人社局，流動人員和出租屋管理的職責(zé)被劃入市委政法委，涉及其他工作職能的人員基本轉(zhuǎn)隸到社會工作部等相關(guān)部門（訪談對象CW，20240911）。原本掛靠在區(qū)委政法委的區(qū)來穗局的牌子也被撤下。

四、技術(shù)發(fā)展、任務(wù)屬性與組織變遷

梳理廣州市流動人口管理組織的變遷歷程，我們可以清晰地發(fā)現(xiàn)技術(shù)與任務(wù)這兩個變量的影響始終貫穿其中。任務(wù)是組織發(fā)生變遷的關(guān)鍵驅(qū)動因素，技術(shù)的應(yīng)用與發(fā)展重塑了組織任務(wù)，技術(shù)與任務(wù)之間的交互作用帶來了組織形式的調(diào)整。本節(jié)將對廣州市流動人口管理過程中存在的技術(shù)發(fā)展與任務(wù)屬性的變化進(jìn)行梳理，探究二者之間的關(guān)系及其對組織變遷的影響。圖2展現(xiàn)了技術(shù)發(fā)展、任務(wù)屬性演變與廣州市流動人口管理組織的變遷歷程。

（一）技術(shù)邏輯：信息流與組織邊界

政府的治理任務(wù)與各種類型的信息緊密結(jié)合，獲取和利用信息本身也是政府治理的重要內(nèi)容（韓志明，2017）。廣州市在流動人口管理工作中高度依賴信息，技術(shù)治理特征明顯。而信息技術(shù)的應(yīng)用會對組織變革產(chǎn)生影響，這主要體現(xiàn)在部門的終結(jié)上。原因在于，交互性信息流打破了部門邊界，從而使得單一任務(wù)部門，尤其是依賴信息流程的單一服務(wù)型部門的存在價值降低。換言之，當(dāng)技術(shù)能夠?qū)崿F(xiàn)信息的跨系統(tǒng)交互時，這類機(jī)構(gòu)的“信息中介”與“流程協(xié)調(diào)”的職能將被弱化，從而推動組織走向終結(jié)。

1.信息在部門邊界內(nèi)流動：人工采集與單向式信息技術(shù)

在早期信息技術(shù)尚未普及的階段，廣州市流動人口管理信息收集主要依靠基層暫住人口管理站的工作人員入戶登記。1988年，廣州市出臺《關(guān)于加強(qiáng)廣州市流動人口治安管理若干問題的意見》。該意見指出，為了加強(qiáng)對流動暫住人口的治安管理，公安部門要加快開發(fā)和建設(shè)人口信息系統(tǒng)，對全市常住人口的信息實行計算機(jī)系統(tǒng)的靜態(tài)錄入。

無論是傳統(tǒng)人工采集方式還是數(shù)據(jù)庫采集技術(shù)，都體現(xiàn)了政府治理工作中信息流動的單向性特征。這種單向性不僅體現(xiàn)為政府單方面從社會收集信息，還體現(xiàn)為政府內(nèi)部自下而上的縱向信息流。這種單向式的信息技術(shù)加強(qiáng)了信息由外向內(nèi)與自下向上流動的集中趨勢，強(qiáng)化了科層組織的層級結(jié)構(gòu)，同時也強(qiáng)化了部門分工。廣州市公安局建立的流動人員和出租屋信息系統(tǒng)幫助部門完成了流動人口的登記和管理，使得信息管理更加系統(tǒng)化與規(guī)范化。IC卡管理系統(tǒng)的引入優(yōu)化了暫住證登記、變更的工作流程，通過電子化管理，暫住證的發(fā)放和管理變得更加高效便捷。這種單向式數(shù)據(jù)庫技術(shù)在基于規(guī)則的、難度較低的重復(fù)性任務(wù)上作用顯著，但它并未解決部門協(xié)作與橫向信息共享的難題。不同部門的系統(tǒng)不互通使得各部門在開展信息采集工作時缺乏協(xié)同，有相當(dāng)一部分信息（特別是基礎(chǔ)性信息）被反復(fù)收集。

2.超越組織邊界：交互式信息技術(shù)

2010年，廣州市開始實施政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上辦理工程，推行線上辦事服務(wù)。政府網(wǎng)站從早期的信息公開平臺逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榧畔⒐_、在線辦理、政民互動等多功能于一體的公共服務(wù)新平臺。在外來人口管理和服務(wù)這一具體類別方面，大力推動城中村門禁系統(tǒng)建設(shè)、完善居住證服務(wù)體系等舉措極大地降低了信息采集端的工作成本，增強(qiáng)了信息的交互性。2018年，廣東省移動政務(wù)服務(wù)平臺“粵省事”上線，將原本分散在不同部門的高頻政務(wù)服務(wù)事項集中在微信小程序上，公眾通過小程序就能辦理業(yè)務(wù)。2020年，廣州市推出了整合性App“穗好辦”。流動人口在手機(jī)端即可辦理500余項服務(wù)事項，例如居住登記、居住變更登記或信息查詢等。公共資源數(shù)據(jù)庫的有效信息可替代流動人口需提交的各類證明，用戶經(jīng)刷臉實名認(rèn)證后，即可隨時調(diào)用身份證、戶口簿、電子健康碼等電子證照。2023年，廣州市推出了整合性政務(wù)二維碼“紅棉碼”，將辦事碼、健康碼、乘車碼、預(yù)約碼、身份碼等各類公共服務(wù)碼進(jìn)行整合，可支持197個城中村高頻業(yè)務(wù)和基層政務(wù)服務(wù)事項在手機(jī)端免證辦理。

互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新興技術(shù)改變了傳統(tǒng)信息流動的單向性，使信息流動具有了交互性。這種交互性體現(xiàn)在兩個方面：一是政府與社會之間的信息連通?；诨ヂ?lián)網(wǎng)、移動設(shè)備等建立起的公共服務(wù)平臺，從門禁系統(tǒng)到“粵省事”小程序，再到“穗好辦”政務(wù)App，最后到“紅棉碼”，流動人口在線上即可辦理居住登記、申請積分制服務(wù)，這些信息經(jīng)平臺匯總審核后均將轉(zhuǎn)化為政府公共服務(wù)供給。二是信息在政府內(nèi)部不同方向的流動。2021年，廣州市將來穗人員大數(shù)據(jù)應(yīng)用系統(tǒng)納入“穗智管”這一城市“一網(wǎng)統(tǒng)管”體系，通過大數(shù)據(jù)技術(shù)整合不同部門的數(shù)據(jù)，形成完整全面的來穗人員信息數(shù)據(jù)庫。一網(wǎng)統(tǒng)管、一網(wǎng)通辦強(qiáng)調(diào)以“高效辦成一件事”為核心導(dǎo)向，以“事”為中心，實現(xiàn)“去部門化”。

（二）任務(wù)邏輯：多重屬性與部門分工

本節(jié)進(jìn)一步將任務(wù)屬性操作化，以更好地理解任務(wù)在組織變遷中的作用。任務(wù)的緊迫性反映了任務(wù)在執(zhí)行過程中受上級政府重視的程度，而這直接影響到資源分配與任務(wù)執(zhí)行的優(yōu)先級。任務(wù)的綜合性體現(xiàn)為任務(wù)內(nèi)容涉及單一部門還是多個部門，這將對橫向部門協(xié)作提出不同需求。在任務(wù)的動態(tài)性方面，我們將任務(wù)劃分為傳統(tǒng)任務(wù)和新興任務(wù)。任務(wù)屬性的維度劃分有助于解釋多次的組織變遷。

1.縱向維度：緊迫性任務(wù)與常規(guī)性任務(wù)

在上下級政府關(guān)系中，上級政府為了確保任務(wù)的完成，會設(shè)置一系列激勵與問責(zé)機(jī)制（楊雪冬，2012）。當(dāng)一項任務(wù)被上級政府列為重點任務(wù)時，下級政府往往采取運(yùn)動式治理的方式來推進(jìn)工作，最常見的方式是通過設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組快速整合科層力量，保障任務(wù)執(zhí)行的有效性。如果重點任務(wù)的周期較長，下級政府在激勵強(qiáng)度沒有發(fā)生變化的情況下，會繼續(xù)以任務(wù)型組織的形式推動任務(wù)完成（原超，2017）。當(dāng)重點任務(wù)已得到一定程度的解決或者新任務(wù)出現(xiàn)時，上級領(lǐng)導(dǎo)的注意力會隨之發(fā)生轉(zhuǎn)移，與此同時，任務(wù)的激勵強(qiáng)度減弱，緊迫性降低，并將轉(zhuǎn)化為常規(guī)性任務(wù)，以常規(guī)治理的方式推進(jìn)。

20世紀(jì)80年代，大量農(nóng)村人口涌入珠三角地區(qū)，給城市治安帶來巨大挑戰(zhàn)。當(dāng)時的治安問題引發(fā)上級政府與社會的高度關(guān)注，同時也給地方治理帶來現(xiàn)實壓力，流動人口的治安管理因此成為地方治理情境中亟需解決的緊迫性任務(wù)，廣州市政府因而成立專門的出租屋治安管理小組來推進(jìn)任務(wù)的有效執(zhí)行。同一時期，計劃生育政策執(zhí)行情況在政府績效考核中屬于一票否決事項。流動人口的計劃生育管理也成為一項緊迫性程度極高的任務(wù)，為此廣州市成立了專門的流動人口計劃生育管理小組，以確保任務(wù)順利完成。

2.橫向維度：綜合性任務(wù)與單一性任務(wù)

除了縱向激勵機(jī)制外，一項任務(wù)在執(zhí)行過程中還面臨著橫向部門協(xié)作的問題。本文從部門協(xié)作和信息流通兩方面的任務(wù)復(fù)雜性入手，將任務(wù)劃分為綜合性任務(wù)和單一性任務(wù)。綜合性任務(wù)的完成往往需要多個部門參與，不同部門都有自己的工作重心與利益追求，任務(wù)完成涉及的部門越多，部門間溝通與協(xié)調(diào)的難度也就越大。同時，綜合性任務(wù)的執(zhí)行需要處理和整合來自不同部門的信息，這就要求建立一個高效穩(wěn)定的信息傳輸機(jī)制。而單一性任務(wù)的執(zhí)行對跨部門協(xié)作的需求以及外部信息的依賴程度較低，通常在單個部門內(nèi)即可完成。

早期的流動人口管理是被作為一項綜合性任務(wù)開展實施的，廣州市政府將管理任務(wù)分解成多個項目，由不同職能部門負(fù)責(zé)不同項目，并成立了由職能部門牽頭的領(lǐng)導(dǎo)小組來推進(jìn)相關(guān)工作的落實。然而，這些領(lǐng)導(dǎo)小組在實際運(yùn)作中并未充分發(fā)揮“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”的作用，在缺乏有效協(xié)調(diào)機(jī)制的情況下，任務(wù)績效受到影響。因此，調(diào)整組織形式、優(yōu)化管理模式、化解任務(wù)復(fù)雜性等成為實現(xiàn)管理目標(biāo)的關(guān)鍵。2004年，廣州市成立由市領(lǐng)導(dǎo)牽頭的流動人口管理領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流動人口管理工作，著力解決橫向部門協(xié)作問題。二十多年來，這一領(lǐng)域已建立完備的制度體系和治理模式。隨著政府治理理念從管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變，積分制工作成為政府提供公共服務(wù)的常規(guī)任務(wù)。為落實這一常規(guī)任務(wù)，地方政府的一種可行選擇是設(shè)立專業(yè)職能部門。

3.時間維度：傳統(tǒng)任務(wù)與新興任務(wù)

任務(wù)過程是動態(tài)變化的，隨著時間的推移，任務(wù)的“新”“舊”性質(zhì)會發(fā)生變化（管兵、羅俊，2023）。新興任務(wù)的出現(xiàn)會引發(fā)地方政府的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注與資源傾斜，而在長期的任務(wù)執(zhí)行過程中，經(jīng)驗的積累與流程的優(yōu)化會使得新興任務(wù)逐漸變成傳統(tǒng)任務(wù)。如果一項新興任務(wù)出現(xiàn)后沒有對應(yīng)的職能部門進(jìn)行承擔(dān)，那么地方政府會成立臨時性的工作小組以靈活快速應(yīng)對。當(dāng)一項新興任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸栝L期應(yīng)對的問題時，臨時性的工作小組就有可能演變?yōu)榉€(wěn)定的職能部門，新的職能部門的成立確保了任務(wù)執(zhí)行的連續(xù)性與穩(wěn)定性。

20世紀(jì)80年代開始的外來人口管理工作對當(dāng)時的廣州市政府而言是從未經(jīng)歷過的新興任務(wù)，并且是新興的綜合性任務(wù)。由于任務(wù)的緊迫性，廣州市政府既成立了專業(yè)化的領(lǐng)導(dǎo)小組，又成立了級別很高的綜合性領(lǐng)導(dǎo)小組。在這一過程中，廣州市政府于1990年推行的暫住證制度經(jīng)歷了一系列的調(diào)整與創(chuàng)新后轉(zhuǎn)變?yōu)榫幼∽C制度，并被納入廣州市的常規(guī)治理體系當(dāng)中。2010年，居住證制度被積分制代替。這一關(guān)于外來人口管理和服務(wù)的任務(wù)，從最初的新興任務(wù)開始，經(jīng)過高級別的任務(wù)型組織統(tǒng)籌治理，規(guī)則逐步完善，最終成為一項常規(guī)化、制度化的工作任務(wù)。

（三）任務(wù)的服務(wù)轉(zhuǎn)向、信息的交互性與平臺型組織的興起

通過梳理廣州市流動人口管理的長期實踐可發(fā)現(xiàn)，信息技術(shù)的演進(jìn)、任務(wù)的執(zhí)行方式以及任務(wù)屬性的變化幾乎同時發(fā)生。外來人口治理工作的重心，從早期的以治安和計劃生育為中心的管理型任務(wù)轉(zhuǎn)向以外來人口居住、子女入學(xué)、社會福利保障等為主要內(nèi)容的服務(wù)型任務(wù)。在技術(shù)維度，早期的單向式部門化的信息技術(shù)轉(zhuǎn)變?yōu)榻换ナ降目绮块T信息流動的平臺技術(shù)。政務(wù)二維碼、App等技術(shù)工具通過與公共服務(wù)綁定，增強(qiáng)了流動人口自主申報信息的意識，改變了信息收集的方式：“以前流動人口很少有自主申報意識，但現(xiàn)在辦很多事情是需要居住證的，而且（時間上）不能斷開。他們（流動人口）有這種意識的，就會很主動來這里登記續(xù)期”（訪談對象SG，20250619）。而任務(wù)的綜合性與服務(wù)轉(zhuǎn)型進(jìn)一步促進(jìn)技術(shù)向交互性、便捷性方向迭代。廣州市不斷加大全市政務(wù)服務(wù)和公共服務(wù)的整合力度，統(tǒng)籌管理全市政務(wù)二維碼，提升平臺服務(wù)整合與數(shù)據(jù)共享的力度。技術(shù)與任務(wù)的轉(zhuǎn)變給行政體制改革帶來切實影響，促使綜合性服務(wù)平臺等平臺型政府組織建立，傳統(tǒng)的政府部門得以精簡。居住證和積分制任務(wù)需要來自不同部門的證明文件，還需要來自公安、人社、教育、住建等多個部門的數(shù)據(jù)支持，涉及多個系統(tǒng)的交互，這在傳統(tǒng)的碎片化信息系統(tǒng)當(dāng)中難以實現(xiàn)。廣州市來穗局的成立，不僅是對戶籍制度改革背景下公共服務(wù)均等化需求的回應(yīng)，還彌補(bǔ)了早期互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在數(shù)據(jù)共享與部門協(xié)調(diào)方面的不足，來穗局成為“信息中轉(zhuǎn)站”和“部門協(xié)調(diào)者”。

根據(jù)“一網(wǎng)統(tǒng)管”數(shù)據(jù)匯聚指引文件的規(guī)定，廣州市各區(qū)、各部門按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)將數(shù)據(jù)上傳至政府信息共享平臺。“以前的系統(tǒng)就是只管條不管塊，要不然就是只管塊不管條，大家都不知道自己要干啥，所以我們平臺的條塊融合是很關(guān)鍵的”（訪談對象LL，20250619）。這一交互式平臺能夠同時對接多個業(yè)務(wù)系統(tǒng)，有關(guān)部門可以通過政務(wù)數(shù)據(jù)開放平臺按權(quán)限申請其他部門的相關(guān)數(shù)據(jù)，實現(xiàn)多部門并聯(lián)審核，來穗局不再是數(shù)據(jù)的必經(jīng)節(jié)點，其整合與協(xié)同的職能逐漸被技術(shù)平臺弱化。大數(shù)據(jù)技術(shù)的興起使得積分制任務(wù)有了新的變化。大數(shù)據(jù)技術(shù)支撐下的交互式平臺通過應(yīng)用程序編程接口（Application Programming Interface，簡稱API）直連各部門數(shù)據(jù)庫，自動完成對居住時長、社保繳納等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的跨系統(tǒng)核驗，極大降低了積分制工作的任務(wù)難度與復(fù)雜性。基層工作人員不再需要進(jìn)行大規(guī)模人口信息的排查核驗，而是根據(jù)平臺的“代辦任務(wù)”推送精準(zhǔn)上門。技術(shù)降低了信息采集工作的難度與成本。在大數(shù)據(jù)、人工智能等新興技術(shù)興起的背景下，作為一個專門處理流動人口信息和服務(wù)中間環(huán)節(jié)的機(jī)構(gòu)，來穗局存在的意義在新的技術(shù)環(huán)境和機(jī)構(gòu)改革驅(qū)動下被逐漸消解，最終被撤并。

五、總結(jié)與討論

本研究試圖在韋伯科層制研究的理論起點上進(jìn)行理論拓展，重新界定任務(wù)和技術(shù)兩個維度對科層制發(fā)展的影響。與韋伯對任務(wù)、技術(shù)與科層制關(guān)系的討論相比，本研究試圖在兩個方面提供基于當(dāng)下經(jīng)驗事實的新理解。其一，本研究深化了科層制變遷的操作化內(nèi)涵。韋伯從任務(wù)和技術(shù)兩個因素出發(fā)討論現(xiàn)代科層制的形成，本研究將科層制具體部門的形成、發(fā)展演變和撤并均納入研究框架。其二，本研究進(jìn)一步細(xì)化了任務(wù)和技術(shù)屬性維度。總體上，本文將組織變遷、任務(wù)和技術(shù)進(jìn)行變量化操作，建立連接經(jīng)驗事實與理論分析的研究框架。而在經(jīng)驗層面，改革開放以來廣州市流動人口管理領(lǐng)域的政府組織變遷經(jīng)歷了從產(chǎn)生、發(fā)展到撤并的完整生命周期，同樣值得學(xué)術(shù)關(guān)注。

黨的十八大以來的機(jī)構(gòu)改革不但有著宏大的頂層設(shè)計理念，而且與最近十多年以來交互式信息技術(shù)的發(fā)展息息相關(guān)。交互式的大數(shù)據(jù)信息技術(shù)成為實現(xiàn)大部制改革的重要前提。在這一改革過程中，特定的部門被終結(jié)，綜合性機(jī)構(gòu)成立。大部制改革與交互性信息技術(shù)發(fā)展的內(nèi)在關(guān)聯(lián)值得深入探討。在漫長的治理實踐過程中，我們還可以看到地方政府的主動性與創(chuàng)新性。地方政府在應(yīng)對治理需求的變化和信息技術(shù)發(fā)展時，建立了一系列動態(tài)調(diào)適機(jī)制，其中既包括政策創(chuàng)新，也包括回應(yīng)性的組織變遷。本研究介紹并分析一個地方性的具體案例，有助于自下而上地理解中央黨政機(jī)構(gòu)的改革邏輯。

（一）技術(shù)替代的組織效用

本文的經(jīng)驗事實表明，交互式大數(shù)據(jù)平臺和App從根本上改變了信息采集和流動模式，進(jìn)而改變了科層制工作流程與具體模式，創(chuàng)造了新的組織形式可能性，推動了科層制的變革。在傳統(tǒng)的人工采集信息的和單向的數(shù)據(jù)庫技術(shù)背景下，科層制依然能夠維持比較穩(wěn)定的舊有模式，部門分工、層級分工和技術(shù)匹配，復(fù)合型任務(wù)被拆分到不同部門與層級，現(xiàn)實被技術(shù)與科層切割。這一點正如休斯（Owen E. Hughes）所言，“早期的電子化政府主要著眼于改善機(jī)構(gòu)的內(nèi)部運(yùn)作，但對組織結(jié)構(gòu)的影響不大”；“電子化政府通常出現(xiàn)在現(xiàn)存的組織邊界之中，人們還沒有從更宏觀的角度看其對整個政府的運(yùn)作有何幫助”（休斯，2023：220）。當(dāng)技術(shù)演化到交互式信息平臺模式，尤其是可以依賴大數(shù)據(jù)、互動式信息流動技術(shù)時，數(shù)字政務(wù)走到一網(wǎng)統(tǒng)管、一網(wǎng)通辦階段，信息不僅是交互與互動的，還是高度融合與智能化的。正如有學(xué)者所言，“數(shù)字化最重要的作用也是改善公共服務(wù)組織的內(nèi)部運(yùn)作和流程——降低當(dāng)前事務(wù)性服務(wù)的成本和避免低效率”；“向數(shù)字化邁進(jìn)的意義遠(yuǎn)不止于此，而且主要不是技術(shù)問題，而是對公共服務(wù)的構(gòu)思、設(shè)計、運(yùn)營和管理方式的重新構(gòu)想與重塑”（Brown et al.,2014:14）。復(fù)合型任務(wù)的處理與綜合性交互信息平臺匹配，信息的平臺屬性不斷強(qiáng)化和塑造科層組織的平臺化，層級和部門的邊界逐漸模糊。因此，單一任務(wù)型部門被撤并就并不意外。長期發(fā)展來看，具有綜合性職能的大部制成為發(fā)展方向，借助技術(shù)手段，綜合性職能部門逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槠脚_型組織。傳統(tǒng)科層制的協(xié)調(diào)成本在平臺型組織和平臺型技術(shù)的雙重加持下得以降低。

（二）任務(wù)屬性與科層治理

在中國政府單一制行政體制的結(jié)構(gòu)性情境和社會快速發(fā)展轉(zhuǎn)型的治理性情境下，“任務(wù)”視角對于政府研究尤其關(guān)鍵。對任務(wù)本身的研究有助于理解政府運(yùn)行的邏輯和改革的動力。本研究界定了任務(wù)的新興與傳統(tǒng)、復(fù)合與單一、緊迫性與非緊迫性、管理型與服務(wù)型等具體屬性。新興任務(wù)往往帶來任務(wù)型組織的成立，任務(wù)型組織甚至最終成為穩(wěn)定的科層部門。復(fù)合型任務(wù)挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)的部門分工運(yùn)作邏輯，在非協(xié)同治理存在的情況下，往往導(dǎo)致成立各種類型的領(lǐng)導(dǎo)小組成為選項。如果治理任務(wù)的緊迫性程度特別高，領(lǐng)導(dǎo)小組的組長往往會由地方的一把手擔(dān)任，小組的政治屬性由此增強(qiáng)。如果面對的是短期或者一次性任務(wù)，政府亦可通過運(yùn)動式治理來完成。當(dāng)管理型任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型任務(wù)，“高效辦成一件事”成為公共服務(wù)工作的重中之重，“辦事”的邏輯超越部門邏輯，“以人民為中心”成為任務(wù)執(zhí)行過程的核心要求。在經(jīng)驗案例中，流動人口管理的任務(wù)內(nèi)容及其屬性不斷變化，在任務(wù)執(zhí)行過程中所使用的技術(shù)手段也在不斷更新，兩個因素的共同演化為本研究分析組織形式的變遷提供了新的解釋維度。

早期，信息技術(shù)缺乏導(dǎo)致流動人口管理中信息采集效率低下。隨著信息技術(shù)的發(fā)展與應(yīng)用，流動人口信息采集效率提升，但跨部門協(xié)作問題依然存在，任務(wù)型組織就會產(chǎn)生。隨著任務(wù)的常規(guī)化，任務(wù)型組織走向科層化并成為新的職能部門。當(dāng)任務(wù)從管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)，在交互式信息平臺的支持下，“高效辦成一件事”的平臺型組織成為可能，作為獨(dú)立部門的來穗局被撤并。在這一組織變遷的過程中，技術(shù)與任務(wù)相互強(qiáng)化。技術(shù)的發(fā)展改變了任務(wù)執(zhí)行的方式，降低了任務(wù)的復(fù)雜性。新任務(wù)的出現(xiàn)又促進(jìn)了新技術(shù)的發(fā)展與應(yīng)用。技術(shù)和任務(wù)的相互作用推動了組織變遷。

（三）競爭性解釋與普遍性意義

盡管我們梳理了一個從20世紀(jì)80年代以來的長時期組織變遷案例，借助分析框架作案例內(nèi)的過程分析，努力使研究符合方法論規(guī)范，但仍不可避免地需要面對案例研究無法充分控制競爭性解釋變量的方法論挑戰(zhàn)。就本文所提出的任務(wù)與技術(shù)的二維解釋框架而言，存在的競爭性解釋主要有以下幾個。

一是機(jī)構(gòu)改革與職責(zé)同構(gòu)假設(shè)。有觀點認(rèn)為，地方政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)該與中央政府的職能部門保持一致，在這一假設(shè)之下，與中央不一致的地方性機(jī)構(gòu)必然面臨撤并。這一點在機(jī)構(gòu)改革的原則和實踐上都不是事實。在改革原則層面，2018年發(fā)布的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》中專門指出要注意“職責(zé)同構(gòu)”和“職責(zé)異構(gòu)”的相對平衡：“一些領(lǐng)域中央和地方機(jī)構(gòu)職能上下一般粗，權(quán)責(zé)劃分不盡合理；基層機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)力配置有待完善”。黨的十八大以來的機(jī)構(gòu)改革強(qiáng)調(diào)合理設(shè)置地方機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性（張克，2019）。在現(xiàn)實層面，各省會根據(jù)其發(fā)展需求設(shè)立特別機(jī)構(gòu)，例如，遼寧省和黑龍江省專門設(shè)置了營商環(huán)境建設(shè)局，重慶市設(shè)立了中新示范項目管理局，等等。

二是精簡機(jī)構(gòu)和編制假設(shè)。改革開放以來，機(jī)構(gòu)改革的大趨勢是精簡臃腫的機(jī)構(gòu)和優(yōu)化編制配置。早期機(jī)構(gòu)和編制的數(shù)次調(diào)整主要遵循機(jī)構(gòu)限額原則。但在近20年，機(jī)構(gòu)改革在保持機(jī)構(gòu)數(shù)量相對穩(wěn)定的同時，還強(qiáng)調(diào)穩(wěn)步釋放機(jī)構(gòu)活力和靈活性，賦予大城市可因地制宜設(shè)立較多機(jī)構(gòu)數(shù)量的權(quán)限（李利平、劉星宇，2023）。對本案例而言，早期設(shè)立來穗局既回應(yīng)了地方的實際治理需求，又符合嚴(yán)格執(zhí)行的機(jī)構(gòu)限額和編制規(guī)定。同時，撤并機(jī)構(gòu)并不涉及解聘機(jī)構(gòu)工作人員，因此不能直接帶來編制數(shù)量的即刻下降。更進(jìn)一步講，即使地方政府有真實客觀的精簡機(jī)構(gòu)和編制的需求，研究仍需回答為什么是來穗局被精簡這一問題。對該問題的回答仍可能回到本研究的解釋框架。

三是領(lǐng)導(dǎo)人注意力和績效假設(shè)。領(lǐng)導(dǎo)人注意力以及績效激勵成為分析地方創(chuàng)新、政策過程和社會治理等議題的一個新興視角。但這一研究視角同樣面臨挑戰(zhàn)，最大的挑戰(zhàn)在于難以直接獲取地方主要領(lǐng)導(dǎo)注意力分配結(jié)構(gòu)和績效激勵的客觀素材。具體在本案例中，如果設(shè)立來穗局本身構(gòu)成了地方創(chuàng)新，是地方領(lǐng)導(dǎo)主動作為的表現(xiàn)，具有一定的正面績效，但撤并這個機(jī)構(gòu)并不能帶來正面的績效結(jié)果。與前述假設(shè)相同，要驗證該假設(shè)同樣需要回答領(lǐng)導(dǎo)人為何精簡來穗局的問題?？陀^來說，廣州市的流動人口整體規(guī)模依然很大，位于全國前列，管理和服務(wù)的需求仍然強(qiáng)勁，因此來穗局被撤并非因為領(lǐng)導(dǎo)人不再關(guān)注這一領(lǐng)域，或者地方政府不再承擔(dān)這一職能。

總體而言，即便存在上述競爭性假設(shè)，任務(wù)與技術(shù)框架仍能在一定程度上解釋本研究案例，有助于理解經(jīng)驗事實。針對外來人口管理組織這一具體組織類型，該框架具有適用性。本案例所代表的組織類型具有以下特點：位于信息采集與反饋的終端、數(shù)據(jù)集成的中轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)和服務(wù)鏈條的中介環(huán)節(jié)。在外來人口管理和服務(wù)領(lǐng)域，各類組織機(jī)構(gòu)的核心工作內(nèi)容均為信息采集和匯總。這類組織機(jī)構(gòu)本質(zhì)上是一種數(shù)據(jù)密集型組織，面臨著較大的技術(shù)替代可能性。本文基于文獻(xiàn)演繹和個案經(jīng)驗提出解釋框架，必然會面對案例研究的固有挑戰(zhàn)，即無法充分考慮控制變量并開展基于概率論的因果檢驗。這有待未來的研究通過收集更多經(jīng)驗數(shù)據(jù)和使用多元方法來深化對相關(guān)機(jī)制的認(rèn)識。