國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃是中國特色社會主義市場經濟體制下黨治國理政的重要戰(zhàn)略性工具，是有別于蘇聯(lián)式計劃經濟和西方經濟學理論的一種中國式治理方法創(chuàng)新。“十五五”時期，發(fā)展規(guī)劃編制設計水平和實踐指導能力不斷提升，結合了現(xiàn)代國家治理理念、先進的宏觀調控管理方法和前沿智能規(guī)劃技術的新型發(fā)展規(guī)劃正在呈現(xiàn)戰(zhàn)略化、智能化和國際化的發(fā)展趨勢。

圖/中經視覺

凸顯戰(zhàn)略導向作用

發(fā)展規(guī)劃作為引領我國經濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略性工具，是宏觀經濟治理手段的重要規(guī)尺和準繩，在“十五五”期間將進一步發(fā)揮關鍵戰(zhàn)略導向作用。

當前，面對國際國內經濟形勢的復雜變化，構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局需要從宏觀經濟治理角度提出新的破題思路。科學的宏觀調控是推動有效市場和有為政府緊密結合的重要途徑，而其中的關鍵則在于戰(zhàn)略設計和戰(zhàn)略規(guī)劃的科學指引。從“十五五”規(guī)劃的編制和設計過程可以看出，發(fā)展規(guī)劃正在成為健全宏觀經濟治理體系的重要工具，其立足于統(tǒng)籌全國一盤棋，遵循穩(wěn)中求進、以進促穩(wěn)、先立后破的原則，堅持黨的領導，堅持人民至上，兼顧國際國內兩種市場的供給和需求，主要目標聚焦于長遠戰(zhàn)略考慮，重點舉措聚焦于項目牽引，并且配有分階段、分步驟實施的路徑設計，為平衡擴大內需和供給側改革、推動高質量發(fā)展和高水平開放、推動新舊動能轉換和催生新質生產力等提供了清晰的政策方向。

發(fā)展規(guī)劃是一種大戰(zhàn)略設計，而宏觀調控則更側重于戰(zhàn)術執(zhí)行。為充分適應“十五五”期間以新質生產力為主要推動力的新發(fā)展格局，發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導向作用需要與中國特色宏觀經濟治理體系緊密結合，按照市場經濟活動的基本規(guī)律，整合目標與手段，逐步形成科學完整的“預設—對標—執(zhí)行—反饋—評價—提升”政策協(xié)調路徑鏈條。

一方面，在宏觀調控過程中，發(fā)展規(guī)劃提供了目標導向、問題導向、結果導向、行為導向及方法導向五種重要的工作思路。具體而言，就是宏觀調控要始終對標5年至10年后中長期經濟社會發(fā)展的核心目標設定，側重解決制約有效市場發(fā)展的關鍵問題，突出強化對政策結果的科學預測和政策目標一致性評估，積極調動市場預期和引領經營主體行為選擇，優(yōu)化政策執(zhí)行方法和政策細節(jié)，從而實現(xiàn)戰(zhàn)略與戰(zhàn)術的密切配合。規(guī)劃和調控應雙向促進，短中長期配合，著力健全就業(yè)、投資、消費、產業(yè)、區(qū)域等政策之間的協(xié)調機制。在出臺調控政策前，也應充分考慮發(fā)展規(guī)劃中關于承載能力的約束性指標，考慮資源能耗、環(huán)境污染、土地空間等各方面的限制條件，審慎評估宏觀調控政策的外溢效應。

另一方面，發(fā)展規(guī)劃的編制和執(zhí)行也要充分考慮宏觀經濟治理的細節(jié)。從規(guī)劃設計階段就應密切結合宏觀調控的實際過程和路徑，科學確定可執(zhí)行、可測度的目標體系，合理界定約束性和預期性指標。以提高全要素增長率、打造新質生產力為指引，對類似于全社會研發(fā)經費投入增長率、數(shù)字經濟核心產業(yè)增加值比重等指標進行科學設計，充分考慮相關指標體系在宏觀調控過程中的適用性和參考價值。應按照經濟增長率目標，測定政府規(guī)劃期內支出總盤子，考慮回溯，確定年度財政赤字率指標；根據貨幣發(fā)行量與通脹率和就業(yè)率的統(tǒng)計規(guī)律，深入研究貨幣政策對完成規(guī)劃期內整體就業(yè)和民生指標的影響；綜合分析外貿政策對國內國際兩個市場的鏈式影響，充分評估國際因素對國內宏觀經濟運行的擾動。

“十五五”時期，要堅持科學設計規(guī)劃、有效執(zhí)行規(guī)劃、減少無效規(guī)劃，推進規(guī)劃和調控的雙向反饋與科學評估，既要確保一張藍圖干到底，也要賦予宏觀調控充分的靈活性和政策騰挪空間，實現(xiàn)戰(zhàn)略與戰(zhàn)術的和諧統(tǒng)一。

“AI+”提升科學性

未來五年，我國經濟將轉向高質量發(fā)展階段，需要適應轉變發(fā)展方式、優(yōu)化經濟結構、轉換增長動力的要求，更加注重宏觀經濟政策的系統(tǒng)性、完整性、靈活性和一致性。發(fā)展規(guī)劃是從目標制定到具體落實的路線圖和工具箱，需要與實際經濟政策的執(zhí)行過程緊密結合，因此在規(guī)劃制定過程中需要經過全面認真的評估，充分考慮經濟走勢預測的科學性和操作的可行性。從歷次五年規(guī)劃編制過程來看，發(fā)展規(guī)劃編制和設計的科學性仍有待提高，經驗主義和慣性決策的情況還客觀存在，在某種程度上存在定性研判缺乏依據、定量研判不夠準確等問題。

“十五五”時期，隨著人工智能的快速發(fā)展，利用人工智能和數(shù)據建模等科學方法開展政策制定和決策等方面的輔助研究將是新興熱點，也是前沿技術與管理學、經濟學等文科專業(yè)之間開展交叉融合研究的重要應用領域之一。利用大數(shù)據方法輔助開展規(guī)劃編制，有利于提升規(guī)劃預測的準確性，特別是在規(guī)劃目標指標體系的設計、重大項目的建議、規(guī)劃成效評估和影響預測、規(guī)劃效果動態(tài)反饋等方面，智能模擬和預測等科學化手段能夠顯著提高決策和評估的準確性。

從具體方法來看，由于國民經濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃作為一種特殊的政策工具，具有體系清晰、文件樣本量小、數(shù)據較為規(guī)范、語料語素規(guī)模相對較小、量化目標體系較為健全、監(jiān)測評估數(shù)據完整等特點，適合作為基于大語言模型的智能決策研究的對象。而且發(fā)展規(guī)劃具有特定的使用群體，對效果反饋和評價所需搜集的樣本數(shù)量相對較小，也易于使用政策模擬工具進行沙盤推演。由于“十五五”期間我國全社會數(shù)字化智能化水平將顯著提升，由國家主導推動、法治充分保障的經濟社會發(fā)展數(shù)據搜集與應用將進一步規(guī)范化，使經濟信息的準確性、及時性和代表性進一步提高，這些都為發(fā)展規(guī)劃編制的智能化提供了基礎保障。在網絡時代，經濟社會信息的互聯(lián)更加緊密，數(shù)據之間的耦合和交互速度顯著提升，隨著智能物流與交通、數(shù)字孿生基建投資、國土空間感知、資源環(huán)境監(jiān)測、數(shù)字貨幣應用等方面的技術進步和數(shù)據儲備的不斷積累，將為進一步提高宏觀調控與發(fā)展規(guī)劃的匹配精準性創(chuàng)造條件。

此外，發(fā)展規(guī)劃包括“三級四類”體系，其中區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)劃、專項規(guī)劃等具有更加工程化和技術化的設計思路，也為人工智能等技術的應用提供了重要場景。例如，在基礎設施投資項目規(guī)劃設計過程中，就已經開始運用大數(shù)據和人工智能算法對投資收益和運營模式等進行模擬評估，取得較好效果。

當然，也應該看到，智能決策在目前階段仍主要作為一種新型的政策輔助手段，與經濟實際演化過程和市場化運作機理之間仍有難以逾越的現(xiàn)實鴻溝。特別是考慮到發(fā)展規(guī)劃作為一種戰(zhàn)略性、經驗性和政策性較強的政策工具，在現(xiàn)有人工智能技術發(fā)展階段尚無法脫離人類政策專家的主體指導。因此，需要利用人類反饋強化學習等方法，選擇高水平專家對機器學習的結果進行矯正訓練，以便充分融入規(guī)劃專家對文件內容的判別知識，發(fā)揮大數(shù)據分析的科學預測優(yōu)勢，增強規(guī)劃的科學性和指導性，有效降低規(guī)劃成本，解決目前發(fā)展規(guī)劃編制過程中存在的效度和信度問題。

貢獻“中國方案”

中國的發(fā)展規(guī)劃作為一種獨特的政策工具，不僅創(chuàng)新了新興市場經濟治理模式，而且也為其他國家提供了寶貴的經驗。它提供了一個關于如何思考長遠發(fā)展、如何統(tǒng)籌資源、如何實現(xiàn)戰(zhàn)略目標的“思想框架”和“政策工具箱”，證明了一個發(fā)展中國家可以通過主動的、戰(zhàn)略性的國家治理，有效駕馭市場力量，實現(xiàn)快速而穩(wěn)定的經濟社會轉型。近年來，作為主要從事發(fā)展規(guī)劃研究的智庫，筆者所在單位受國家相關主管部門委托，多次參與了同塞爾維亞、哈薩克斯坦、老撾、尼日利亞、洪都拉斯等發(fā)展中國家的治國理政經驗交流和海外教學任務，著重介紹中國的發(fā)展規(guī)劃政策體系。很多國家的經濟管理部門都對此表現(xiàn)出濃厚的興趣。各國最關心的問題是，中國的發(fā)展規(guī)劃為什么能夠成功？有什么樣的政策邏輯？是否能夠復制？

從理論和實踐層面來看，中國發(fā)展規(guī)劃的核心價值在于它提供了一套系統(tǒng)性的、以發(fā)展為導向的治理方法論，而不僅僅是通過制定具體的經濟指標引導政府施政行為。其政策邏輯和國際意義可以概括為以下幾個方面。

一是長期戰(zhàn)略視野與政策連續(xù)性。五年規(guī)劃體系確保了國家發(fā)展目標不因政府換屆而中斷。每一期規(guī)劃都建立在上一期的基礎上，并根據新情況進行調整，實現(xiàn)了“一張藍圖繪到底”，展示了政治穩(wěn)定和戰(zhàn)略定力對于吸引長期投資、推動大型基礎設施建設的重要性，解決了許多發(fā)展中國家面臨的政策“朝令夕改”問題。

二是務實靈活的漸進主義。發(fā)展規(guī)劃并非一成不變的教條，而是強調“摸著石頭過河”。它設定了明確的遠景方向，但在實施路徑上允許試錯和調整，有效降低了轉型風險和社會震蕩，為發(fā)展中國家提供了破解激進式改革與“休克療法”弊端的范本。

三是以基礎設施建設為核心的項目引領。所謂“項目跟著規(guī)劃走，投資跟著項目走”，五年規(guī)劃將交通、能源、通信等基礎設施建設置于優(yōu)先地位，為國家的工業(yè)化、城市化以及全國統(tǒng)一大市場的形成奠定了堅實的基礎，證明了政府主導的、大規(guī)模的基礎設施投資對于打破“貧困陷阱”、降低交易成本、釋放經濟潛力具有關鍵作用。

四是強有力的國家資源動員能力。發(fā)展規(guī)劃不僅僅是政策文件，它通過一套復雜的考核、問責和資源配置體系（如財政資金、土地指標、項目審批）與地方政府和國有企業(yè)綁定，確保了國家意志的貫徹執(zhí)行。對于許多國家治理能力和民族意識薄弱的發(fā)展中國家而言，“集中力量辦大事”是值得考慮的戰(zhàn)略選擇。

五是以人民為中心的發(fā)展目標。自“十三五”以來，發(fā)展規(guī)劃編制過程中均突出強調消除貧困和改善教育、醫(yī)療、就業(yè)等民生問題，并將其完成情況與地方官員的政績考核緊密掛鉤，從而糾正了“增長即發(fā)展”的片面認知。對于貧富差距巨大的發(fā)展中國家而言，中國在精準扶貧、鄉(xiāng)村振興、創(chuàng)建社會保障網方面的具體做法具有極高的參考價值。

正是由于發(fā)展規(guī)劃具有上述獨特的范式意義，它正在成為各國研究中國模式的重要抓手；而我國在發(fā)展規(guī)劃體系內，也在不斷增加國際化的內容。中國近年來的發(fā)展規(guī)劃前期研究工作始終將外部環(huán)境變化作為重要變量加以深入研究。一些外向型經濟比較發(fā)達的省份在制定本省相關領域發(fā)展規(guī)劃過程中，尤為重視國際經濟貿易環(huán)境甚至地緣政治安全環(huán)境的分析，要求對未來外部發(fā)展場景做分類預測并分級制定對策。北京、上海、廣州、深圳、成都、重慶等國際交往中心城市在制定五年發(fā)展規(guī)劃的過程中也普遍將提升城市國際化水平作為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點任務，力爭在事關中國式現(xiàn)代化全局的戰(zhàn)略任務中取得重大突破。

從國際層面來看，中國的發(fā)展規(guī)劃理念正在與共建“一帶一路”倡議深度融合。例如，在基礎設施互聯(lián)互通、產能合作、工業(yè)園區(qū)開發(fā)等方面，中國政府和企業(yè)善于將規(guī)劃思路貫徹到雙邊合作的具體領域，高度重視對接東道國自身的“國家發(fā)展規(guī)劃”或“產業(yè)發(fā)展規(guī)劃”，以確保中國援建或投資的基礎設施能夠有效融入東道國的國家發(fā)展體系，使合作項目更符合東道國的長期需求，減少合作阻力和“孤島效應”。在多邊領域，中國通過在全球發(fā)展倡議框架下提供公共產品，為全球減貧、公共衛(wèi)生、氣候變化、綠色發(fā)展等中長期發(fā)展目標提供規(guī)劃思路，注重通過聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）、世界銀行等平臺，分享中國在制定和實施專項領域規(guī)劃（如植樹造林、衛(wèi)生免疫等）方面的技術知識和治理經驗。此外，中國與全球南方國家的智庫之間正在探討聯(lián)合研究適合不同國情的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃模型、指標體系和監(jiān)測評估方法，力爭形成具有普遍示范意義的發(fā)展規(guī)劃政策工具箱。

必須強調的是，中國的發(fā)展規(guī)劃是中國現(xiàn)實國情的產物，發(fā)展規(guī)劃的國際化不是為了輸出“中國模式”，更不是地緣政治工具，而是與世界共享中國發(fā)展背后的規(guī)劃理念、工具和方法。展望“十五五”，中國的發(fā)展規(guī)劃將始終是透明、開放的，也必將從理論和實踐層面獲得更多的國際認可。

（清華大學中國發(fā)展規(guī)劃研究院 李治）