前幾年，一部名叫《縣委大院》的電視劇風(fēng)靡一時(shí)。這部電視劇演員陣容豪華，內(nèi)容主要是講述一位縣委書記和領(lǐng)導(dǎo)班子治理光明縣的故事，包括處理拆遷、招商引資、治理環(huán)境、反腐敗和脫貧攻堅(jiān)。

很多人希望通過這類電視劇來(lái)了解中國(guó)的基層治理，甚至希望為自己“考公”或進(jìn)入體制內(nèi)積累一些知識(shí)。但也有很多人看了電視劇之后，覺得文藝作品和現(xiàn)實(shí)之間的距離還是比較大。

比如，電視劇中的縣委書記總給人一種權(quán)力很大的樣子，經(jīng)常拍板甚至是一言九鼎。電視劇的人設(shè)似乎有案例支持。例如，曾經(jīng)獲得全國(guó)優(yōu)秀縣委書記稱號(hào)但是后來(lái)離開體制的陳行甲，在一次媒體采訪中這樣回答記者的問題：“另外一個(gè)縣委書記跟我開玩笑，說(shuō)你哪怕頭天晚上做了一個(gè)夢(mèng)，第二天你都可以把它變成現(xiàn)實(shí)。”

那么，在真實(shí)世界中一個(gè)縣委書記究竟有多大的權(quán)力？是不是全縣的事情他都能管呢？干部任命上他一個(gè)人說(shuō)了算嗎？

一、縣委書記是全縣的“一把手”

要理解縣委書記的權(quán)力，就必須理解黨委書記在中國(guó)權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地位。在中國(guó)任何一個(gè)行政轄區(qū)，關(guān)鍵的黨政機(jī)構(gòu)有四類：黨委、政府、人大和政協(xié)，俗稱“四套班子”。因?yàn)辄h領(lǐng)導(dǎo)一切，所以黨委在四套班子中處于核心位置。

那么，對(duì)一個(gè)縣來(lái)說(shuō)，黨委如何實(shí)現(xiàn)它的領(lǐng)導(dǎo)地位呢？最關(guān)鍵的制度安排是縣委常委會(huì)?？h委常委會(huì)通常是9—11個(gè)人，包括縣委書記、縣長(zhǎng)（兼任縣委副書記）、縣委專職副書記，以及紀(jì)委書記、組織部部長(zhǎng)、宣傳部部長(zhǎng)、政法委書記、常務(wù)副縣長(zhǎng)，還有統(tǒng)戰(zhàn)部部長(zhǎng)、一些重要鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委書記也會(huì)進(jìn)入常委會(huì)，另外還有一個(gè)軍方代表（縣人民武裝部長(zhǎng)）。

其中，縣委書記、縣長(zhǎng)和副書記固定排在最前面三位?？h委常委會(huì)是全縣最重要的政治權(quán)力機(jī)構(gòu)，除了上級(jí)規(guī)定之外，它可以決定全縣所有的重大事項(xiàng)，包括干部任命、重大方針政策的貫徹落實(shí)、重大項(xiàng)目的審批和突發(fā)事件的處置。

關(guān)鍵是，只有縣委書記有權(quán)召開和主持縣委常委會(huì)的工作。既然縣委常委會(huì)是最重要的政治權(quán)力機(jī)構(gòu)，而縣委書記又是這個(gè)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，那么在這個(gè)意義上的確可以說(shuō)縣委書記是全縣權(quán)力最大的人。不夸張地說(shuō)，身處縣城體制內(nèi)，不管是公務(wù)員、國(guó)企干部還是中小學(xué)教師，職業(yè)前途都可能受到縣委書記的影響。

（電視劇《縣委大院》劇照）

縣委書記通過縣委常委會(huì)行使權(quán)力，這是顯性的權(quán)力安排。作為“一方諸侯”，縣委書記還可以利用自己的獨(dú)特地位調(diào)動(dòng)多方資源，包括法律沒有明確規(guī)定或者屬于灰色地帶的資源，這屬于隱性權(quán)力。

比如，民營(yíng)企業(yè)向銀行貸款，這種事情并不歸縣委書記管，但是縣委書記可以跟銀行的負(fù)責(zé)人溝通協(xié)調(diào)。中國(guó)有句古話：強(qiáng)龍難壓地頭蛇。在中國(guó)“條塊結(jié)合，以塊為主”的國(guó)家治理架構(gòu)下，銀行雖然屬于垂直管理的條管單位，按說(shuō)不歸屬地領(lǐng)導(dǎo)，但是要在當(dāng)?shù)亻_展業(yè)務(wù)，不可能完全不給縣委書記面子，否則以后很多事情就無(wú)法得到地方支持。

在2012年左右的一次鄉(xiāng)村調(diào)研中，有一件小事讓我對(duì)條管單位和屬地政府的博弈關(guān)系留下了深刻的印象。

當(dāng)時(shí)，一位鄉(xiāng)長(zhǎng)和我們?cè)跁?huì)議室開會(huì)，突然他接到一個(gè)下屬的電話，對(duì)方說(shuō)移動(dòng)公司想在街上建一個(gè)信號(hào)發(fā)射塔，但是附近居民不配合，因此移動(dòng)公司希望鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)出面做工作。鄉(xiāng)長(zhǎng)當(dāng)時(shí)臉色就不太好看，對(duì)下屬指示：“就是移動(dòng)公司那個(gè)劉經(jīng)理對(duì)不對(duì)？你告訴他，電信是條管單位，不歸我們屬地管，我們鄉(xiāng)里沒有義務(wù)給他協(xié)調(diào)這個(gè)事情。

你們忘了，上次我們鄉(xiāng)里新來(lái)的大學(xué)生干部小郭，他老婆想在縣里找個(gè)工作，我們當(dāng)時(shí)請(qǐng)移動(dòng)公司幫忙安置一下，也算是支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，結(jié)果他一口回絕了。

以后，我跟你說(shuō)，凡是這個(gè)劉經(jīng)理找我們幫忙的事情，你都別搭理他，讓縣（電信）局領(lǐng)導(dǎo)給我打電話?！睊焱觌娫挘l(xiāng)長(zhǎng)還罵了一句臟話，然后繼續(xù)和我們開會(huì)。

2023年，山東省濰坊市昌樂縣發(fā)生了一件大事。當(dāng)?shù)匾患颐駹I(yíng)企業(yè)，雷丁汽車集團(tuán)有限公司，其創(chuàng)始人李國(guó)欣在網(wǎng)上公開舉報(bào)當(dāng)?shù)氐臅r(shí)任縣委書記王某，稱書記為了彰顯地方政績(jī)，逼迫雷丁汽車在統(tǒng)計(jì)工業(yè)產(chǎn)值時(shí)造假。

這件事情的是非曲直暫且不論，尤其值得注意的是李國(guó)欣向縣委書記低三下四的懇求，網(wǎng)上流傳的原話如下：

“王書記，求求您救救我們企業(yè)吧！如果您不給我們續(xù)貸了，我辛苦了20年的事業(yè)可能就會(huì)因?yàn)檫@次您的一個(gè)決策完了！……只要您肯繼續(xù)給雷丁續(xù)貸，我愿意把雷丁汽車企業(yè)捐給昌樂政府一半來(lái)報(bào)答您的支持。”管中窺豹，可見一斑?？h委書記不僅能決定體制內(nèi)公務(wù)員的前途，甚至還能決定一家企業(yè)的生死存亡。

二、縣委書記的權(quán)力邊界

任何權(quán)力都是有邊界的。雖然縣委書記是本縣權(quán)力最大的人，但是他的權(quán)力并沒有大家想象的那么大。在中國(guó)當(dāng)下的國(guó)家治理架構(gòu)下，縣委書記也面臨著不少顯性或隱性的權(quán)力約束條件。

第一，權(quán)力邊界受行政等級(jí)影響。如前所述，中國(guó)的黨政機(jī)構(gòu)從上到下包括五個(gè)行政等級(jí)：國(guó)家級(jí)、省部級(jí)、地廳級(jí)、縣處級(jí)和鄉(xiāng)科級(jí)。在中國(guó)五級(jí)行政體制下，縣只是比鄉(xiāng)鎮(zhèn)高，縣委書記的級(jí)別通常是正處級(jí)（少數(shù)為副廳級(jí)），屬于基層干部。正處級(jí)在縣里是最高級(jí)別，但是在省里就是普通的處長(zhǎng)，在中央部委就相當(dāng)于一個(gè)科室的負(fù)責(zé)人。因此，在體制內(nèi)的權(quán)力等級(jí)金字塔中，縣委書記的話語(yǔ)權(quán)有明顯的天花板。

（陳行甲）

第二，權(quán)力邊界受當(dāng)?shù)夭块T設(shè)置的影響。在一個(gè)縣里，黨委、政府、人大和政協(xié)這四套班子是平行的，它們的職責(zé)劃分比較清楚，“一把手”也都是正處級(jí)。因此，縣委書記雖然是縣委一把手，但是一般不會(huì)隨意干預(yù)其他幾個(gè)部門的事情?？h政府作為本縣最高行政機(jī)關(guān)，實(shí)行縣長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，而且一個(gè)縣里大部分部委，包括發(fā)改委、財(cái)政局、教育局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，都隸屬于政府這個(gè)體系。

在一個(gè)縣里，最大的實(shí)權(quán)肯定是“管人”和“管錢”?？h委書記和縣長(zhǎng)分別是黨委和政府的“一把手”，前者管人，后者管錢，存在一定程度的平衡。

第三，權(quán)力邊界受上下級(jí)部門設(shè)置影響。根據(jù)前面介紹過的“條塊結(jié)合，以塊為主”的中央集權(quán)體制，我們知道，雖然縣委書記是本縣的“老大”，但不是本縣所有的部門都?xì)w縣委書記管轄。一定要區(qū)分“行政歸屬”和“轄區(qū)歸屬”兩個(gè)概念。

一些部門實(shí)行屬地管理，就是歸縣里管，比如前面提到的發(fā)改委、財(cái)政局、教育局和農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，這些委辦局不僅在轄區(qū)上屬于本地，而且行政上也屬于本地管理。即便它們?cè)谕獾卦O(shè)立了分支機(jī)構(gòu)，比如縣信訪局在北京設(shè)立了信訪工作辦公室，同樣歸縣里管。但還有一些部門實(shí)行上級(jí)垂直管理，比如銀行、電信、海關(guān)、法院，這類部門屬于條管單位。條管單位雖然在地理上位于本縣轄區(qū)，但本縣無(wú)權(quán)對(duì)其進(jìn)行行政管理。

因此，縣委書記如果要調(diào)動(dòng)條管部門的資源，那就需要去和上級(jí)單位協(xié)調(diào)，而無(wú)權(quán)直接命令。在縣領(lǐng)導(dǎo)分工目錄中，這些條管單位屬于“聯(lián)系”的對(duì)象，而不是“分管”的對(duì)象。

第四，權(quán)力邊界受各方面影響。作為本縣的“一把手”，縣委書記要統(tǒng)籌考慮各方利益，對(duì)下不能太苛刻，對(duì)上不能太僵化，這就非?？简?yàn)領(lǐng)導(dǎo)“綜合協(xié)調(diào)”的能力。

當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)，特別是當(dāng)“一把手”，不是簡(jiǎn)單地發(fā)號(hào)施令就可以的。為了降低組織內(nèi)的交易成本或者內(nèi)耗成本，提高下屬的遵從度，任何組織的領(lǐng)導(dǎo)都需要“合法性”，將“權(quán)力”（power）轉(zhuǎn)化為“權(quán)威”（authority）。能夠公平公正地辦事，合法合情合理地處理問題，才能贏得同儕和下屬的尊重，從而在政界行穩(wěn)致遠(yuǎn)。即便是本地干部任命，上面如果有人打招呼，縣委書記恐怕也不能不考慮，畢竟本縣的發(fā)展高度依賴上級(jí)以及所有擁有重要資源的人的支持。

下面這個(gè)故事形象地說(shuō)明了縣委書記和本地“鄉(xiāng)賢”之間的博弈，以及縣委書記受到的隱性約束。

有一次，我參加了一個(gè)飯局，請(qǐng)客的人是A大學(xué)的趙教授，主賓是某部委的仇處長(zhǎng)，主管地方的項(xiàng)目審批。席間，趙教授隨口說(shuō)了一句，自己某個(gè)親戚要從甲縣調(diào)到乙縣，條件完全具備，屬于正常的調(diào)動(dòng)。本來(lái)不用求人，但是有一道手續(xù)卡著了，導(dǎo)致調(diào)動(dòng)程序中止了。趙教授問仇處長(zhǎng)，是否方便給甲縣書記縣長(zhǎng)打個(gè)電話。仇處長(zhǎng)抿了一口茶，輕輕地說(shuō)：“按說(shuō)你這都是小事，我打個(gè)電話給書記縣長(zhǎng)，肯定馬上能辦成。但是呢，趙教授你也知道，咱們那么多老鄉(xiāng)都要求人，所以我就可能把這寶貴的機(jī)會(huì)留給特別急需的老鄉(xiāng)。你說(shuō)是不是？”趙教授哈哈一笑，說(shuō)：“仇處長(zhǎng)真夠義氣，不愧是我們老鄉(xiāng)的榜樣！”他夾了一筷子菜，繼續(xù)慢悠悠地說(shuō)：“要是我那親戚調(diào)過去了，下次想‘進(jìn)步’一下，那時(shí)候你方不方便給下面打個(gè)招呼？”仇處長(zhǎng)被將了一軍，沉默片刻，微笑著說(shuō)：“那也要看情況啊。你知道，人事問題是最敏感的。如果你親戚的條件確實(shí)不錯(cuò)，我當(dāng)然可以幫忙吹個(gè)風(fēng)。不過，我也有我的顧慮，就是要看縣委書記對(duì)那個(gè)位置有沒有自己的盤算。我不能干擾地方的人事布局啊?！?/p>

一番話滴水不漏，但我作為旁觀者已經(jīng)豁然開朗。

三、權(quán)力越大，責(zé)任越大

經(jīng)濟(jì)學(xué)原理告訴我們：天下沒有免費(fèi)的午餐；如果有，那一定有別人付出了代價(jià)。縣委書記作為一方諸侯，的確擁有很大的權(quán)力，但權(quán)力不是絕對(duì)的。而且，權(quán)力越大，責(zé)任越大，風(fēng)險(xiǎn)也越大。最終，在競(jìng)爭(zhēng)均衡中，所有大小不等的權(quán)力都會(huì)處于邊際收益等于邊際成本的狀態(tài)，從而消除權(quán)力套利行為的空間。否則，多余的權(quán)力租金一定會(huì)在競(jìng)爭(zhēng)中耗散的。

如果一個(gè)官員擁有很大的權(quán)力，在缺乏制約和信息不對(duì)稱的條件下，一定會(huì)有多不懷好意的人去“圍獵”權(quán)力，以便獲取自己的利益。這些年，反腐敗反掉了很多“一把手”，包括縣委書記。

大家可能聽說(shuō)過，礦工被認(rèn)為是世界上最危險(xiǎn)的職業(yè)之一，中國(guó)的礦難問題曾經(jīng)非常嚴(yán)重。

根據(jù)安全生產(chǎn)管理單位所整理批露的數(shù)據(jù)，2000年前后，礦難每年最多導(dǎo)致六七千人死亡，但這些年國(guó)家大力治理生產(chǎn)安全，每年的礦難死亡人數(shù)降到了幾百人。

作為反腐敗研究者，我也告訴大家一個(gè)事實(shí)：這幾年地方黨政“一把手”因?yàn)楦瘮”蛔サ母怕士赡芨哂诘V工出事的概率。

因此，從某種意義上說(shuō)，現(xiàn)在很多身居敏感位置的官員從事的也是“高危職業(yè)”。要想擁有權(quán)力又想獨(dú)善其身，那就必須真正做到“權(quán)為民所用，利為民所謀”。因此，年輕人如果想進(jìn)入體制內(nèi)，一定要為人民服務(wù)，切不可被權(quán)力的光環(huán)蒙蔽了眼睛。

以上內(nèi)容節(jié)選自聶輝華：《基層中國(guó)的運(yùn)行邏輯》，世紀(jì)文景&上海人民出版社，2025年10月。