去年，投資近15億元、停運(yùn)3年的珠海有軌電車被拆除，甘肅省天水市“有軌電車”二期幾經(jīng)兜兜轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)才于今年開(kāi)通，以及上海、天津城市有軌電車停運(yùn)拆除等，引發(fā)社會(huì)廣泛熱議。表面上看是因?yàn)榭土鞯汀⒔?jīng)濟(jì)性差，但深層次分析則是以有軌電車為代表的低運(yùn)能軌道交通系統(tǒng)規(guī)劃不科學(xué)、建設(shè)條件不充分、運(yùn)營(yíng)不協(xié)同等造成的。為推動(dòng)其健康可持續(xù)發(fā)展，建議進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)劃合理性，完善建設(shè)條件和審批程序，提升運(yùn)營(yíng)管理能力。

低運(yùn)能軌道交通對(duì)實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰、碳中和”、促進(jìn)城市公交系統(tǒng)建設(shè)具有一定意義

低運(yùn)能軌道交通有助于推動(dòng)居民綠色出行，形成多層次城市公共交通供應(yīng)體系，落實(shí)交通“雙碳”目標(biāo)，其健康發(fā)展具有一定意義。

一是滿足特定區(qū)域的出行需求。高校、景區(qū)、工業(yè)園區(qū)等區(qū)域，具有高峰時(shí)段短時(shí)集聚、需求量大、超出步行范圍等特點(diǎn)，低運(yùn)能軌道交通可較好地適應(yīng)短時(shí)、集聚的客流需求，為上述區(qū)域提供高品質(zhì)的出行服務(wù)。

二是豐富城市公共交通層級(jí)建設(shè)。根據(jù)《城市軌道交通分類》（征求意見(jiàn)稿），低運(yùn)能軌道交通系統(tǒng)服務(wù)能力為0.5—1萬(wàn)人次/小時(shí)，能夠較好地匹配中等城市中心城區(qū)的主要客流走廊。此外，獨(dú)立路權(quán)的低運(yùn)能軌道交通系統(tǒng)較好彌補(bǔ)地面公交占用道路資源大的不足，有利于形成高品質(zhì)、多層次的城市公交體系。

三是助力交通領(lǐng)域“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。低運(yùn)能軌道交通碳排放遠(yuǎn)低于新能源車汽車、電動(dòng)自行車、地面公交等綠色交通方式，數(shù)據(jù)表明：以有軌電車為代表的低運(yùn)能軌道交通碳排放強(qiáng)度為5克/人次公里，大幅低于新能源汽車的60—75克/人次公里，公交車的35—45克/人次公里，以及電動(dòng)自行車的13克/人次公里。

當(dāng)前我國(guó)部分城市低運(yùn)能軌道交通停建停運(yùn)拆除的原因

客流差、經(jīng)濟(jì)性低是直接誘因。一是客流規(guī)模小。擬被拆除珠海有軌電車1號(hào)線整個(gè)運(yùn)營(yíng)期客流強(qiáng)度為0.037萬(wàn)人次/公里日，已被拆除的上海張江有軌電車1路2023年客流強(qiáng)度僅為0.01萬(wàn)人次/公里日，均低于中國(guó)城市軌道交通協(xié)會(huì)《低運(yùn)量軌道交通系統(tǒng)工程建設(shè)程序指南》中“0.1萬(wàn)人次/公里日”的初期客流強(qiáng)度要求。二是實(shí)用經(jīng)濟(jì)性低。珠海有軌電車1號(hào)線首期項(xiàng)目投資概算14.43億元，運(yùn)營(yíng)期財(cái)政補(bǔ)貼撥款超過(guò)1.7億元，運(yùn)營(yíng)期間總客流約458萬(wàn)人次，每人次運(yùn)輸成本約67元，約為常規(guī)公交的13倍。

研究發(fā)現(xiàn)，前期規(guī)劃不足、地方盲目上項(xiàng)目、后期運(yùn)營(yíng)統(tǒng)籌不夠是造成上述問(wèn)題的主要原因。一是規(guī)劃不科學(xué)，盲目夸大低運(yùn)能軌道交通系統(tǒng)競(jìng)爭(zhēng)力。部分城市對(duì)低運(yùn)能軌道交通的規(guī)劃定位不科學(xué)，錯(cuò)誤地以引導(dǎo)城市空間拓展作為主要目標(biāo)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，既有有軌電車線路多布局在外圍新城，線路起終點(diǎn)距中心城區(qū)的平均直線距離分別約為10.7公里、19.3公里，沿線多為待開(kāi)發(fā)地區(qū)，導(dǎo)致客流基礎(chǔ)條件差、客運(yùn)量低。在客流預(yù)測(cè)時(shí)盲目夸大低運(yùn)能軌道交通競(jìng)爭(zhēng)力，忽略與其他交通方式競(jìng)爭(zhēng)力分析，導(dǎo)致客流強(qiáng)度預(yù)測(cè)過(guò)高。珠海有軌電車1號(hào)線可研報(bào)告中預(yù)測(cè)客流強(qiáng)度為0.77萬(wàn)人次/公里日，但實(shí)際客流強(qiáng)度僅為預(yù)測(cè)值的5%。二是地方政府盲目建設(shè)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在已開(kāi)通運(yùn)營(yíng)的低運(yùn)能軌道交通城市中，超大、特大城市11個(gè)，大城市12個(gè)，中等城市4個(gè)，小城市3個(gè)。被中央通報(bào)停建的天水市為中等城市，2023年一般公共預(yù)算收入僅為46.2億元。三是運(yùn)營(yíng)協(xié)同不暢，降低低運(yùn)能軌道交通吸引力。低運(yùn)能軌道交通在旅行速度、舒適性等方面弱于小汽車，需配套交通需求管理政策，提升吸引力。但目前小汽車使用政策與軌道交通設(shè)施布局未統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，如在軌道沿線及站點(diǎn)周邊的停車收費(fèi)政策與其他地區(qū)無(wú)差別，降低了軌道交通的吸引力。此外低運(yùn)能軌道交通系統(tǒng)與地面公交整合不足、與鐵路安檢不互信、與其他交通設(shè)施銜接不便捷等，也制約客流發(fā)展。珠海有軌電車1號(hào)線與B5、B6地面公交線路重合嚴(yán)重，且在高峰時(shí)段發(fā)車間隔大于地面公交，很大程度上造成吸引力不強(qiáng)、客流不足。

推動(dòng)低運(yùn)能軌道交通健康發(fā)展的對(duì)策建議

建議從規(guī)劃、審批、運(yùn)維等方面破解低運(yùn)能軌道交通發(fā)展困境，協(xié)同發(fā)力，綜合施策，促進(jìn)其健康可持續(xù)發(fā)展。

（一）加強(qiáng)規(guī)劃科學(xué)合理性。一是分類明確適用場(chǎng)景和功能定位。對(duì)于Ⅰ型大城市、特大城市和超大城市的外圍新城，以及Ⅱ型大城市的中心城區(qū)，應(yīng)以滿足既有客流需求為主要目標(biāo)，充分開(kāi)展低運(yùn)能軌道交通和其他交通方式的競(jìng)爭(zhēng)力比較研究，綜合確定發(fā)展模式。對(duì)于景區(qū)、工業(yè)園區(qū)等特定區(qū)域，要結(jié)合客流規(guī)模、出行特征等，合理確定功能定位。二是科學(xué)編制線網(wǎng)規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃。在參照既有線網(wǎng)規(guī)劃編制辦法的基礎(chǔ)上，充分考慮到達(dá)不同功能組團(tuán)的人群主導(dǎo)需求方式，明確低運(yùn)能軌道交通串聯(lián)功能組團(tuán)要求，科學(xué)研判公交廊道，實(shí)現(xiàn)線路布局合理可行。在建設(shè)規(guī)劃階段，應(yīng)充分研究低運(yùn)能軌道交通系統(tǒng)客流影響因素，開(kāi)展與其他交通方式的競(jìng)爭(zhēng)力分析，合理確定方式占比，充分論證低運(yùn)能軌道交通建設(shè)必要性、規(guī)模布局和站點(diǎn)選址等，合理建設(shè)時(shí)機(jī)。

（二）完善規(guī)劃建設(shè)相關(guān)程序。一是強(qiáng)化客流支撐。建議擬建低運(yùn)能軌道交通線路所在的公交走廊現(xiàn)狀單向高峰小時(shí)客運(yùn)量應(yīng)大于0.3萬(wàn)人次（佛山、天津等地公交車專用道設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)為單向高峰小時(shí)客運(yùn)量大于0.3萬(wàn)人次）。已開(kāi)通運(yùn)營(yíng)中大運(yùn)量軌道交通系統(tǒng)的城市，申報(bào)建設(shè)低運(yùn)能軌道交通系統(tǒng)，其全網(wǎng)和銜接軌道線路的客流強(qiáng)度應(yīng)達(dá)到《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見(jiàn)》文件要求。二是嚴(yán)格建設(shè)規(guī)劃報(bào)批和審核程序。地市級(jí)政府有關(guān)部門(mén)要進(jìn)一步強(qiáng)化審核把關(guān)，按程序向省級(jí)發(fā)展改革部門(mén)報(bào)批建設(shè)規(guī)劃。省級(jí)政府有關(guān)部門(mén)要按照相關(guān)文件要求和職責(zé)分工，對(duì)客流、造價(jià)等嚴(yán)格審核把關(guān)，認(rèn)真審核規(guī)劃建設(shè)規(guī)模及項(xiàng)目資金籌措方案，確保建設(shè)規(guī)模同地方財(cái)力相匹配。

（三）優(yōu)化運(yùn)營(yíng)管理能力。一是加強(qiáng)與其他方式銜接。強(qiáng)化低運(yùn)能軌道交通與其他軌道交通站點(diǎn)、高鐵站等銜接，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施共享、標(biāo)識(shí)信息統(tǒng)一，完善步行和自行車等銜接交通設(shè)施。優(yōu)化站點(diǎn)周邊停車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)停車收費(fèi)管理和違章執(zhí)法管理等。二是提升運(yùn)營(yíng)服務(wù)水平。優(yōu)化低運(yùn)能軌道交通購(gòu)票、進(jìn)出站、乘車等環(huán)節(jié)的組織模式和流程，提供安全便捷的運(yùn)輸服務(wù)。推進(jìn)與其他軌道交通系統(tǒng)安檢互信、資源共享、票制互通、運(yùn)營(yíng)協(xié)同等，切實(shí)提升銜接效率和服務(wù)品質(zhì)。地方政府要完善提升運(yùn)營(yíng)服務(wù)水平的激勵(lì)機(jī)制，加強(qiáng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。三是開(kāi)展項(xiàng)目實(shí)施評(píng)估。進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)已開(kāi)通運(yùn)營(yíng)低運(yùn)能軌道交通線路的實(shí)施評(píng)估，建立健全建成投運(yùn)線路客流強(qiáng)度、經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益分析的后評(píng)價(jià)機(jī)制。對(duì)開(kāi)通運(yùn)營(yíng)3年后實(shí)際客流強(qiáng)度仍未達(dá)到相關(guān)要求的線路，組織第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展專題評(píng)估，提出針對(duì)性措施予以改善。

圖文來(lái)源：城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心
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