1982年，當(dāng)鄧公提出“一國兩制”50年不變的時候，可能誰也未曾預(yù)料到，這種制度竟然在多年后，會演變出多樣化的形態(tài)。

讓一種體制在另一種體制的土壤上存活，這是中國此前從未發(fā)生過的事情。但如今，這一切在真實地發(fā)生，發(fā)生的地點，就在澳門一水之隔的橫琴。

15年前，橫琴只是一片蕉林綠野，農(nóng)莊寥落的邊陲海島，島上隨處可見的鐵皮棚，雜亂無章，壓根找不到一丁點現(xiàn)代都市的氣息。而一水之隔的澳門相當(dāng)繁榮。

今天，橫琴已經(jīng)變身成為大道縱橫、高樓林立的熱島。在頂層的定義中，橫琴不僅僅是要成為澳門的“后花園”，更是要打造成“第二個澳門”。如今，現(xiàn)代化的產(chǎn)業(yè)在此拔地而起，越來越多的澳門人來此工作和居住。

而且，更為關(guān)鍵的是，在這片土地上，還進行著沒有先例可循的制度性試驗，橫琴更因此被稱為“‘一國兩制’的第三地”。一旦這種試驗成功，將會成為一種范本，一種可推廣到其他地區(qū)的成功經(jīng)驗。

可以說，如果不是澳門，橫琴不足以成為今日的橫琴。

2009年，橫琴命運的齒輪開始轉(zhuǎn)動，頂層決定開發(fā)橫琴。

中央為什么要開放橫琴？最關(guān)鍵的原因，在于澳門的土地實在是太擁擠了。

澳門是一個很矛盾的城市。一方面它很大。一年有3500萬游客入境游玩，人際空間網(wǎng)絡(luò)通達全球每一個角落，又坐擁大大小小120多個國際組織的席位，話語權(quán)遠超一般城市。

更為關(guān)鍵的是，它還有直達北京的信息渠道，這是全中國所有城市都夢寐以求的事情。

但它又很小。澳門是中國人口密度最高的城市，大約是深圳的2倍、香港的3倍、上海的5倍，人口規(guī)模僅相當(dāng)于兩個北京天通苑社區(qū)。僅僅一個國際機場，就占據(jù)了城市6%的土地面積。

反觀隔壁的橫琴，面積足足有三個澳門那么大，而且兩地最近處僅僅只有187米。既然頂層不能直接“送土地”給澳門，那么是不是可以將橫琴打造成澳門的“后花園”，成為產(chǎn)業(yè)和居住的延伸之地，這也相當(dāng)于在給澳門提供土地。

如果從地域來看，橫琴歸屬珠海，和澳門是截然不同的政治體制，但這絕不會成為阻止頂層要把橫琴打造成“第二個澳門”的理由。在橫琴這片土地上，如今已經(jīng)嘗試了很多實質(zhì)性的動作，目的就是要讓兩地的邊界變得更加模糊。

就拿澳門大學(xué)來說，原來的校區(qū)只有不到一個足球場那么大，還要容納九千多名師生。而如今在建設(shè)中的橫琴新校區(qū)，足足有20個足球場那么大。而且為了方便師生和員工來往兩地，它還在橫琴校園內(nèi)專門修了一條河底隧道直通澳門本島，沒有設(shè)置出入境一樣的關(guān)卡，暢通無阻。

雖然香港的大學(xué)也在深圳等地設(shè)置校區(qū)，但澳門大學(xué)絕對是全國獨一無二的存在。因為在這片1.09平方公里的土地上，實施的是澳門特區(qū)的法律，用的是澳門的教材，而且也可以使用國際互聯(lián)網(wǎng)。如果你不打開地圖定位，實際上跟在澳門上學(xué)毫無差異。

除了澳門大學(xué)，橫琴上還有一片居住生活區(qū)，也在不斷探索一體化的深度和廣度。從橫琴口岸出發(fā)，僅僅6分鐘的車程，就來到了“澳門新牌坊”，這里由20多棟高層住宅樓組成，前有天沐河，背靠小橫琴山。

這個坐落在橫琴的樓盤項目，恰恰就是為了鼓勵澳門居民搬遷而誕生的。4070套住宅單位和209套人才住房，足足可以容納1.2萬到1.5萬澳門居民。

這里的居住空間比澳門更大，居住起來更舒適。而且公寓每平方米只需要3萬元人民幣，相比澳門平均每平方米約10萬元人民幣的公寓，價格可謂是天差地別。

此外，購房者還能得到一張大概2000元的食品消費券。而且根據(jù)官方媒體的報道，中國還會為該住宅區(qū)的物業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)、水電費用提供補貼。

為了吸引更多的澳門人來此居住，頂層更是將不斷突破邊界，不遺余力地在模糊兩地的差異化。這里的居民可以收看海外電視頻道，訪問國際互聯(lián)網(wǎng)，還可以使用澳門貨幣，以及乘坐澳門公共巴士或者輕軌回到澳門。在中國，目前絕對找不到第二個區(qū)域像橫琴如此特殊的。

而且這里還專門設(shè)立了內(nèi)地的第一所澳人子弟學(xué)校——濠江中學(xué)附屬橫琴學(xué)校，采用澳門學(xué)制、課程及教材，納入澳門免費教育學(xué)校系統(tǒng)。這極大方便了在橫琴居住的澳門人，而不需要大費周章返澳上學(xué)。

未來，“澳事琴辦”將成為日常，橫琴將會有更宜居宜保的“軟環(huán)境”。澳門特區(qū)之外的第一個政務(wù)服務(wù)中心，也設(shè)立在了澳門新街坊。而且在橫琴還設(shè)立了全國首個“粵澳社保一窗通”，提供廣東、澳門的社保公共服務(wù)。居住在“新街坊”的澳門居民也不需要有一年要有180天身處澳門的規(guī)定，“澳門新街坊”雙幣種收單業(yè)務(wù)開始試點……

目前，橫琴和澳門也在探索建設(shè)集養(yǎng)老、居住、教育、醫(yī)療等功能于一體的綜合民生項目，未來，澳門醫(yī)療體系及社會保險能直接在橫琴使用，而且橫琴還會為澳門居民提供就醫(yī)的醫(yī)療基金，符合條件的港澳和外籍醫(yī)務(wù)人員還可以直接在橫琴執(zhí)業(yè)……

根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，近年來，在橫琴合作區(qū)就業(yè)生活的澳門人快速增長，2022年約1.6萬人，2023年超過1.9萬人，到2024年9月超過2萬人。

2024年，澳門的總?cè)丝谟?9萬人，雖然目前在橫琴生活的比重還不算高，但隨著兩地一體化的推進，未來將會有越來越多的澳門人來到這片新興之地，找尋另一種生活。

中央開發(fā)橫琴的第二個原因，是為了解決澳門產(chǎn)業(yè)的單一化的問題。

澳門的土地太擁擠了，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展的局限，最后只能發(fā)展博彩業(yè)，因為它來錢最快，但這就使得其他會展業(yè)、文化創(chuàng)意業(yè)、金融業(yè)根本沒有發(fā)展的空間。

當(dāng)?shù)卣?jīng)提出要發(fā)展會展業(yè)，缺乏人才是一方面，更關(guān)鍵的是沒有合適的配套。放眼望去，當(dāng)?shù)匾?guī)模最大的展覽場地，就僅僅只有威尼斯人酒店，產(chǎn)業(yè)難成氣候。

但澳門作為“一國兩制”的實踐地，雖然在經(jīng)濟地位上它并沒有香港那么重要，但它仍舊是中國與世界接軌的一個重要窗口。因此，澳門經(jīng)濟的發(fā)展、治安的穩(wěn)定，也是尤為關(guān)鍵的。

產(chǎn)業(yè)的單一化，導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)的選擇并不多，20%的人口都涌向了博彩業(yè)與博彩中介。而這也會影響澳門社會階層向上的流動性，擴大貧富差距，造成社會隱患。而當(dāng)?shù)貨]有好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也會導(dǎo)致很多人才流失，并不利于澳門經(jīng)濟的長足發(fā)展。

此時，一水之隔的橫琴映入了高層的眼簾，如果能夠利用橫琴更加富余的土地，布局產(chǎn)業(yè)，將其打造成澳門的后花園，實現(xiàn)兩地的一體化發(fā)展，吸引澳門人過來創(chuàng)業(yè)、工作、消費，那么澳門產(chǎn)業(yè)發(fā)展單一化的問題，就可以在一定程度上得到解決。

為此，橫琴和澳門兩地的產(chǎn)業(yè)方向，實際上高度契合。根據(jù)橫琴的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，主要是“四新”產(chǎn)業(yè)，包括科技研發(fā)和高端制造產(chǎn)業(yè)、中醫(yī)藥等澳門品牌工業(yè)、文旅會展商貿(mào)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代金融產(chǎn)業(yè)。

而澳門的規(guī)劃則是“1+4”多元策略，“1”是按照建設(shè)世界旅游休閑中心的目標(biāo)要求，做優(yōu)做精做強綜合旅游休閑業(yè)，“4”是持續(xù)推動大健康、現(xiàn)代金融、高新技術(shù)、會展商貿(mào)和文化體育等四大重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

為了推動橫琴的發(fā)展，國家更是給出了比特區(qū)還特殊的稅收優(yōu)惠政策，那就是15%的個人所得稅、企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策。

高新技術(shù)類、醫(yī)藥衛(wèi)生類、科教研發(fā)類、文化創(chuàng)意類、商貿(mào)服務(wù)類等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)企業(yè)，在橫琴注冊和經(jīng)營只要符合條件，企業(yè)所得稅會從25%變成15%，直接少征10%。這大大增加了企業(yè)來橫琴布局的吸引力，也足以可見頂層對琴澳深度合作區(qū)的厚愛。

而且從政策方向上看，橫琴就是要重點發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的，而這當(dāng)中，金融業(yè)又是重頭戲。2009年的時候，橫琴新區(qū)只有一家農(nóng)信社分社。然而到了今天，卻已經(jīng)有了6558家金融和類金融企業(yè)，銀行、保險、證券、小額貸款、私募基金、貨幣兌換、融資租賃等金融機構(gòu)。

目前，兩地正在嘗試多項金融探索，鼓勵內(nèi)地企業(yè)赴澳發(fā)債、推進雙Q試點、跨境貿(mào)易結(jié)算快速增長……一系列創(chuàng)新舉措使合作區(qū)的現(xiàn)代金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展新格局加快形成。甚至，在此前的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》中，就明確提出要研究在澳門建立人民幣計價結(jié)算的證券市場，而一旦落地，證券交易所必定是設(shè)立在橫琴。

2024年上半年，橫琴合作區(qū)GDP同比增長達6.1%，實有經(jīng)營主體超過5.8萬戶，其中澳資經(jīng)營主體超過6400戶。澳門產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及比重逐漸呈現(xiàn)多元，2023年非博彩行業(yè)占整體增加值總額比重超過六成。

除了土地資源，以及產(chǎn)業(yè)布局的考量，橫琴這片土地上，還在進行著關(guān)于新的制度試驗，由此還被稱為“‘一國兩制’的第三地”。

在橫琴，澳門直接參與到合作區(qū)的建設(shè)中。這里實施的是“共商共建共治共享”新體制，這是前所未有的，沒有先例可循的。過去橫琴和澳門講的是各自的事情，現(xiàn)在變成了“我們”的事情。

根據(jù)《南方》雜志記者的報道，澳門特區(qū)政府選拔了20多名年輕、有能力、熟悉兩地事務(wù)的公務(wù)員，派駐到橫琴合作區(qū)行政事務(wù)局、經(jīng)濟發(fā)展局、金融發(fā)展局等工作機構(gòu)任職。

2025年，合作區(qū)執(zhí)委會新主官亮相。澳門特區(qū)政府行政法務(wù)司、經(jīng)濟財政司司長，分別擔(dān)任合作區(qū)執(zhí)委會主任、副主任。這意味著，在合作區(qū)執(zhí)委會的領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)中，同時擁有了兩位來自澳門特區(qū)的司長。這是此前所不具備的，其規(guī)格與力度可見一斑。

但這個過程中，有一個很關(guān)鍵的問題，就是兩地的制度和法律體系等各方面存在著巨大的差異。一體化最大的挑戰(zhàn)，就是規(guī)則制度如何深度銜接的問題。

目前的解決辦法，是基于具體問題具體分析，遇到要突破現(xiàn)有法律法規(guī)的，就向上爭取授權(quán)。而在業(yè)內(nèi)專家看來，要實現(xiàn)真正的琴澳一體化，可以從法律層面的頂層設(shè)計入手，通過設(shè)立一部“合作區(qū)法”，真正實現(xiàn)規(guī)則制度的深度銜接。

盡管困難重重，但這并不能阻止頂層想要進行試驗的決心。在世界格局風(fēng)云變幻、單邊主義盛行的情況下，中國的制度如何能夠與其他地區(qū)的制度秩序進行對接，亟須進行試驗。恰好在橫琴這片沒有歷史包袱的“新生之地”，頂層可以大膽嘗試新的探索，新的制度體系。

目前，香港和深圳在進行產(chǎn)業(yè)化的合作試驗，僅限于經(jīng)濟層面。但澳門和橫琴所做的，是一次觸及政治、經(jīng)濟等全方位的融合試驗，這是絕對兩個不同層次的概念。

而頂層之所以選擇澳門進行試驗，實際上也是經(jīng)過深層考量的。一直以來，澳門被視為“‘一國兩制’的模范生”，在這里進行試驗的阻力會相對較小，更好推進。

根據(jù)港澳研究專家譚志強的說法，在葡萄牙統(tǒng)治澳門近450年的時間里，市民基本上是跟政治隔絕的。當(dāng)時基本所有的公務(wù)員都是由葡萄牙那邊任命的，華人無法擔(dān)任科長以上的職位。

慢慢地，在當(dāng)?shù)匦纬闪嗣耖g社團，市民非常依賴和信任這些社團。而恰恰這些社團又與頂層關(guān)系較為親密。到了后期，隨著澳葡政府的退出，這些社團慢慢取代了葡人的角色，走進體制，這自然也奠定了澳門的政治底色。

香港大學(xué)民意研究計劃曾在1999年，針對港澳回歸民情進行調(diào)查。結(jié)果顯示只有不到20%澳門市民滿意葡萄牙統(tǒng)治，但同期香港則有近65%受訪者認(rèn)同英國管治。

在臨近澳葡政府治權(quán)移交的階段，當(dāng)時黑社會橫行隨街搶劫，搞得澳門人連生活都過不好，此時他們更盼望早日進行治權(quán)移交，以此來解決治安經(jīng)濟問題。

香港早在60年代就傲居亞洲四小龍，而后逐漸成為國際金融中心。但一直以來，澳門在國際上的能見度很低，在國際上的印象，可能就只有金碧輝煌的酒店賭場和揮金如土的富豪們。當(dāng)時國門還沒有完全打開的中國大陸，更需要依賴香港這個窗口，與世界銜接。

而相比之下，空間受限的澳門幾乎無法發(fā)展新產(chǎn)業(yè)和開發(fā)住房，而且其政府大部分的收入都來自賭場，這就決定了它更需要依附中國這個龐大的經(jīng)濟體，來推動自身的發(fā)展。二者的角色差別，決定了他們之間立場的差別。

頂層既需要一個地方，來進行社會融合試驗，嘗試制度的創(chuàng)新。而且又要盡量避免產(chǎn)生太大的社會阻力，畢竟在制度融合的過程中，一定會產(chǎn)生不少的摩擦。澳門恰好就成為頂層嘗試一體化的不二選擇，橫琴的命運從此發(fā)生了轉(zhuǎn)向。

今時今日琴澳發(fā)生的這一幕，是中國歷史發(fā)展洪流滾滾向前不可或缺的關(guān)鍵一步。

No.6666 原創(chuàng)首

發(fā)文章｜作者

簡介：香港科技大學(xué)碩士，區(qū)域經(jīng)濟觀察者。

參考資料：旺角黃局長：《最近，這座城市悄悄放松限購，各路資金蠢蠢欲動》，樓市黃大大，2019年6月；《“澳門新街坊”的雙城生活》，南方雜志社，2025年2月；《跨過蓮花大橋的澳門公務(wù)員：從“你們”到“我們”》，南方雜志社，2025年2月

開白名單 duanyu_H｜投稿 tougao99999

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