裁判要旨

從表現(xiàn)形式看，被訴城中村改造行為主要是行政機(jī)關(guān)為推進(jìn)城中村改造，對(duì)相關(guān)土地權(quán)利人進(jìn)行搬遷安置，并通過(guò)簽訂協(xié)議的方式處分了集體土地上房屋，但土地性質(zhì)仍然屬于集體所有，并無(wú)證據(jù)顯示集體土地已被批準(zhǔn)征收或者有關(guān)部門(mén)已啟動(dòng)土地征收工作。

從訴訟請(qǐng)求看，行政機(jī)關(guān)推進(jìn)實(shí)施的城中村改造行為，實(shí)際上包含了簽訂協(xié)議、補(bǔ)償安置、拆除房屋等一系列行為，涉及多個(gè)主體、多個(gè)環(huán)節(jié)，當(dāng)事人籠統(tǒng)地起訴“征收行為違法”，屬于訴訟請(qǐng)求不明。

從權(quán)利救濟(jì)看，雖然根據(jù)在案證據(jù)難以將被訴城中村改造行為界定為行政征收，但作為影響當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的行政行為，仍應(yīng)接受司法審查，人民法院可依法作出合法性評(píng)判。因此，當(dāng)事人可就上述城中村改造所涉的補(bǔ)償安置協(xié)議、房屋拆除等行為依法提起訴訟。

案例詳情

中華人民共和國(guó)最高人民法院

行 政 裁 定 書(shū)

（2019）最高法行申10221號(hào)

再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）：樓學(xué)哲，男，1971年5月8日出生，漢族，住浙江省浦江縣。

被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）：浙江省浦江縣人民政府。住所地：浙江省浦江縣人民東路38號(hào)。法定代表人：俞佩芬，該縣人民政府縣長(zhǎng)。

再審申請(qǐng)人樓學(xué)哲訴被申請(qǐng)人浙江省浦江縣人民政府（以下簡(jiǎn)稱(chēng)浦江縣政府）房屋行政征收一案，浙江省金華市中級(jí)人民法院于2017年12月28日作出（2017）浙07行初828號(hào)行政裁定：駁回樓學(xué)哲的起訴。樓學(xué)哲不服提起上訴后，浙江省高級(jí)人民法院于2018年9月29日作出(2018)浙行終393號(hào)行政裁定：駁回上訴，維持原裁定。樓學(xué)哲仍不服，在法定期限內(nèi)向本院申請(qǐng)?jiān)賹?。本院依法組成合議庭對(duì)本案進(jìn)行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。

樓學(xué)哲向本院申請(qǐng)?jiān)賹?，?qǐng)求撤銷(xiāo)一、二審裁定，提審本案。樓學(xué)哲申請(qǐng)?jiān)賹彽闹饕聦?shí)和理由為：1.一審裁定認(rèn)定事實(shí)嚴(yán)重錯(cuò)誤，與客觀事實(shí)不符。涉案“城中村改造”系由浦江縣政府組織實(shí)施的，具有房屋征收之目的，產(chǎn)生房屋征收之效果，是典型的征收行為。未經(jīng)國(guó)務(wù)院或省級(jí)人民政府批準(zhǔn)征地是程序違法的表現(xiàn)，不影響對(duì)征收行為性質(zhì)的認(rèn)定。2.二審裁定認(rèn)定事實(shí)、適用法律錯(cuò)誤，且違反法定訴訟程序。二審裁定未對(duì)一審裁定和被訴行政行為進(jìn)行全面審查，違反法定程序?！罢魇諞Q定”不以書(shū)面為要件，被訴“征收決定”客觀存在，且只能由縣級(jí)以上人民政府作出，即由浦江縣政府作出。本案符合“一行為一訴”原則，其提起的行政訴訟屬于人民法院受案范圍，且符合法定起訴條件。3.有新的證據(jù)足以推翻原裁定。浦江縣政府未以自己的名義發(fā)布公告，而是其派出機(jī)關(guān)浙江省浦江縣浦南街道辦事處以授權(quán)的形式發(fā)布“城中村改造”公告，該公告是“征收決定”實(shí)質(zhì)內(nèi)容的表現(xiàn)形式之一，可視為浦江縣政府作出的書(shū)面征收決定。4.涉案“城中村改造”行為不屬于征收的證明責(zé)任在于浦江縣政府。5.浦江縣政府未經(jīng)省政府批準(zhǔn)征收涉案集體土地，即以簽訂房屋征收安置補(bǔ)償協(xié)議的形式直接征收涉案房屋，在同一征收程序中同時(shí)征收集體土地和國(guó)有土地上的房屋，程序嚴(yán)重違法。6.應(yīng)當(dāng)對(duì)浦政發(fā)（2016）19號(hào)《浦江縣城中村改造集聚區(qū)安置實(shí)施辦法（試行）》文件的合法性進(jìn)行審查。

本院認(rèn)為：再審申請(qǐng)人樓學(xué)哲的原審訴訟請(qǐng)求系確認(rèn)浦江縣政府征收集體土地上房屋的行為違法，責(zé)令浦江縣政府采取補(bǔ)救措施。從其訴訟理由看，實(shí)際上是認(rèn)為浦江縣政府在沒(méi)有履行集體土地征收程序的情況下，直接實(shí)施了城中村改造行為違法。一、二審法院均以其起訴不符合法定條件為由未對(duì)案件進(jìn)行實(shí)體審理，故本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)是再審申請(qǐng)人的起訴是否符合法定條件。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第四十九條第（三）項(xiàng)之規(guī)定，當(dāng)事人提起訴訟應(yīng)當(dāng)有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù)。首先，從本案被訴行政行為的表現(xiàn)形式看，主要是浦江縣有關(guān)行政機(jī)關(guān)為推進(jìn)城中村改造，對(duì)相關(guān)土地權(quán)利人進(jìn)行異地搬遷安置，并通過(guò)簽訂協(xié)議的方式處分了涉案集體土地上房屋，但土地性質(zhì)仍然屬于集體所有。截至二審裁定作出時(shí)，并無(wú)證據(jù)顯示涉案集體土地已被批準(zhǔn)征收或者有關(guān)部門(mén)已啟動(dòng)土地征收工作，故原審法院根據(jù)在案證據(jù)認(rèn)定再審申請(qǐng)人起訴“征收行為違法”缺乏事實(shí)根據(jù)，并無(wú)不當(dāng)。其次，再審申請(qǐng)人訴稱(chēng)的“土地征收”，也即浦江縣政府推進(jìn)實(shí)施的城中村改造行為，實(shí)際上包含了簽訂協(xié)議、補(bǔ)償安置、拆除房屋等一系列行為，涉及多個(gè)主體、多個(gè)環(huán)節(jié)，再審申請(qǐng)人籠統(tǒng)地起訴“征收行為違法”，屬于訴訟請(qǐng)求不明。原審法院裁定駁回再審申請(qǐng)人的起訴，于法有據(jù)，并無(wú)不當(dāng)。需要指出的是，雖然根據(jù)在案證據(jù)難以將本案被訴城中村改造行為界定為行政征收，但作為影響當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的行政行為，仍應(yīng)接受司法審查，人民法院可依法作出合法性評(píng)判。因此，再審申請(qǐng)人可就上述城中村改造所涉的補(bǔ)償安置協(xié)議、房屋拆除等行為依法提起訴訟。此外，符合條件的當(dāng)事人仍可針對(duì)行政機(jī)關(guān)后續(xù)的相關(guān)行政行為依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》的規(guī)定主張權(quán)益。

綜上，樓學(xué)哲的再審申請(qǐng)不符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規(guī)定，裁定如下：

駁回再審申請(qǐng)人樓學(xué)哲的再審申請(qǐng)。

審判長(zhǎng)　王　巖

審判員　蔚　強(qiáng)

審判員　何　君

二〇一九年十月十二日

書(shū)記員　羅夢(mèng)娟

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