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賀雪峰 | 宅基地兩個“不允許”,是為保障弱勢農(nóng)民利益——解讀中央一號文件

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賀雪峰

日前,2025年中央一號文件發(fā)布,對于如何管好用好農(nóng)村資源資產(chǎn),強調(diào)“不允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買農(nóng)房、宅基地,不允許退休干部到農(nóng)村占地建房”,明確劃定紅線與禁區(qū),引起社會熱議。

今年1月自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部就已印發(fā)相關(guān)通知,要求嚴(yán)禁違法違規(guī)買賣宅基地和違規(guī)搞合作建房;嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買宅基地和住房;不得以所謂的“特殊資格權(quán)”、村民決議等方式,變相給回鄉(xiāng)退休干部等非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員分配宅基地建房。

兩個“不允許”被寫入中央一號文件釋放了什么信息?這項政策背后有何深意?南方農(nóng)村報記者采訪了武漢大學(xué)社會學(xué)院院長、中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰。他表示,兩個“不允許”是出于底線思維的考慮,這有利于保障弱勢農(nóng)民的“返鄉(xiāng)權(quán)”。為發(fā)揮 宅基地 的保障功能,要允許宅基地資源出現(xiàn)必要的冗余,而非一味想要讓宅基地生財。即使放開宅基地流轉(zhuǎn),宅基地也難以成為農(nóng)民的“金飯碗”。同時,兩個“不允許”也能防止城市資本對農(nóng)村的過度侵蝕,避免擠占農(nóng)民獲利空間。


保障弱勢農(nóng)民“返鄉(xiāng)權(quán)”

允許宅基地資源必要冗余

兩個“不允許”,保障的是誰的權(quán)益?賀雪峰認(rèn)為,能夠在城市立足的農(nóng)民出于故土難離的心理,不具備出讓宅基地的強烈動機,若允許宅基地自由買賣,最有可能變賣宅基地的,是需要以此增加收入的、農(nóng)民中最弱勢的、在城市生存最為艱難的那部分農(nóng)民,他們往往難以達(dá)到在城市體面生活的經(jīng)濟(jì)條件。鄉(xiāng)村是農(nóng)民進(jìn)城的出發(fā)點,也是他們“萬一進(jìn)城失敗”的退路。農(nóng)民中最弱勢的群體缺乏進(jìn)城能力,他們也可能在市場競爭中失敗,農(nóng)村宅基地將為他們提供住房保障,這也保障了他們的“返鄉(xiāng)權(quán)”。

他認(rèn)為,在進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民中,這一弱勢群體十分龐大,“這一部分人才是我們最應(yīng)該關(guān)心的,他們的狀況最為艱難,需要政策保護(hù)。中央就是站在這部分人的角度考慮問題”?!笆フ睾?,一旦他們進(jìn)城失敗,就退不回去了?!?/strong>退不回去的農(nóng)民無法在城市體面安居,將可能面臨在城市漂泊的處境。

據(jù)他介紹,我國農(nóng)民的城鄉(xiāng)流動呈現(xiàn)出“年輕進(jìn)城、年老返鄉(xiāng)”“經(jīng)濟(jì)形勢好進(jìn)城、經(jīng)濟(jì)形勢差返鄉(xiāng)”的特征,家庭條件、經(jīng)濟(jì)機會、勞力狀況等是農(nóng)民考慮的主要因素。為他們留住宅基地,能為他們保留在城鄉(xiāng)之間往返的權(quán)利。這一說法與他此前的觀點一脈相承:“中國的城市化,最重要的是保留了農(nóng)民的主體性,允許農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間往返。”為這種城鄉(xiāng)提供彈性空間的,正是農(nóng)民在宅基地等方面所享有的權(quán)利。

為此,需要允許宅基地資源存在必要冗余,即一定程度的閑置,而非將閑置簡單看成浪費?!稗r(nóng)民可能用、可能不用,你給他保留了,萬一他要用呢,底線治理就是以防萬一的。”

宅基地并不是“金子”

土地“生財”核心在于用地需求

有觀點認(rèn)為,限制宅基地流轉(zhuǎn),不利于發(fā)揮宅基地的金融屬性,影響農(nóng)民增收。針對這種聲音,賀雪峰表示,農(nóng)村宅基地被寄托了巨大的、虛妄的財富想象,宅基地不是農(nóng)民的“金飯碗”,“土地能產(chǎn)生財富的核心不是地塊本身,只有當(dāng)城市建設(shè)需要占用土地時土地才值錢?!?/strong>

他指出,宅基地流轉(zhuǎn)需求較大的是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),而宅基地閑置情況較多出現(xiàn)在欠發(fā)達(dá)地區(qū)。按照市場規(guī)律,這些地區(qū)的宅基地即使能流轉(zhuǎn),價格也并不會高,對增加農(nóng)民收入的作用并不大。“不能用看城市土地的方式去看農(nóng)村土地,不能用看發(fā)達(dá)地區(qū)土地的方式去看中西部地區(qū)的土地。”

在他看來,不能用同樣的方式看待的,還有宅基地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地。“三塊地”改革工作開展以來,集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革成效較為顯著。有學(xué)者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)參考集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革,進(jìn)一步推動同樣作為建設(shè)用地的宅基地流轉(zhuǎn),推動城鄉(xiāng)土地同權(quán)化。

賀雪峰表示,集體經(jīng)營性建設(shè)用地主要來源于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)大辦鄉(xiāng)村工業(yè)時因執(zhí)法不嚴(yán)形成的歷史遺留閑置用地,這主要集中在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)。沿海發(fā)達(dá)地區(qū)有更加旺盛的建設(shè)需求,而存在大量閑置宅基地的中西部地區(qū),缺乏這一有利條件。中西部地區(qū)的宅基地缺乏開發(fā)價值和增值空間,不能相提并論。

堅持底線思維

防止城市資本對農(nóng)村過度侵蝕

賀雪峰認(rèn)為,不愿進(jìn)城、無法進(jìn)城、無法融入城市而留在鄉(xiāng)村的農(nóng)民,是相對弱勢的群體。若放開城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買農(nóng)房、宅基地,允許退休干部到農(nóng)村占地建房,這些強勢群體進(jìn)入鄉(xiāng)村,將擠占缺少進(jìn)城能力的弱勢農(nóng)民在村莊獲利的機會?!安灰獮槌抢锶颂峁┭a貼,鼓勵其與缺少城市就業(yè)機會的農(nóng)民競爭?!彼J(rèn)為,這種擠占也會減少進(jìn)城失敗農(nóng)民返鄉(xiāng)發(fā)展的機會,堵上他們的生存退路。

對于城鎮(zhèn)居民、退休干部而言,在農(nóng)村購買農(nóng)房、宅基地,是安度晚年的選擇之一,屬于“額外福利”,而對農(nóng)民而言這是他們的生存保障、生存底線,“不能用生存底線換取城鎮(zhèn)居民和退休干部看星星、看月亮的額外福利?!?/strong>

對于“不允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買農(nóng)房、宅基地,不允許退休干部到農(nóng)村占地建房”被寫入中央一號文件,賀雪峰認(rèn)為這體現(xiàn)了三個思想:“一是要站在農(nóng)民的角度考慮問題;二是要堅持底線思維,讓農(nóng)民有‘返鄉(xiāng)權(quán)’;三是要防止城市資本,包括城鎮(zhèn)居民、退休干部的資本侵蝕農(nóng)村?!?/strong>

此外,他認(rèn)為兩個“不允許”被寫入中央一號文件,也是對“放開宅基地流轉(zhuǎn)”的聲音的回應(yīng):“中央對兩個‘不允許’的態(tài)度一向非常明確,為什么要再次明確?因為總有一種聲音認(rèn)為,要把它放開。而放開后農(nóng)民作為弱勢群體,和城市資本競爭的時候,肯定處于不利位置。城市資本的力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)強過缺少進(jìn)城機會的農(nóng)村弱勢群體,一個是要發(fā)展,一個是要保底,兩者的力量是完全不平衡的。所以我們要保護(hù)弱勢農(nóng)民的利益,為弱勢農(nóng)民保底。

(采寫:南方農(nóng)村報記者鄧寶盈)

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