賀雪峰

日前，2025年中央一號文件發(fā)布，對于如何管好用好農(nóng)村資源資產(chǎn)，強調(diào)“不允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買農(nóng)房、宅基地，不允許退休干部到農(nóng)村占地建房”，明確劃定紅線與禁區(qū)，引起社會熱議。

今年1月自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部就已印發(fā)相關(guān)通知，要求嚴(yán)禁違法違規(guī)買賣宅基地和違規(guī)搞合作建房；嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買宅基地和住房；不得以所謂的“特殊資格權(quán)”、村民決議等方式，變相給回鄉(xiāng)退休干部等非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員分配宅基地建房。

兩個“不允許”被寫入中央一號文件釋放了什么信息？這項政策背后有何深意？南方農(nóng)村報記者采訪了武漢大學(xué)社會學(xué)院院長、中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰。他表示，兩個“不允許”是出于底線思維的考慮，這有利于保障弱勢農(nóng)民的“返鄉(xiāng)權(quán)”。為發(fā)揮 宅基地 的保障功能，要允許宅基地資源出現(xiàn)必要的冗余，而非一味想要讓宅基地生財。即使放開宅基地流轉(zhuǎn)，宅基地也難以成為農(nóng)民的“金飯碗”。同時，兩個“不允許”也能防止城市資本對農(nóng)村的過度侵蝕，避免擠占農(nóng)民獲利空間。

保障弱勢農(nóng)民“返鄉(xiāng)權(quán)”

允許宅基地資源必要冗余

兩個“不允許”，保障的是誰的權(quán)益？賀雪峰認(rèn)為，能夠在城市立足的農(nóng)民出于故土難離的心理，不具備出讓宅基地的強烈動機，若允許宅基地自由買賣，最有可能變賣宅基地的，是需要以此增加收入的、農(nóng)民中最弱勢的、在城市生存最為艱難的那部分農(nóng)民，他們往往難以達(dá)到在城市體面生活的經(jīng)濟(jì)條件。鄉(xiāng)村是農(nóng)民進(jìn)城的出發(fā)點，也是他們“萬一進(jìn)城失敗”的退路。農(nóng)民中最弱勢的群體缺乏進(jìn)城能力，他們也可能在市場競爭中失敗，農(nóng)村宅基地將為他們提供住房保障，這也保障了他們的“返鄉(xiāng)權(quán)”。

他認(rèn)為，在進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民中，這一弱勢群體十分龐大，“這一部分人才是我們最應(yīng)該關(guān)心的，他們的狀況最為艱難，需要政策保護(hù)。中央就是站在這部分人的角度考慮問題”?！笆フ睾?，一旦他們進(jìn)城失敗，就退不回去了?！?/strong>退不回去的農(nóng)民無法在城市體面安居，將可能面臨在城市漂泊的處境。

據(jù)他介紹，我國農(nóng)民的城鄉(xiāng)流動呈現(xiàn)出“年輕進(jìn)城、年老返鄉(xiāng)”“經(jīng)濟(jì)形勢好進(jìn)城、經(jīng)濟(jì)形勢差返鄉(xiāng)”的特征，家庭條件、經(jīng)濟(jì)機會、勞力狀況等是農(nóng)民考慮的主要因素。為他們留住宅基地，能為他們保留在城鄉(xiāng)之間往返的權(quán)利。這一說法與他此前的觀點一脈相承：“中國的城市化，最重要的是保留了農(nóng)民的主體性，允許農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間往返。”為這種城鄉(xiāng)提供彈性空間的，正是農(nóng)民在宅基地等方面所享有的權(quán)利。

為此，需要允許宅基地資源存在必要冗余，即一定程度的閑置，而非將閑置簡單看成浪費?！稗r(nóng)民可能用、可能不用，你給他保留了，萬一他要用呢，底線治理就是以防萬一的。”

宅基地并不是“金子”

土地“生財”核心在于用地需求

有觀點認(rèn)為，限制宅基地流轉(zhuǎn)，不利于發(fā)揮宅基地的金融屬性，影響農(nóng)民增收。針對這種聲音，賀雪峰表示，農(nóng)村宅基地被寄托了巨大的、虛妄的財富想象，宅基地不是農(nóng)民的“金飯碗”，“土地能產(chǎn)生財富的核心不是地塊本身，只有當(dāng)城市建設(shè)需要占用土地時土地才值錢?！?/strong>

他指出，宅基地流轉(zhuǎn)需求較大的是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，而宅基地閑置情況較多出現(xiàn)在欠發(fā)達(dá)地區(qū)。按照市場規(guī)律，這些地區(qū)的宅基地即使能流轉(zhuǎn)，價格也并不會高，對增加農(nóng)民收入的作用并不大。“不能用看城市土地的方式去看農(nóng)村土地，不能用看發(fā)達(dá)地區(qū)土地的方式去看中西部地區(qū)的土地。”

在他看來，不能用同樣的方式看待的，還有宅基地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地。“三塊地”改革工作開展以來，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革成效較為顯著。有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)參考集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，進(jìn)一步推動同樣作為建設(shè)用地的宅基地流轉(zhuǎn)，推動城鄉(xiāng)土地同權(quán)化。

賀雪峰表示，集體經(jīng)營性建設(shè)用地主要來源于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)大辦鄉(xiāng)村工業(yè)時因執(zhí)法不嚴(yán)形成的歷史遺留閑置用地，這主要集中在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)。沿海發(fā)達(dá)地區(qū)有更加旺盛的建設(shè)需求，而存在大量閑置宅基地的中西部地區(qū)，缺乏這一有利條件。中西部地區(qū)的宅基地缺乏開發(fā)價值和增值空間，不能相提并論。

堅持底線思維

防止城市資本對農(nóng)村過度侵蝕

賀雪峰認(rèn)為，不愿進(jìn)城、無法進(jìn)城、無法融入城市而留在鄉(xiāng)村的農(nóng)民，是相對弱勢的群體。若放開城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買農(nóng)房、宅基地，允許退休干部到農(nóng)村占地建房，這些強勢群體進(jìn)入鄉(xiāng)村，將擠占缺少進(jìn)城能力的弱勢農(nóng)民在村莊獲利的機會?！安灰獮槌抢锶颂峁┭a貼，鼓勵其與缺少城市就業(yè)機會的農(nóng)民競爭?！彼J(rèn)為，這種擠占也會減少進(jìn)城失敗農(nóng)民返鄉(xiāng)發(fā)展的機會，堵上他們的生存退路。

對于城鎮(zhèn)居民、退休干部而言，在農(nóng)村購買農(nóng)房、宅基地，是安度晚年的選擇之一，屬于“額外福利”，而對農(nóng)民而言這是他們的生存保障、生存底線，“不能用生存底線換取城鎮(zhèn)居民和退休干部看星星、看月亮的額外福利?！?/strong>

對于“不允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買農(nóng)房、宅基地，不允許退休干部到農(nóng)村占地建房”被寫入中央一號文件，賀雪峰認(rèn)為這體現(xiàn)了三個思想：“一是要站在農(nóng)民的角度考慮問題；二是要堅持底線思維，讓農(nóng)民有‘返鄉(xiāng)權(quán)’；三是要防止城市資本，包括城鎮(zhèn)居民、退休干部的資本侵蝕農(nóng)村?！?/strong>

此外，他認(rèn)為兩個“不允許”被寫入中央一號文件，也是對“放開宅基地流轉(zhuǎn)”的聲音的回應(yīng)：“中央對兩個‘不允許’的態(tài)度一向非常明確，為什么要再次明確？因為總有一種聲音認(rèn)為，要把它放開。而放開后農(nóng)民作為弱勢群體，和城市資本競爭的時候，肯定處于不利位置。城市資本的力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)強過缺少進(jìn)城機會的農(nóng)村弱勢群體，一個是要發(fā)展，一個是要保底，兩者的力量是完全不平衡的。所以我們要保護(hù)弱勢農(nóng)民的利益，為弱勢農(nóng)民保底。”

（采寫：南方農(nóng)村報記者鄧寶盈）