賀雪峰

中國正處在最為快速的城市化進(jìn)程中，采用何種城市發(fā)展戰(zhàn)略一直是學(xué)界和政策部門討論的熱點(diǎn)。以下我就中國城市化發(fā)展戰(zhàn)略談幾點(diǎn)不成熟的意見。

一、城鎮(zhèn)化還是城市化？

當(dāng)前的主流提法是城鎮(zhèn)化，即中國城市化包括城和鎮(zhèn)兩級，其核心是將全國2000多個(gè)縣城的城市化納入中國城市化進(jìn)程，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)成為城市化的重要組成部分。

從城市化的角度來講，以城關(guān)鎮(zhèn)為重點(diǎn)的縣域經(jīng)濟(jì)顯然應(yīng)當(dāng)是城市化的一個(gè)部分，因?yàn)檫M(jìn)入縣城的人口一般都已從農(nóng)業(yè)中脫離出來，進(jìn)入了第二、三產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)了就業(yè)上與收入上的城市化轉(zhuǎn)向，是不容置疑的城市人口。

不過，從發(fā)展的角度來看，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?jié)摿Ρ容^有限。一個(gè)縣人口一般有幾十萬，特別大的可能有100多萬人，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，將主要人口集中到縣城，縣城人口可以達(dá)到一個(gè)中小城市的規(guī)模，但很難形成一個(gè)健全城市發(fā)展所需要的規(guī)模效應(yīng)，很難形成相對獨(dú)立健全的城市基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)體系，比如縣城一般沒有大學(xué)。也就是說，縣城因?yàn)榫奂潭炔粔蚨鵁o法產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)。正是因此，當(dāng)前中國縣城開發(fā)大多只是開發(fā)了房地產(chǎn)，而缺少工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。尤其是中西部地區(qū)，發(fā)展縣城經(jīng)濟(jì)往往變成了開發(fā)房地產(chǎn)，然后鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城買房。因?yàn)榭h城缺少第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)機(jī)會，農(nóng)民就算在縣城買了房也住不下來，全國中西部農(nóng)村縣城的大量房地產(chǎn)要么賣不出去，要么出現(xiàn)了賣出去了卻無人住的"鬼城"現(xiàn)象。

相對縣城來講，地級市人口一般在數(shù)百萬，若以地級市為基礎(chǔ)進(jìn)行城市化，則可以輕易形成人口在100萬甚至200萬的城市規(guī)模，這樣一個(gè)規(guī)模的城市可以建立相對獨(dú)立完善的服務(wù)體系和相對健全的基礎(chǔ)設(shè)施，第二、三產(chǎn)業(yè)也就有了充分發(fā)展的機(jī)會。有了第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，就有了就業(yè)機(jī)會，進(jìn)城的農(nóng)民就可以從城市獲取收入，也就可以在城市中生活下去。

也就是說，如果將城市化的重點(diǎn)放在地級市，農(nóng)民在地級市買房子，就可以相對容易地獲得第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)與收入機(jī)會，就可以在城市住得下來，生活得好。同時(shí)，因?yàn)榈丶壥芯噙M(jìn)城農(nóng)民所在村莊不遠(yuǎn)，一般都在一個(gè)小時(shí)車程以內(nèi)，進(jìn)城農(nóng)民可以同時(shí)兼顧仍然留守在村莊的父母以及土地。

我以為，當(dāng)前在市縣兩級的城市化中，應(yīng)重點(diǎn)發(fā)展地級市的城市化，而相對限制縣級城市化。如果中國城市化不是在2000多個(gè)縣級行政區(qū)內(nèi)推動(dòng)，而是在300多個(gè)地級市推動(dòng)，就可能更加具有規(guī)模效應(yīng)，更可以讓進(jìn)城農(nóng)民居住與就業(yè)相統(tǒng)一，減少"鬼城"，轉(zhuǎn)向更高質(zhì)量的城市化。

二、建開發(fā)區(qū)是個(gè)好辦法

快速城市化必須先要有土地的城市化，建開發(fā)區(qū)是土地城市化的好辦法。

城市化總是在已有建成區(qū)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。已有建成區(qū)即建設(shè)完成的區(qū)域，其上已經(jīng)有密集的基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)、生活設(shè)施，已經(jīng)容納了密集人口，附著了密集利益。通過對建成區(qū)的改造可以提高建成區(qū)的人口容納能力，不過，這種提高是相對有限的。此外，對建成區(qū)的改造還會涉及對土地上既得利益的調(diào)整，從而引發(fā)各種矛盾。因此，依靠建成區(qū)來容納大量進(jìn)城人口，成本高而效率低。

另外一種城市化的辦法是在城市近郊征地開發(fā)，這也是土地城市化的主導(dǎo)模式之一。正是通過由城市建成區(qū)向四面八方的城郊拓展，才擴(kuò)大了城市面積，形成了容納新的生產(chǎn)能力與城市新增人口的新城區(qū)?，F(xiàn)在的問題是，因?yàn)槌墙嫁r(nóng)村已經(jīng)形成城市化預(yù)期而在土地上進(jìn)行了大量的建設(shè)，城市化的征地往往會引發(fā)沖突。

在這個(gè)意義上講，在大中城市周邊進(jìn)行新區(qū)建設(shè)，搞開發(fā)區(qū)模式，是個(gè)好辦法。像上海浦東新區(qū)、重慶兩江新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)、成都天府新區(qū)，以及中央剛批準(zhǔn)的雄安新區(qū)，規(guī)模都很大。按人均100平方米的城市建設(shè)用地面積計(jì)算，一個(gè)1000平方公里的開發(fā)區(qū)可以容數(shù)百萬甚至上千萬城市人口，目前全國200多個(gè)國家級開發(fā)區(qū)可以容納數(shù)以億計(jì)的城市人口。此外，還有大量省市級開發(fā)區(qū)也可以容納大量城市新增人口。在省會城市、地級市，以及沿海城市經(jīng)濟(jì)帶的縣市設(shè)立各個(gè)層次的開發(fā)區(qū)，可以吸納大量城市化人口。

各級開發(fā)區(qū)都要占用土地，進(jìn)城人口占用建設(shè)用地面積按每人100平方米來計(jì)算，若有5億進(jìn)城人口，則要占用建設(shè)用地總面積為7600萬畝，按50％的開發(fā)強(qiáng)度，開發(fā)區(qū)總面積即為1.52億畝，假設(shè)開發(fā)區(qū)的土地有50％為耕地，即開發(fā)區(qū)占用了7600萬畝耕地。因?yàn)檫M(jìn)城農(nóng)民會退出宅基地，一般農(nóng)民占用的宅基地面積又遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過人均100平方米，所以農(nóng)民退出的宅基地面積，應(yīng)當(dāng)很容易補(bǔ)回這7600萬畝耕地。當(dāng)然，農(nóng)民并非一進(jìn)城就會退出宅基地，而是有一個(gè)相對較長的緩沖期。若全國所有開發(fā)區(qū)相加可以容納5億進(jìn)城人口，中國城市化也就可以完成了。

建開發(fā)區(qū)的好處是，可以在相對較大的未進(jìn)行建設(shè)的土地上進(jìn)行城市規(guī)劃與建設(shè)。進(jìn)行開發(fā)區(qū)建設(shè)的區(qū)域一般都是人口比較稀少、建筑也不多的農(nóng)村區(qū)域，這些地區(qū)被選定為開發(fā)區(qū)之后，進(jìn)行征地相對比較容易，成本也比較低。在征地并搬遷以后的土地上搞規(guī)劃和建設(shè)，可以充分利用土地，充分按規(guī)劃要求建最有效率及效益的設(shè)施，充分按照城市建設(shè)要求進(jìn)行建設(shè)?？傊痪湓捑褪?，在一張白紙上可以畫出最美圖畫。開發(fā)區(qū)可以整體規(guī)劃，分期建設(shè)，防止浪費(fèi)現(xiàn)象的發(fā)生。

三、"三舊改造"要慎重

當(dāng)前城市化進(jìn)程中，有大量城市"三舊"地塊上已經(jīng)覆蓋了各種權(quán)利與物業(yè)，這些地塊使用效率低，臟亂差，成為城市建設(shè)的洼地。因此，對舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊進(jìn)行改造就不只是增加了城市建設(shè)用地，提高了城市建設(shè)用地的效率，而且還可以美化城市環(huán)境，提高城市品質(zhì)。不過，因?yàn)?三舊"上面附著的利益太多，所有"三舊"權(quán)利主體都試圖借"三舊改造"來實(shí)現(xiàn)自己利益的最大化，導(dǎo)致"三舊改造"成本巨大，變成了城市財(cái)政失血的無底洞。財(cái)政失血有兩種方式，一種是大量財(cái)政資金的直接投入，另一種是"三舊改造"中城市土地出讓金的返還。結(jié)果就是，改造一個(gè)城中村，城市政府花費(fèi)數(shù)十億甚至上百億，改造出了無數(shù)千萬富翁。沒有無緣無故的財(cái)富，當(dāng)城中村改造產(chǎn)生出無數(shù)千萬甚至億萬富翁，這個(gè)城市就在失血。

因此，城市化的重點(diǎn)不應(yīng)當(dāng)是"三舊改造"，而是開發(fā)區(qū)模式。既然"三舊"上已經(jīng)附著了大量剛性利益，城市建設(shè)尤其是在初期階段，不到萬不得已，就不要去碰"三舊"。

四、警惕"攤大餅"式城市化

因?yàn)樘厥獾墓I(yè)化路徑，當(dāng)前中國東部沿海一些地區(qū)已經(jīng)形成了工業(yè)化的全覆蓋，尤其是珠三角核心區(qū)，幾乎所有土地都已經(jīng)完成了農(nóng)轉(zhuǎn)非，變成了建設(shè)用地。在所有這些變成了建設(shè)用地的土地上，作為權(quán)利主體的農(nóng)民都期待從土地上獲取巨額利益，任何對土地的利用都會引發(fā)農(nóng)民強(qiáng)烈的獲利訴求。因此，這些地區(qū)進(jìn)行再開發(fā)的難度極大，從而有可能形成低水平城市化的陷阱。

作為改革開放以來先發(fā)展的地區(qū)，珠三角的工業(yè)化是從招商引資、"三來一補(bǔ)"開始的。為了調(diào)動(dòng)各方面的發(fā)展積極性，迅速實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，珠三角的發(fā)展模式普遍為所謂"四個(gè)輪子一起轉(zhuǎn)"，即市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村、村民組四級均以土地招商引資進(jìn)行土地開發(fā)，在集體土地上大量建廠房出租，或?qū)⑼恋刂苯映鲎饨o外來企業(yè)建廠房。在整個(gè)珠三角核心區(qū)的地域上，各種外來資本幾乎同時(shí)建廠。大量外資引入必然要招收大量外來農(nóng)民工，涌入的成千上萬農(nóng)民工需要住處，村社集體不僅允許農(nóng)民在自己的宅基地上建房出租，而且分配若干宅基地建房出租，以解決外來農(nóng)民工的住宿問題。也就是說，除了縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組以外，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民也加入了土地開發(fā)和工業(yè)化的進(jìn)程，從而形成了"五個(gè)輪子一起轉(zhuǎn)"的快速工業(yè)化。結(jié)果，短短10多年，珠三角核心區(qū)即全面實(shí)現(xiàn)了高度工業(yè)化，甚至成為全世界的制造中心。同時(shí)，珠三角核心區(qū)的土地資源也很快被耗盡。

珠三角"五個(gè)輪子一起轉(zhuǎn)"的工業(yè)化模式，好處是實(shí)現(xiàn)了快速且高度的工業(yè)化，壞處是缺少城鄉(xiāng)規(guī)劃，土地利用不規(guī)范，使得土地上覆蓋了各種用途的物業(yè)，以及各種不同的產(chǎn)權(quán)，形成了剛性的土地利益。隨著中國勞動(dòng)力成本的上升和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，以代工為主要特征的加工制造業(yè)大量外遷，在珠三角土地上進(jìn)行重新規(guī)劃改造與建設(shè)以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)升級的需要，卻可能因?yàn)橐呀?jīng)開發(fā)土地上附著的剛性利益而難以滿足，從而造成珠三角大量低效使用土地難以改造的困境。

珠三角核心區(qū)以及東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，普遍存在因?yàn)?五個(gè)輪子一起轉(zhuǎn)"所導(dǎo)致的"攤大餅"的城市化，這樣的城市化顯然沒有合理利用土地，城市規(guī)劃與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都存在缺陷，無法滿足更高質(zhì)量城市化的需要，反而成了教訓(xùn)。"五個(gè)輪子一起轉(zhuǎn)"的"攤大餅"的城市化已經(jīng)終結(jié)其歷史使命，應(yīng)當(dāng)退出歷史舞臺。學(xué)界有人主張"農(nóng)民自主的城市化"，即主張農(nóng)民在他們具有使用權(quán)的集體土地上進(jìn)行工商業(yè)建設(shè)，這顯然是缺少對包括珠三角在內(nèi)的中國過去"攤大餅"城市化教訓(xùn)的了解，是開歷史的倒車。當(dāng)前所謂"集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市"改革，搞不好也會形成缺少規(guī)劃的工業(yè)化與城市化的陷阱，因此要特別警惕。

五、村莊是中國城市體系中的有機(jī)組成部分

中國城市化很重要的一個(gè)特點(diǎn)是農(nóng)民可以在城鄉(xiāng)之間進(jìn)退：城市就業(yè)機(jī)會多、收入水平高時(shí)，農(nóng)民進(jìn)城，城市就業(yè)機(jī)會少、收入水平低時(shí)，農(nóng)民返鄉(xiāng)；農(nóng)民年輕時(shí)進(jìn)城，年老時(shí)返鄉(xiāng)；農(nóng)民家庭中年富力強(qiáng)的子女進(jìn)城，年老體弱的父母留村。也就是說，中國農(nóng)民的城市化不是一次性進(jìn)城，而是保留了在城鄉(xiāng)之間不斷往返的可能。宜進(jìn)城就進(jìn)城，不能在城市體面生活就返鄉(xiāng)。正是因?yàn)檗r(nóng)民可以在進(jìn)城失敗時(shí)返鄉(xiāng)，中國城市才沒有出現(xiàn)大規(guī)模的貧民窟，農(nóng)民無法在城市體面生活時(shí)也仍然可以選擇回到農(nóng)村體面生活。農(nóng)村成為中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池。

對于一個(gè)農(nóng)民家庭來講，年富力強(qiáng)的子女進(jìn)城務(wù)工，收入機(jī)會多。中老年父母雖然在城市缺少就業(yè)機(jī)會，卻可能有能力留村種地。種地是一種就業(yè)，還能有農(nóng)業(yè)收入，有就業(yè)有收入，留村的父母才覺得自己有價(jià)值。在農(nóng)村，年老父母有自己的住房，有農(nóng)業(yè)收入，還有房前屋后的庭院經(jīng)濟(jì)，生活成本比較低。正是年輕子女進(jìn)城務(wù)工，年老父母留村務(wù)農(nóng)，及由此形成的農(nóng)民家庭"以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕"家計(jì)模式，才使農(nóng)民家庭每年收入多于支出，年年都有節(jié)余。有結(jié)余的日子才是好日子。

"半工半耕"存在的最大問題是農(nóng)民家庭的代際分離，以及由此產(chǎn)生的留守老人問題。年老父母留守偏遠(yuǎn)農(nóng)村，年輕子女遠(yuǎn)到沿海地區(qū)務(wù)工，使得農(nóng)民家庭之間的相互照料變得困難。更糟糕的是，當(dāng)前中西部農(nóng)村，因?yàn)榭h城房地產(chǎn)的開發(fā)，有大量農(nóng)戶進(jìn)城買房，但縣城缺少第二、三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)與收入機(jī)會，進(jìn)城買房的農(nóng)民無法在縣城生活下去，年輕子女繼而到沿海或大城市務(wù)工經(jīng)商，老父母留村種田，縣城的房地產(chǎn)要么賣不出去，要么賣出去了卻無人居住。如果地市一級因?yàn)榫奂纬梢?guī)模效應(yīng)，有了第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的條件，有了各種第二、三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)機(jī)會，則進(jìn)城買房的農(nóng)民就可以住在城市尋找務(wù)工機(jī)會，條件好的可以將農(nóng)村留守父母接到城市來；即使條件不夠好，在地市居住工作的年輕子女也可以隨時(shí)回到農(nóng)村照看父母，留守農(nóng)村的父母亦隨時(shí)可以向居住在城市的子女輸送新鮮農(nóng)產(chǎn)品，并因此加深代際情感。從村莊到城市的距離不算遠(yuǎn)，分開居住的父母與子女可以保持便利的交流。

因此，在城市化進(jìn)程中，保留農(nóng)民的土地權(quán)利，讓進(jìn)城失敗或無法全家體面進(jìn)城的農(nóng)民家庭仍然可以從村莊中獲取收入，是中國社會得以在城市化進(jìn)程中保持穩(wěn)定的重要訣竅。

六、"三個(gè)輪子一起轉(zhuǎn)"的城市化

中國是有14億人口的大國，中國的城市化一定是個(gè)十分獨(dú)特而曲折的過程。我認(rèn)為，當(dāng)前中國城市發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)當(dāng)同時(shí)注重三個(gè)方面。

第一，以開發(fā)區(qū)為基礎(chǔ)的新型城市建設(shè)可以成為吸納產(chǎn)業(yè)和進(jìn)城人口的主要方式。開發(fā)區(qū)要保持其生產(chǎn)性，土地上不能產(chǎn)生食利者，要將開發(fā)區(qū)產(chǎn)生的主要價(jià)值用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時(shí)保持農(nóng)民廉價(jià)進(jìn)城的條件。城市化是為了更好地發(fā)展產(chǎn)業(yè)，以及更好地服務(wù)進(jìn)城人口的生產(chǎn)、生活。高昂的土地價(jià)格和房價(jià)使中國失去了作為發(fā)展中國家的后發(fā)優(yōu)勢。以開發(fā)區(qū)為基礎(chǔ)的新型城市化，為中國的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、走出中等收入陷阱、進(jìn)城人口在城市體面安居，提供了強(qiáng)有力支撐。這樣一種開發(fā)區(qū)模式既包括國家級新區(qū)、開發(fā)區(qū)，又包括省市各級的開發(fā)區(qū)?？h級及以下則應(yīng)限制開發(fā)區(qū)建設(shè)。

第二，對目前已經(jīng)覆蓋了大量既得利益，土地上不僅有大量仍然具有使用價(jià)值的建筑，而且有著復(fù)雜既得利益結(jié)構(gòu)的老城區(qū)、老工業(yè)化地區(qū)的改造，應(yīng)當(dāng)緩行。當(dāng)前全國推行"三舊"-﹣舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊﹣﹣的改造，僅改造一個(gè)城中村，地方財(cái)政往往要花費(fèi)數(shù)十億元，如此高昂的改造成本，如此昂貴的城市地價(jià)，使城市無法容納低成本的生產(chǎn)與生活，而且這樣的改造將本來還具有使用價(jià)值的物業(yè)拆除，造成了嚴(yán)重浪費(fèi)，因此是毫無必要的。這往往還會產(chǎn)生各種各樣的"釘子戶"，無必要地激化矛盾。所以中國城市化不應(yīng)當(dāng)在老城區(qū)里面進(jìn)行拆除重建，而應(yīng)在新建開發(fā)區(qū)進(jìn)行建設(shè)。一舊一新，兩個(gè)輪子同時(shí)轉(zhuǎn)，才是最好的城市化。

第三，中國的城市化并不排斥或試圖消滅村莊。城市與鄉(xiāng)村是互補(bǔ)而非互斥的關(guān)系。

2017年4月3日