案 情

某市財政局2024年4月收到該市城北區(qū)某鎮(zhèn)紅星村的律師函，要求該局支付20萬元的土地租金。財政局核查后發(fā)現(xiàn)，紅星村主張的租金與市自然資源局移交的物流倉庫及配套辦公樓有關(guān)。事情的起因是，紅星村附近的城市快速路在2023年9月通車后，村委會未經(jīng)批準(zhǔn)違法占用農(nóng)用地建設(shè)物流倉庫及配套辦公樓，并出租給某快遞公司作為轉(zhuǎn)運倉庫使用。2023年12月，市自然資源局收到舉報線索后，組織執(zhí)法隊伍對紅星村違法占地行為進行了查處。經(jīng)核查，物流倉庫及配套辦公樓所占土地涉及曬場2100平方米、園地3500平方米、農(nóng)村道路1400平方米等用地，但符合當(dāng)?shù)貒量臻g規(guī)劃。市自然資源局依據(jù)土地管理法第七十七條的規(guī)定，對紅星村村委會進行了行政處罰。處罰內(nèi)容包括：沒收在非法占用土地上新建建筑物9800平方米，處以罰款20.60萬元，責(zé)令退還非法占用的7000平方米土地。2024年1月，市自然資源局向市財政局發(fā)出《關(guān)于移交土地執(zhí)法檢查工作中沒收建筑物及構(gòu)筑物的函》，請市財政局依法接收市自然資源局沒收的建筑物及構(gòu)筑物，市財政局核驗了處罰文書以及建筑物及構(gòu)筑物后，對物流倉庫及配套辦公樓采取換鎖并貼封條的方式處理。2024年2月，市自然資源局向城北區(qū)人民法院申請強制執(zhí)行了20.60萬元的罰款。執(zhí)行完畢后，紅星村村委會向市自然資源局出具了《收到退還土地證明》。2024年3月，為盤活國有資產(chǎn)，市財政局委托市平臺公司對沒收取得的物流倉庫及配套辦公樓等閑置不動產(chǎn)組織公開招租，快遞公司通過公開競標(biāo)的方式，競得此物流倉庫及配套辦公樓的租賃權(quán)，在簽訂合同后支付了年租金45萬元。紅星村了解到市財政局將物流倉庫及配套辦公樓重新招租后，要求承租人快遞公司支付土地租金20萬元?？爝f公司以出租方不是紅星村為由拒絕了該村的要求，紅星村就以律師函的方式要求市財政局支付土地租金。

分 歧

執(zhí)法實踐中，對于違法占地的處罰，既有“責(zé)令退還違法占用的土地”與“限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施”并處，也有“責(zé)令退還違法占用的土地”與“沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施”并處的情形。其中，矛盾和爭議最大的就是對集體土地上違法占地的情形并處“沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施”與“責(zé)令退還違法占用的土地”兩項處罰引發(fā)的房屋歸屬分離的矛盾問題。紅星村認(rèn)為，集體土地只能通過征收方式轉(zhuǎn)為國有，沒收集體土地沒有依據(jù)，該村違法建設(shè)行為經(jīng)市自然資源局處以責(zé)令退還違法占用的土地的處罰后，物流倉庫及配套辦公樓涉及的土地應(yīng)歸屬該村集體所有，該村對該地塊享有使用權(quán)和所有權(quán)，對物流倉庫及配套辦公樓的使用應(yīng)向該村繳納土地租金。

快遞公司認(rèn)為，該公司與紅星村簽訂的物流倉庫及配套辦公樓租賃合同，在市自然資源局對違法占地進行處罰時已解除。該公司依據(jù)與平臺公司簽訂的租賃合同取得了物流倉庫及配套辦公樓的租賃權(quán)，按合同應(yīng)向平臺公司支付租金，合同沒有約定向紅星村繳納土地租金的義務(wù)，紅星村無權(quán)向該公司主張20萬元的土地租金。

市財政局認(rèn)為，自然資源局向該局移交沒收的物流倉庫及配套辦公樓，應(yīng)包括對應(yīng)的土地使用權(quán)。對于同一塊土地既處以退還的處罰又處以沒收的處罰相互矛盾，導(dǎo)致紅星村對此集體土地權(quán)利歸屬有異議問題，建議該村向市自然資源局咨詢予以明確。市司法局認(rèn)為，對于違法占用集體農(nóng)用地行為既處沒收又處退還，將導(dǎo)致房地分離的問題，不僅如此，由于紅星村既是違法占地主體同時也是涉案地塊的合法權(quán)利人，自然資源部門若機械適用法律責(zé)任條款，還將導(dǎo)致責(zé)令違法主體將違法占用的土地返還給違法主體自己的矛盾。市自然資源局認(rèn)為，按照有關(guān)執(zhí)法規(guī)定，對于違法占用集體農(nóng)用地行為，應(yīng)處“責(zé)令退還違法占用的土地”與“沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施”。農(nóng)村集體出具的《收到退還土地證明》是結(jié)案的必備要件，此案也在上級下發(fā)的2023年衛(wèi)片圖斑范圍內(nèi)，為確保涉及衛(wèi)片圖斑的案件結(jié)案銷號，所以無論處以沒收處罰還是責(zé)令限期拆除處罰，都會將責(zé)令退還土地納入處罰決定書，所以就出現(xiàn)既退還土地又沒收建筑物的矛盾情況，對物流倉庫及配套辦公樓對應(yīng)的土地使用權(quán)應(yīng)屬于不確定狀態(tài)，紅星村主張租金的訴求不合理。

分 析

符合規(guī)劃的集體土地上的違建可適用沒收處罰自然資源部門對于非法占用土地的處罰，主要依據(jù)的是土地管理法第七十七條中“未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，對符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款”的相關(guān)規(guī)定，規(guī)定中適用沒收處罰的條件是用地須符合土地利用總體規(guī)劃，也就是說即便行為人違法建筑占用的土地屬于集體用地，但其符合土地利用總體規(guī)劃，自然資源部門可以作出沒收在非法占用土地上新建的建筑物和其他設(shè)施的處罰決定，而不是責(zé)令限期拆除。沒收措施是對違法占地行為的一種法律制裁，旨在維護土地使用的合法性和規(guī)劃的有效性。此類處罰決定也將得到人民法院的支持，這在最高人民法院的（2020）最高法行申4372號行政裁定書的裁定意見中有著清晰表述。但實踐中需要特別注意的是，同時并處其他處罰時，需要避免出現(xiàn)邏輯性的矛盾。本案例中，紅星村未經(jīng)審批建設(shè)了物流倉庫及配套辦公樓，因建設(shè)占地位于該市國土空間規(guī)劃劃定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，符合法律規(guī)定的沒收處罰情形，市自然資源局作出沒收紅星村非法新建的建筑物和其他設(shè)施的處罰決定，符合相關(guān)的法律法規(guī)。但為達到圖斑結(jié)案銷號的效果，又同時并處責(zé)令退還土地的處罰，導(dǎo)致了執(zhí)行的矛盾。違法占地建筑的沒收處罰應(yīng)遵循“房地一體”原則對集體土地上違法建筑物采取沒收處置，在實踐中極易引發(fā)的是房地分離的爭議。由于行政處罰涉及集體土地權(quán)利轉(zhuǎn)移的路徑?jīng)]有明確規(guī)定，當(dāng)集體土地上建筑物被沒收后，若同時并處責(zé)令違法主體將土地退還集體，將導(dǎo)致沒收建筑物與其所占用的土地權(quán)屬分離，即建筑物為政府所有而土地為集體所有的房地分離問題，與民法典第三百五十七條中“建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈與的，該建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并處分”的相關(guān)規(guī)定不符，違背了“房地一體化處置”原則。其根源在于，自然資源執(zhí)法規(guī)則中要求退還土地的處罰材料作為結(jié)案的必備要件，使得自然資源部門在執(zhí)法實踐中，習(xí)慣性將“沒收在非法占用土地上新建的建筑物和其他設(shè)施”與“責(zé)令退還土地”兩項處罰并處，但沒收的建筑物又不能脫離非法占用的土地而獨立存在，實際上退還非法占用的土地與沒收建筑物行政處罰無法實際執(zhí)行，進而導(dǎo)致責(zé)令退還土地淪為“紙面執(zhí)法”。要消除此類問題，首先要及時調(diào)整自然資源執(zhí)法結(jié)案規(guī)則，從根源上消除將兩項處罰硬性并處的機械執(zhí)法習(xí)慣；其次，基層自然資源執(zhí)法部門在作出具體行政處罰時，結(jié)合實際分析案件的內(nèi)部邏輯，既要避免責(zé)令違法主體將土地退還給違法主體自己的矛盾現(xiàn)象，又要避免房地分離處置而引發(fā)權(quán)利歸屬爭議。本案例中，市自然資源局對紅星村違法建設(shè)物流倉庫及配套辦公樓處以沒收的處罰后，又責(zé)令將土地退還紅星村，在執(zhí)法處罰文件中以書面方式將物流倉庫及配套辦公樓與集體土地使用權(quán)分離。紅星村雖然不能實際運營土地取得收益，卻以房地權(quán)利分離為由主張分享建筑物出租中對應(yīng)的土地收益。由此引發(fā)的糾紛，需要市自然資源局通過糾正處罰中的物權(quán)處置矛盾予以解決。應(yīng)完善手續(xù)確保被沒收建筑物可合理利用值得注意的是，責(zé)令限期拆除在非法占用土地上新建建筑物和其他設(shè)施的處罰，在行為人履行拆除義務(wù)并恢復(fù)土地原狀后，無論是對建筑物或是土地都沒有繼續(xù)完善相關(guān)手續(xù)的要求。然而，沒收建筑物的處罰則有所不同，它并不會因為罰沒而使得建筑物自動轉(zhuǎn)為合法，仍須補辦用地、規(guī)劃、建設(shè)等相關(guān)手續(xù)使得被沒收建筑物合法化，特別是涉及集體土地的，還應(yīng)當(dāng)依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收手續(xù)。為使被沒收建筑物能夠?qū)崿F(xiàn)合理利用，資產(chǎn)管理部門應(yīng)會同自然資源管理部門針對實際情況補辦相關(guān)手續(xù)，并組織對建筑物的實際情況進行論證，經(jīng)論證質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、消防安全、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護等方面均符合有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的建筑物，可通過臨時使用、出租、調(diào)撥、拍賣等措施盤活，避免長期閑置，造成國有資源浪費。本案例中，市財政局通過招租的方式盤活被沒收的物流倉庫及配套辦公樓無可厚非，需要理順的是市自然資源局對紅星村退還土地的處罰，雖然只是形式上的執(zhí)行，并未實現(xiàn)權(quán)利轉(zhuǎn)移，但已然讓紅星村誤認(rèn)為其享有物流倉庫及配套辦公樓對應(yīng)的土地使用權(quán)，從而引發(fā)了權(quán)屬糾紛。這需要市自然資源局通過對部分處罰決定進行糾正的方式予以化解。綜上所述，自然資源管理部門應(yīng)準(zhǔn)確地掌握“責(zé)令退還非法占用的土地”“限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施”“沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施”等處罰措施的內(nèi)涵及適用范圍，避免在違法案件處罰中出現(xiàn)機械執(zhí)法，導(dǎo)致行政處罰內(nèi)容無法實際執(zhí)行問題。更須注意的是，在對涉及集體土地上違法建筑物處罰時，更要避免既向財政部門移交罰沒的地上建筑物又向村集體退還土地的矛盾情況。在執(zhí)法實踐中，應(yīng)把握房地一體原則、合理利用原則、正當(dāng)程序原則等基本原則，結(jié)合實際情況分析并處的處罰是否存在內(nèi)在的矛盾，充分考慮作出具體行政處罰內(nèi)容的合理性，確保作出的處罰措施或并處的處罰措施均合理合法，樹立土地執(zhí)法的權(quán)威性。沒收處罰后應(yīng)及時完善用地、規(guī)劃、建設(shè)等相關(guān)手續(xù)，涉及集體土地上的違法建筑，應(yīng)當(dāng)堅持房地一體原則，在處置前對集體土地進行收儲或者征收，若屬村集體土地上建造公共設(shè)施或者公益設(shè)施的，則可保留集體性質(zhì)，交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或?qū)俚卮逦瘯芾?。本案例中，市自然資源局沒有準(zhǔn)確地理解“責(zé)令退還土地”的內(nèi)涵是“責(zé)令違法主體將違法占用的土地返還給土地的合法所有者或者使用者”，而導(dǎo)致將違法占用土地退還違法主體的矛盾做法。最終，市自然資源局按照市司法局的建議撤銷了“責(zé)令退還土地”的處罰決定，并會同市財政局補辦了物流倉庫及配套辦公樓的征收、用地、規(guī)劃、建設(shè)等相關(guān)手續(xù)。

來源：土地觀察

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