01政策背景

第二屆特朗普政府在國(guó)際貿(mào)易政策領(lǐng)域迅速展開行動(dòng)，頻繁出臺(tái)、撤銷、調(diào)整關(guān)稅、制裁及出口管制措施。行政命令和指令層出不窮，企業(yè)往往難以厘清政策方向，也難以制定周全的應(yīng)對(duì)規(guī)劃。不過，實(shí)際上，有一份相對(duì)清晰的“路線圖”正在為美國(guó)未來的出口管制政策指明方向，這就是《2025計(jì)劃》。美國(guó)商務(wù)部工業(yè)與安全局（BIS）極有可能遵循由現(xiàn)任局領(lǐng)導(dǎo)層成員繪制的這份藍(lán)圖。兩位關(guān)鍵人物 James Rockas 和 Robert Burkett，他們是傳統(tǒng)基金會(huì)(Heritage Foundation)發(fā)布的《2025計(jì)劃》(Project 2025)中關(guān)于商務(wù)章節(jié)的作者之一，現(xiàn)分別擔(dān)任 BIS 副部長(zhǎng)和幕僚長(zhǎng)。

《2025計(jì)劃》共有900頁，提出了數(shù)百項(xiàng)美國(guó)行政和國(guó)會(huì)行動(dòng)。在川普正式參加2024年競(jìng)選之前，《2025計(jì)劃》由傳統(tǒng)基金會(huì)和其他志同道合的保守團(tuán)體牽頭發(fā)起。傳統(tǒng)基金會(huì)是一個(gè)智庫，自里根總統(tǒng)執(zhí)政以來一直影響著共和黨政府的人事和政策。該基金會(huì)制定該《2025計(jì)劃》，旨在為川普政府或其他任何共和黨總統(tǒng)提供一系列備選方案，該計(jì)劃無疑為洞察美國(guó)未來出口管制及其他政策方向提供了重要線索。

02 九大動(dòng)向

本文將分析《2025計(jì)劃》中提出的《出口管理?xiàng)l例》（EAR）的現(xiàn)代化改革方案，并探討這些提案可能如何在未來實(shí)際落地。

《2025計(jì)劃》中專門針對(duì)美國(guó)商務(wù)部工業(yè)與安全局（BIS）的部分列出了一份關(guān)于“EAR現(xiàn)代化”的關(guān)鍵優(yōu)先事項(xiàng)清單，包括以下內(nèi)容：

1. 填補(bǔ)“專門設(shè)計(jì)許可”條款漏洞

“專門設(shè)計(jì)”（specially designed）的定義，確立了對(duì)某些物項(xiàng)的出口管制權(quán)，適用于專門為受控物項(xiàng)使用而設(shè)計(jì)的產(chǎn)品。這一定義分為兩部分：捕獲（catch）與釋放（release）。

首先，它廣泛地“捕獲”任何用于受控物項(xiàng)的零件或組件。隨后，通過滿足一系列豁免條件中的一項(xiàng)或多項(xiàng)，可以“釋放”某些物品。例如：物項(xiàng)屬于其他出口管制類別；物項(xiàng)僅為螺絲、螺母、螺栓、夾子、銷釘、墊圈、襯套、彈簧等小型通用組件；物項(xiàng)與非受控產(chǎn)品在功能、外形、配合度上完全一致；物項(xiàng)是為非受控商品或混合用途開發(fā)的。

雖然尚難斷言這些豁免是否構(gòu)成真正的“漏洞”，但確實(shí)使一些原本受控的物項(xiàng)得以豁免。若要減少所謂的“專門設(shè)計(jì)漏洞”，一種可能做法是削減或取消部分豁免條款。

舉例來說，螺絲、螺母、墊圈等基礎(chǔ)組件的豁免，似乎對(duì)國(guó)家安全的影響有限。然而，對(duì)于某些可同時(shí)用于高端計(jì)算機(jī)、AI服務(wù)器、導(dǎo)彈制導(dǎo)系統(tǒng)與普通消費(fèi)電子產(chǎn)品（如Gameboy）的半導(dǎo)體而言，現(xiàn)行豁免機(jī)制可能使其逃避出口管制。

因此，特朗普政府可能會(huì)著力于收緊這類技術(shù)出口，特別是針對(duì)如中國(guó)等“重點(diǎn)關(guān)切國(guó)家”，未來《出口管理?xiàng)l例》修訂中，取消部分“釋放”條款的可能性極大。

2. 升級(jí)中國(guó)國(guó)家組別

國(guó)家組別劃分是美國(guó)商務(wù)部工業(yè)與安全局（BIS）施加出口許可便利或限制的重要工具。例如，A組國(guó)家可以享受“戰(zhàn)略貿(mào)易授權(quán)（STA）”許可例外，而列入D:5組的國(guó)家則受到美國(guó)武器禁運(yùn)限制。

目前，中國(guó)已被歸入D:1、D:3、D:4及D:5組，俄羅斯則除上述組別外，還屬于D:2組。

所謂的“重新指定”，可能意味著將中國(guó)與俄羅斯劃入E組——目前僅適用于被認(rèn)定為“支持恐怖主義國(guó)家”（E:1組，包括伊朗、朝鮮、敘利亞）或受到單邊禁運(yùn)的國(guó)家（E:2組，目前為古巴）。

然而，直接將中國(guó)或俄羅斯列為“恐怖主義支持國(guó)”或禁運(yùn)國(guó)，政治、法律及經(jīng)濟(jì)后果極為嚴(yán)重，短期內(nèi)操作空間有限，也可能與當(dāng)前美國(guó)政府對(duì)俄政策基調(diào)不符。

因此，一種可能的替代方案是：設(shè)立新的國(guó)家組別（如E:3或E:4），專門針對(duì)中國(guó)和/或俄羅斯施加更具針對(duì)性的出口限制。通過這一方式，BIS可以取消特定的許可例外，或直接對(duì)相關(guān)國(guó)家施加一系列新的限制措施。

3.取消特定許可例外

根據(jù)現(xiàn)行《出口管理?xiàng)l例》（EAR），共有26項(xiàng)許可例外。《2025計(jì)劃》雖未明確指出要取消哪些例外，但結(jié)合現(xiàn)政府強(qiáng)化對(duì)華半導(dǎo)體技術(shù)出口管制的政策意圖，可推測(cè)若干與半導(dǎo)體相關(guān)的新近許可豁免將成為重點(diǎn)審查對(duì)象。

舉例而言，以下兩項(xiàng)可能被取消：NAC許可例外（Notified Advanced Computing）；ACA許可例外（Advanced Computing Authorized）。這兩項(xiàng)豁免允許在一定條件下出口高性能半導(dǎo)體，如：為數(shù)據(jù)中心設(shè)計(jì)的芯片，或者性能接近受限標(biāo)準(zhǔn)但未達(dá)到控制門檻的芯片。取消這些許可例外，將直接限制面向游戲GPU或中低端數(shù)據(jù)中心芯片的出口。

此外，受限制造設(shè)施（RFF）許可例外亦可能被終止。RFF例外設(shè)立于2024年，允許特定半導(dǎo)體制造設(shè)備出口至指定制造設(shè)施。取消RFF許可例外，將有效遏制先進(jìn)制造設(shè)備的擴(kuò)散，符合美國(guó)當(dāng)前的戰(zhàn)略目標(biāo)。

在其他領(lǐng)域，特朗普政府已將古巴重新列為“恐怖主義國(guó)家支持者”，并加強(qiáng)了簽證限制。因此，與古巴相關(guān)的許可例外（如支持古巴人民（SCP）或農(nóng)產(chǎn)品出口（AGR））也可能面臨取消。

4.擴(kuò)大外國(guó)直接產(chǎn)品規(guī)則（FDPR）的適用范圍

外國(guó)直接產(chǎn)品規(guī)則（Foreign Direct Product Rules，F(xiàn)DPR）將美國(guó)出口管制的適用范圍擴(kuò)展至基于美國(guó)原產(chǎn)技術(shù)、軟件或設(shè)備生產(chǎn)的外國(guó)制造物品。自2020年以來，F(xiàn)DPR顯著擴(kuò)展，涵蓋了如華為及其部分子公司，以及其他若干中國(guó)及中國(guó)控股企業(yè)的產(chǎn)品。

一般而言，F(xiàn)DPR設(shè)有兩個(gè)核心要素：產(chǎn)品范圍（Product Scope），即適用于哪些類型的產(chǎn)品；目的地范圍（Destination Scope），即針對(duì)哪些國(guó)家或?qū)嶓w。

近年來，美國(guó)政府常通過對(duì)特定公司施加廣泛產(chǎn)品范圍管制，來實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)打擊。例如，最新修訂的EAR已經(jīng)通過設(shè)定人工智能模型權(quán)重標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)AI領(lǐng)域更全面的出口控制。

展望未來，我們預(yù)計(jì)新的FDPR將進(jìn)一步擴(kuò)大產(chǎn)品適用范圍，覆蓋更多被視為關(guān)鍵的技術(shù)領(lǐng)域，如半導(dǎo)體制造、自動(dòng)駕駛技術(shù)與人工智能。同時(shí)，新規(guī)則也可能將更多企業(yè)納入目的地范圍，隨著形勢(shì)發(fā)展，BIS或?qū)⒉粩嗾{(diào)整出口管制目標(biāo)。

5. 降低美國(guó)原產(chǎn)技術(shù)含量閾值

現(xiàn)行規(guī)定下，若外國(guó)制造產(chǎn)品中含有超過一定比例的美國(guó)原產(chǎn)受控內(nèi)容（de minimis threshold），即受美國(guó)出口管制約束。具體而言：對(duì)大多數(shù)國(guó)家，美國(guó)內(nèi)容比例閾值為25%；對(duì)特定國(guó)家（如伊朗），閾值為10%；對(duì)古巴等特定禁運(yùn)國(guó)，閾值則為0%。

若將美國(guó)原產(chǎn)受控內(nèi)容閾值統(tǒng)一下調(diào)至10%，甚至對(duì)關(guān)鍵技術(shù)適用0%，將極大擴(kuò)展美國(guó)對(duì)全球范圍內(nèi)外國(guó)制造產(chǎn)品的管控權(quán)。這意味著，即便產(chǎn)品在法國(guó)、德國(guó)等地生產(chǎn)，只要其美國(guó)原產(chǎn)組件價(jià)值比例超過新設(shè)閾值，即可能觸發(fā)美國(guó)出口許可要求。這種調(diào)整，將顯著增強(qiáng)美國(guó)商務(wù)部工業(yè)與安全局（BIS）的域外管轄能力，對(duì)全球供應(yīng)鏈產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

6.收緊視為出口規(guī)則，限制對(duì)關(guān)切國(guó)家國(guó)民的技術(shù)轉(zhuǎn)讓

根據(jù)現(xiàn)行規(guī)則，向外國(guó)國(guó)民披露受控技術(shù)，即被視為向其原屬國(guó)家出口技術(shù)（“視為出口”）。無論該披露發(fā)生在美國(guó)境內(nèi)還是境外，只要滿足信息交流、視覺接觸或書面交流等形式，即視為出口行為。

在實(shí)際操作中，如果一位丹麥工程師在丹麥與美國(guó)同事合作受控技術(shù)研發(fā)，那么當(dāng)他將相關(guān)信息透露給中國(guó)國(guó)籍的同事時(shí)，即可能構(gòu)成對(duì)中國(guó)的視為再出口。

目前，在特定情況下，若外國(guó)國(guó)民屬于獲得授權(quán)的公司，并且公司獲得了相應(yīng)技術(shù)許可，仍可在不另行申請(qǐng)?jiān)S可的情況下共享技術(shù)。

未來，BIS可能修改規(guī)則，要求針對(duì)關(guān)切國(guó)家（如中國(guó)、俄羅斯等）的外國(guó)國(guó)民，無論其公司背景，均需額外獲得出口許可才能接觸受控技術(shù)。此外，出口許可證本身也可能添加附加條件，禁止某些類別的視為再出口。

此類變動(dòng)將直接影響國(guó)際企業(yè)在全球范圍內(nèi)的人才招聘、項(xiàng)目配置和合規(guī)管理，尤其是在涉及美國(guó)出口管制內(nèi)容的項(xiàng)目中，如何平衡合規(guī)義務(wù)與當(dāng)?shù)胤雌缫暰蜆I(yè)法規(guī)，將成為企業(yè)必須認(rèn)真考量的問題。

7. 收緊“基礎(chǔ)研究”定義，防止濫用開放學(xué)術(shù)體系

根據(jù)《出口管理?xiàng)l例》（EAR）規(guī)定，源自大學(xué)的某些數(shù)學(xué)、工程及科學(xué)領(lǐng)域的技術(shù)與軟件，若屬于“基礎(chǔ)研究”，則視為已進(jìn)入公共領(lǐng)域，不受出口管制。其中一項(xiàng)關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)是，該研究應(yīng)屬于通常會(huì)公開發(fā)表的類別。當(dāng)前，這一豁免允許大學(xué)向所有國(guó)籍的學(xué)生、教授、研究人員開放特定敏感技術(shù)。然而，隨著對(duì)來自關(guān)切國(guó)家（如中國(guó)、俄羅斯等）學(xué)術(shù)人員接觸敏感研究領(lǐng)域的擔(dān)憂增加，相關(guān)政策正面臨收緊。

未來的改革可能包括：禁止特定國(guó)家國(guó)民，即便隸屬于同一研究機(jī)構(gòu)，仍不得無條件接觸受控技術(shù)；要求獲得美國(guó)政府資助的研究項(xiàng)目，在協(xié)議中排除基礎(chǔ)研究例外，針對(duì)國(guó)籍設(shè)限；或參考現(xiàn)有特別指定國(guó)民名單（SDN List），針對(duì)部分高風(fēng)險(xiǎn)大學(xué)實(shí)施全面限制。

由于基礎(chǔ)研究豁免與美國(guó)憲法第一修正案（言論與出版自由）相關(guān)，改革幅度可能受到一定法律約束。但可以預(yù)期，收緊趨勢(shì)已蓄勢(shì)待發(fā)。

8. 取消標(biāo)準(zhǔn)制定活動(dòng)中的“技術(shù)共享許可例外”

現(xiàn)行規(guī)定下，企業(yè)在參與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定活動(dòng)（例如在ISO等組織內(nèi)）時(shí)，若僅為制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)而共享的低敏感性技術(shù)或軟件，可豁免出口許可要求。然而，考慮到前一屆特朗普政府對(duì)多邊合作機(jī)制（如巴黎協(xié)定、人權(quán)公約、跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定等）的抵觸態(tài)度，取消或收緊此類標(biāo)準(zhǔn)制定活動(dòng)中的許可例外，符合其一貫政策傾向。

取消此類豁免，可能對(duì)如下領(lǐng)域產(chǎn)生廣泛影響：國(guó)際政府間組織合作；國(guó)際條約下的核查機(jī)制（如《化學(xué)武器公約》）；國(guó)際空間站等跨國(guó)科技合作項(xiàng)目。由此可見，該政策調(diào)整不僅影響企業(yè)合規(guī)成本，也可能對(duì)全球技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定格局產(chǎn)生長(zhǎng)期影響。

9. 改進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)讓中“已發(fā)布信息”規(guī)則

類似基礎(chǔ)研究豁免，目前《出口管理?xiàng)l例》對(duì)已發(fā)布技術(shù)信息（如公開發(fā)表的論文、專利等）亦設(shè)有出口管制豁免。

未來改革方向可能包括：引入《國(guó)際武器貿(mào)易條例》（ITAR）中的“公共領(lǐng)域”管理模式，要求公開發(fā)布技術(shù)內(nèi)容前需獲得美國(guó)政府審批；或通過重新界定“已發(fā)布”范圍，設(shè)立例外情形，使部分敏感領(lǐng)域的公開信息不再自動(dòng)享有豁免。

此類變化同樣涉及美國(guó)憲法第一修正案保護(hù)范圍，因此改革幅度可能存在一定法律邊界。但在國(guó)家安全考量主導(dǎo)下，預(yù)計(jì)美國(guó)政府仍將探索調(diào)整空間。

03 圍剿與突圍

目前，第二屆特朗普政府已在關(guān)稅、制裁與出口管制領(lǐng)域采取了大量行動(dòng)。雖然應(yīng)對(duì)層出不窮的政策變化令人應(yīng)接不暇，但特朗普政府在出口管制方向上的基本輪廓已日漸清晰。正如本文所述，《2025計(jì)劃》為洞察未來美國(guó)出口管制政策提供了重要參考。

與此同時(shí)，政策動(dòng)向也體現(xiàn)在《2025計(jì)劃》之外：2025年4月10日，特朗普總統(tǒng)提名的商務(wù)部出口管理助理部長(zhǎng)候選人蘭登·海德（Landon Heid）指出，BIS可能“相對(duì)快速”地將實(shí)體清單（Entity List）限制適用于被列實(shí)體的子公司，類似財(cái)政部外國(guó)資產(chǎn)控制辦公室（OFAC）50%規(guī)則的做法。這一變化若得以實(shí)施，將顯著擴(kuò)大出口商、再出口商及技術(shù)供應(yīng)商的合規(guī)義務(wù)范圍。此外，海德還強(qiáng)調(diào)了更廣泛的執(zhí)法重點(diǎn)，特別關(guān)注中國(guó)通過轉(zhuǎn)運(yùn)地（如香港）獲取人工智能能力的風(fēng)險(xiǎn)，暗示BIS可能進(jìn)一步收緊相關(guān)出口控制。

綜合來看，《2025計(jì)劃》的政策路線與BIS領(lǐng)導(dǎo)層釋放的早期信號(hào)，共同勾勒出未來美國(guó)出口管制政策的基本走向。對(duì)于中國(guó)企業(yè)而言，當(dāng)下正是密切關(guān)注政策動(dòng)態(tài)、提早進(jìn)行情景規(guī)劃的關(guān)鍵時(shí)期。未來的監(jiān)管環(huán)境將呈現(xiàn)”三常態(tài)”：管控范圍更廣，執(zhí)法工具更銳利，合規(guī)要求更高。

未雨綢繆，方能在新的全球貿(mào)易與合規(guī)格局中穩(wěn)健前行。在這場(chǎng)沒有硝煙的戰(zhàn)爭(zhēng)中，存活者將是那些能同時(shí)玩轉(zhuǎn)國(guó)際規(guī)則、技術(shù)替代路徑與地緣風(fēng)險(xiǎn)緩釋的"三維棋手"。這既是危機(jī)預(yù)警，也是布局未來的戰(zhàn)略地圖。

（聲明：本文基于公開報(bào)道和文件分析，不構(gòu)成法律建議，具體政策以官方發(fā)布為準(zhǔn)）