——基于“制度-空間-治理”的分析范式

摘要：破解中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)難題，凸顯了縣域在推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)程中的關(guān)鍵性作用?？h域既是城鄉(xiāng)要素互動的“最小完整單元”，也是社會矛盾交織的“集中承載區(qū)”，更是實(shí)現(xiàn)融合協(xié)調(diào)發(fā)展的“戰(zhàn)略性支點(diǎn)”，從而對中國式現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)具有底層邏輯意義。本研究構(gòu)建“制度－空間－治理”三位一體的分析范式，突破傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元理論的解釋邊界，有助于深化對中國制度語境下城鄉(xiāng)互動連接機(jī)理的理解。基于對縣域發(fā)展中制度性壁壘、空間極化效應(yīng)與治理效能滯后等現(xiàn)實(shí)瓶頸的系統(tǒng)分析，提出“要素市場化配置—空間多層級協(xié)同—治理適應(yīng)性創(chuàng)新”的融合推進(jìn)機(jī)制，從而為破除縣域資源錯配與體制性梗阻，為統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興發(fā)展目標(biāo)，提供兼具理論深度與實(shí)踐向度的政策工具箱。

關(guān)鍵詞：縣域；城鄉(xiāng)融合發(fā)展；“制度－空間－治理”分析范式；中國式現(xiàn)代化

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中長期存在的歷史性課題。改革開放以來，工業(yè)化與城市化的快速推進(jìn)雖然推動了經(jīng)濟(jì)騰飛，但是也加劇了城鄉(xiāng)發(fā)展的不均衡性。新時代背景下，城鄉(xiāng)關(guān)系正從“單向輸血”向“融合發(fā)展”轉(zhuǎn)型，其發(fā)展成效取決于兩個維度：一是城鄉(xiāng)關(guān)系的融合程度，二是縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平。因此，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的對接，本質(zhì)上是中國式現(xiàn)代化道路模式的重要路徑選擇。它既避免了西方城市化進(jìn)程中“鄉(xiāng)村消亡”的陷阱，又超越了傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代“城鄉(xiāng)分治”的局限，通過縣域這一“中介載體”，有助于實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新與空間重構(gòu)的辯證統(tǒng)一，從而有可能成為城鄉(xiāng)要素平等交換、公共資源均衡配置、發(fā)展成果普惠共享的核心樞紐。

一、城鄉(xiāng)融合：縣域的重要性

2025年中央一號文件明確指出“推動鄉(xiāng)村全面振興與新型城鎮(zhèn)化有機(jī)結(jié)合”“完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制”“著力壯大縣域富民產(chǎn)業(yè)”。因此，必須加快推進(jìn)以縣域?yàn)榛締卧苿映青l(xiāng)要素平等交換與公共資源均衡配置?？h域作為“城尾鄉(xiāng)頭”的紐帶，兼具城市與鄉(xiāng)村的雙重屬性，既是城鄉(xiāng)要素雙向流動的“中轉(zhuǎn)站”，也是產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移的“承載地”，更是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的“突破口”?？h域作為連接城市與鄉(xiāng)村的“樞紐節(jié)點(diǎn)”，具有獨(dú)特的空間屬性、制度彈性和治理優(yōu)勢，能夠有效解決城鄉(xiāng)要素流動梗阻、資源配置失衡等問題。

（一）理論邏輯：縣域是城鄉(xiāng)融合的“最小完整單元”縣域在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的重要地位，源于其作為制度、空間與治理三重屬性的“最小完整單元”特性。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看，縣域是政策傳導(dǎo)與制度試驗(yàn)的均衡節(jié)點(diǎn)：向上可承接中央與省級政策的剛性框架，向下能整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級的差異化訴求，從而具備“頂天立地”的制度彈性。這種彈性體現(xiàn)為“約束性授權(quán)”與“適應(yīng)性創(chuàng)新”的辯證統(tǒng)一，既通過土地、戶籍等基礎(chǔ)性制度的穩(wěn)定性維系改革底線，又通過經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、公共服務(wù)梯度賦權(quán)等邊際調(diào)整釋放制度紅利，從而在制度剛性與靈活性之間實(shí)現(xiàn)動態(tài)平衡。在空間經(jīng)濟(jì)學(xué)維度上，縣域的物理尺度與行政層級使其成為城鄉(xiāng)要素交互的“效率閾值單元”：過小的治理單元（如村級）因資源碎片化難以形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，過大的單元（如市域）則因信息衰減導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差，而縣域恰能通過“城—鎮(zhèn)—村”三級網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)要素集聚效應(yīng)與擴(kuò)散效應(yīng)的最優(yōu)配比，降低交易成本的層級耗散。在治理結(jié)構(gòu)層面上，縣域兼具“政策執(zhí)行終端”與“利益協(xié)調(diào)中樞”的雙重功能，既要化解城鄉(xiāng)主體（政府、資本、農(nóng)戶、村集體）的多元利益博弈，又需統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)增長、生態(tài)保護(hù)與社會公平的多目標(biāo)沖突，這種中間層級的治理效能使其成為破解“諾斯悖論”的關(guān)鍵場域?？梢?，縣域的“最小完整單元”屬性并非簡單的行政層級劃分，而是制度調(diào)適能力、空間配置效率與治理協(xié)同優(yōu)勢的有機(jī)統(tǒng)一，由此為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供了兼具理論合法性與實(shí)踐操作性的基礎(chǔ)載體。

（二）治理邏輯：縣域是城鄉(xiāng)矛盾的“集中承載區(qū)”縣域作為銜接城市與鄉(xiāng)村的行政層級與地理單元，其獨(dú)特的中介性使其成為城鄉(xiāng)矛盾的“集中承載區(qū)”。這一特性根植于中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度演進(jìn)邏輯與空間經(jīng)濟(jì)規(guī)律的雙重塑造。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來說，縣域既是國家治理體系縱向傳導(dǎo)的末端，又是地方性制度創(chuàng)新的試驗(yàn)場，制度摩擦在此呈現(xiàn)“雙軌疊加”特征：一方面，自上而下的城鄉(xiāng)分治制度慣性（如土地用途管制、戶籍權(quán)益捆綁）與自下而上的市場化改革訴求（如要素自由流動、產(chǎn)權(quán)顯化交易）在此交匯碰撞；另一方面，縣域既要執(zhí)行中央統(tǒng)一政策框架，又要回應(yīng)基層差異化的現(xiàn)實(shí)訴求，這種制度剛性約束與地方彈性調(diào)適易于在此形成沖突。在空間經(jīng)濟(jì)學(xué)維度上，縣域構(gòu)成城鄉(xiāng)要素交互的“界面層”，其規(guī)模經(jīng)濟(jì)與范圍經(jīng)濟(jì)的雙重屬性決定了要素配置效率的閾值效應(yīng)。當(dāng)城鄉(xiāng)要素流動突破縣域空間承載力時，極化效應(yīng)會加劇城鄉(xiāng)失衡；而要素流動不足則導(dǎo)致市場分割與資源錯配。從治理結(jié)構(gòu)層面，其治理層級特征強(qiáng)化了矛盾聚焦：縣域政府兼具“政策執(zhí)行者”與“利益協(xié)調(diào)者”雙重角色，既要承接上級考核壓力，又要直面多元主體（農(nóng)戶、資本、村集體）的利益博弈，治理效能在多重目標(biāo)擠壓下產(chǎn)生耗散。這種制度、空間與治理的三維疊加，使得縣域成為城鄉(xiāng)矛盾從隱性累積轉(zhuǎn)向顯性沖突的關(guān)鍵場域，也構(gòu)成破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的改革突破口。

（三）改革邏輯：縣域是城鄉(xiāng)融合的“底層戰(zhàn)略支點(diǎn)”縣域作為城鄉(xiāng)融合的“底層戰(zhàn)略支點(diǎn)”，其核心地位源于制度彈性與空間層級的雙重屬性。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的邏輯出發(fā)，縣域是國家治理體系的“微型實(shí)驗(yàn)場”，既承載中央政策的剛性框架，又具備地方創(chuàng)新的柔性空間，形成制度調(diào)適的“緩沖地帶”。這種雙軌特性使縣域能夠通過漸進(jìn)式改革化解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度黏性，例如在土地產(chǎn)權(quán)制度中嵌入動態(tài)調(diào)整機(jī)制，既維系集體所有制的穩(wěn)定性，又賦予經(jīng)營權(quán)市場化交易的靈活性，從而在制度摩擦中實(shí)現(xiàn)邊際突破。在空間經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下，縣域是城鄉(xiāng)要素交互的“界面層”，其地理半徑與行政層級決定了治理范圍的閾值效應(yīng)———半徑過小易于陷入交易關(guān)系固化，過大的層級則易于誘發(fā)機(jī)會主義行為，而縣域的“適度規(guī)?！庇兄诮档徒灰壮杀静⑻嵘嘏渲眯?。在治理結(jié)構(gòu)層面，縣域兼具“政策傳導(dǎo)末梢”與“利益協(xié)調(diào)中樞”的雙重角色，既要承接自上而下的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌目標(biāo)，又需整合自下而上的多元主體訴求，這種層級特征能夠通過中間層級的治理創(chuàng)新，在制度穩(wěn)定與制度變遷之間構(gòu)建動態(tài)平衡。由此，縣域的底層支點(diǎn)功能不僅體現(xiàn)為空間載體的物理銜接，更在于其作為制度創(chuàng)新與治理協(xié)同的“轉(zhuǎn)換樞紐”，為城鄉(xiāng)要素平等交換和功能互補(bǔ)提供結(jié)構(gòu)性支撐。

二、縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的理論探索

城鄉(xiāng)融合發(fā)展作為破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略選擇，其理論邏輯建構(gòu)必須突破單一學(xué)科范式的局限，從而構(gòu)建跨學(xué)科交叉的分析框架。縣域作為城鄉(xiāng)要素交互的樞紐層級，承載著制度調(diào)適、空間重構(gòu)與關(guān)系再造的三重使命。為此，本節(jié)以制度經(jīng)濟(jì)學(xué)為內(nèi)核，空間經(jīng)濟(jì)學(xué)為骨架，共生治理理論為紐帶，構(gòu)建“制度－空間－治理”三位一體的分析范式。

（一）城鄉(xiāng)要素流動的產(chǎn)權(quán)解構(gòu)與制度彈性：制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的本質(zhì)是制度性分割的產(chǎn)物，推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展必須根植于中國的現(xiàn)實(shí)與制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論土壤，聚焦產(chǎn)權(quán)界定、交易成本與制度變遷的互動機(jī)制，構(gòu)建適應(yīng)城鄉(xiāng)動態(tài)均衡的制度彈性框架。

1.產(chǎn)權(quán)細(xì)分與權(quán)能配置的復(fù)合邏輯

產(chǎn)權(quán)制度是城鄉(xiāng)要素流動的基礎(chǔ)性約束。傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元格局下，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)呈現(xiàn)“集體所有權(quán)虛置、使用權(quán)受限、收益權(quán)模糊”的三重殘缺，導(dǎo)致要素配置效率低下。從制度變革角度來說，縣域城鄉(xiāng)融合必須通過產(chǎn)權(quán)細(xì)分實(shí)現(xiàn)權(quán)能結(jié)構(gòu)與動態(tài)整合，才能形成城鄉(xiāng)要素平等交換和功能互補(bǔ)的內(nèi)生機(jī)制。重點(diǎn)在于：一是權(quán)能解構(gòu)。將土地產(chǎn)權(quán)分解為身份性權(quán)能（如承包權(quán)的成員資格保障）與市場性權(quán)能（如經(jīng)營權(quán)的抵押、轉(zhuǎn)讓），前者維系制度穩(wěn)定，后者激活要素流動性；二是動態(tài)整合。根據(jù)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)需求與主體行為偏好，通過契約設(shè)計(jì)將解耦后的權(quán)能重新組合，形成差異化產(chǎn)權(quán)束（如宅基地的居住權(quán)與經(jīng)營性使用權(quán)分離）。這種“解構(gòu)—整合”機(jī)制，既避免產(chǎn)權(quán)私有化的政治風(fēng)險(xiǎn)，又通過市場化賦能提升資源配置效率，構(gòu)成城鄉(xiāng)融合的產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)。

2.交易成本約束下的制度創(chuàng)新路徑

城鄉(xiāng)要素流動受阻的深層原因在于制度性交易成本過高?？扑苟ɡ斫沂?，當(dāng)交易成本為零時，初始產(chǎn)權(quán)配置不影響資源配置效率；但在現(xiàn)實(shí)場景中，戶籍壁壘、土地市場分割與信息不對稱推高交易成本，導(dǎo)致要素錯配。因此，縣域城鄉(xiāng)融合的制度創(chuàng)新，核心就在于通過三類工具降低交易成本：一是信息成本削減。構(gòu)建縣域要素交易平臺，通過標(biāo)準(zhǔn)化合約與數(shù)字化技術(shù)實(shí)現(xiàn)信息透明化；二是談判成本壓縮。建立政府主導(dǎo)的仲裁機(jī)制與收益分配規(guī)則，減少主體間的策略性博弈；三是執(zhí)行成本控制。利用區(qū)塊鏈智能合約自動履行交易條款，降低合約執(zhí)行的不確定性。制度彈性在此體現(xiàn)為對交易成本結(jié)構(gòu)的動態(tài)適配，即根據(jù)縣域城鄉(xiāng)融合階段特征調(diào)整制度供給強(qiáng)度與工具組合。

3.制度變遷的適應(yīng)性效率機(jī)制

諾斯的“適應(yīng)性效率”理論強(qiáng)調(diào)，有效制度應(yīng)具備應(yīng)對環(huán)境變化的動態(tài)調(diào)適能力?？h域城鄉(xiāng)融合的制度設(shè)計(jì)需兼顧穩(wěn)定性與靈活性：(1)頂層制度剛性。保持土地集體所有制、戶籍制度框架等基礎(chǔ)性制度的穩(wěn)定性，避免系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；(2)底層制度彈性。賦予縣域?qū)用嬲咴囼?yàn)權(quán)，允許地方根據(jù)資源稟賦與市場條件創(chuàng)新實(shí)施細(xì)則（如宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)浮動）；(3)反饋調(diào)節(jié)回路。建立“政策試驗(yàn)—效果評估—制度修正”的閉環(huán)機(jī)制，通過持續(xù)迭代優(yōu)化制度效能。這種“剛?cè)嵯酀?jì)”的制度結(jié)構(gòu)，既能抵御激進(jìn)改革帶來的社會震蕩，又能通過邊際突破積累制度紅利。

（二）縣域?qū)蛹壍囊?guī)模經(jīng)濟(jì)與網(wǎng)絡(luò)重構(gòu)：空間經(jīng)濟(jì)學(xué)視角

縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展不僅涉及制度層面的權(quán)責(zé)調(diào)整，更需依托空間經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論工具，解析要素空間配置的效率閾值與結(jié)構(gòu)優(yōu)化路徑，構(gòu)建“集聚—擴(kuò)散—均衡”的動態(tài)空間秩序。

1.增長極理論的縣域適配性拓展

佩魯?shù)脑鲩L極理論強(qiáng)調(diào)，經(jīng)濟(jì)增長首先出現(xiàn)在具有創(chuàng)新能力的“極化中心”，隨后通過擴(kuò)散效應(yīng)帶動外圍區(qū)域。在縣域場景中，增長極的形成需滿足三重條件：一是要素密度閾值。人口、資本、技術(shù)等要素的空間集聚需突破臨界規(guī)模，形成自我強(qiáng)化的正反饋機(jī)制；二是產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)。主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)與配套產(chǎn)業(yè)形成前向、后向與側(cè)向關(guān)聯(lián)，降低交易成本并提升集群競爭力；三是制度賦能強(qiáng)度。地方政府通過土地供給、財(cái)稅優(yōu)惠等政策工具，引導(dǎo)要素向增長極定向集聚?？h域增長極的獨(dú)特之處在于其“城鄉(xiāng)復(fù)合性”，既承接城市產(chǎn)業(yè)鏈延伸，又整合鄉(xiāng)村資源稟賦，形成“以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)哺城”的雙向互動格局。

2.中心地體系的功能層級重構(gòu)

克里斯塔勒的中心地理論，基于人類聚落等級分布的一般規(guī)律性解釋，揭示了空間結(jié)構(gòu)的層級化規(guī)律。空間結(jié)構(gòu)的層級化規(guī)律是多維度、多層次的，它不僅受到歷史、文化、經(jīng)濟(jì)等因素的影響，還與城市規(guī)劃、政策導(dǎo)向密切相關(guān)。因此，在城鄉(xiāng)融合背景下，縣域中心地體系需突破傳統(tǒng)“縣城—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村莊”的行政層級束縛，轉(zhuǎn)向功能導(dǎo)向的網(wǎng)絡(luò)化重構(gòu)。重點(diǎn)在于：一是功能互補(bǔ)性。依據(jù)資源稟賦與產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，將縣域空間劃分為生產(chǎn)型中心（工業(yè)園區(qū)）、服務(wù)型中心（縣城）、生態(tài)型中心（特色村落）等功能節(jié)點(diǎn)；二是層級柔性化。通過交通基礎(chǔ)設(shè)施與數(shù)字技術(shù)壓縮時空距離，弱化行政層級對要素流動的剛性約束，形成“多中心嵌套”的空間結(jié)構(gòu)；三是邊界滲透性。打破城鄉(xiāng)空間界限，允許要素跨行政邊界自由組合（如飛地經(jīng)濟(jì)模式），提升資源配置彈性。

3.流空間范式的技術(shù)賦能效應(yīng)

卡斯特在《信息時代三部曲：經(jīng)濟(jì)、社會與文化》中提出了著名的“流空間”理論。該理論認(rèn)為，傳統(tǒng)社會以“地方空間”為基礎(chǔ)，即社會活動與權(quán)力關(guān)系依附于具體的物理地域（如城市、國家）。而在信息時代，一種新的空間邏輯，即“流空間”逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位?！傲骺臻g”是由資本、信息、技術(shù)、影像、人口等要素的“流動”所構(gòu)成的社會空間形態(tài)，其本質(zhì)是“通過流動而運(yùn)作的共享時間之社會實(shí)踐的物質(zhì)組織”。事實(shí)上，信息技術(shù)正在重塑經(jīng)濟(jì)活動的空間邏輯。在縣域城鄉(xiāng)融合中，數(shù)字技術(shù)通過三重機(jī)制正在重構(gòu)空間關(guān)系：（1）地理空間壓縮。電子商務(wù)、遠(yuǎn)程服務(wù)等技術(shù)消解物理距離對要素流動的限制，使偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村可直連全國乃至全球市場；（2）虛擬空間增值。通過數(shù)字孿生、區(qū)塊鏈等技術(shù)，將土地、生態(tài)等實(shí)體資源轉(zhuǎn)化為可交易的數(shù)字資產(chǎn)，拓展要素價值實(shí)現(xiàn)維度；（3）空間治理重構(gòu)。大數(shù)據(jù)與人工智能技術(shù)賦能空間規(guī)劃決策，實(shí)現(xiàn)“人—地—產(chǎn)”匹配的動態(tài)優(yōu)化。流空間與地方空間的交織，催生出“實(shí)體—虛擬”復(fù)合型城鄉(xiāng)空間形態(tài)，為融合發(fā)展提供新的載體。

（三）城鄉(xiāng)交互的界面機(jī)制與協(xié)同進(jìn)化：共生治理理論視角

縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展本質(zhì)上是一種新型共生治理關(guān)系的構(gòu)建過程。生物學(xué)共生理論為解析縣域城鄉(xiāng)互動提供了關(guān)系性視角，重點(diǎn)在于強(qiáng)化城鄉(xiāng)之間通過物質(zhì)交換、能量流動與信息傳遞實(shí)現(xiàn)協(xié)同進(jìn)化。

1.共生界面的制度與技術(shù)建構(gòu)

共生界面是城鄉(xiāng)要素交互的介質(zhì)，其完善程度決定系統(tǒng)能量交換效率?？h域城鄉(xiāng)融合需構(gòu)建兩類共生界面：一是制度性界面。包括產(chǎn)權(quán)交易平臺、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、公共服務(wù)均等化制度等，通過規(guī)則設(shè)計(jì)降低交互摩擦；二是技術(shù)性界面。依托數(shù)字平臺（如農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所、智慧農(nóng)業(yè)系統(tǒng)）實(shí)現(xiàn)要素的精準(zhǔn)匹配與高效流轉(zhuǎn)。理想的界面架構(gòu)應(yīng)具備“低門檻、高彈性、強(qiáng)兼容”特性，既能容納多元主體參與，又可動態(tài)適應(yīng)外部環(huán)境變化。

2.共生能量的增值與分配機(jī)制

共生能量是縣域城鄉(xiāng)系統(tǒng)協(xié)同演化的動力源泉，其生成與分配遵循特定規(guī)律：（1）能量生成。通過制度創(chuàng)新釋放改革紅利（如土地資本化）、技術(shù)創(chuàng)新提升要素生產(chǎn)率（如數(shù)字農(nóng)業(yè)）、組織創(chuàng)新優(yōu)化資源配置（如農(nóng)民合作社）；（2）能量分配。建立“效率優(yōu)先、兼顧公平”的分配規(guī)則，既要通過市場化機(jī)制激勵能量創(chuàng)造，又要借助財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)補(bǔ)償?shù)仁侄纬C正分配偏差；（3）能量循環(huán)。構(gòu)建“鄉(xiāng)村資源溢價—城市資本反哺—城鄉(xiāng)功能互補(bǔ)”的閉環(huán)，實(shí)現(xiàn)能量的可持續(xù)流動。

3.共生模式的階段演化規(guī)律

城鄉(xiāng)關(guān)系歷經(jīng)“寄生—偏利—互惠”的階段性演進(jìn)，其演化方向受制度環(huán)境、技術(shù)條件與主體博弈的綜合影響。其中：（1）寄生型共生。城鄉(xiāng)間單向資源汲?。ㄈ绻まr(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差），鄉(xiāng)村處于依附地位。（2）偏利型共生。要素市場化改革啟動，但收益分配仍向城市傾斜（如土地增值收益的城市偏向）。（3）互惠型共生。通過制度重構(gòu)與技術(shù)賦能，形成城鄉(xiāng)要素雙向流動與價值共享機(jī)制?？h域的特殊性在于其可作為“過渡試驗(yàn)場”，通過局部突破加速共生模式向高階躍遷。

（四）理論整合：制度－空間－治理的三維耦合機(jī)制

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、空間經(jīng)濟(jì)學(xué)與共生治理理論的整合并非簡單疊加，而是通過內(nèi)在邏輯耦合形成系統(tǒng)性分析框架，其整合路徑體現(xiàn)為三重機(jī)制：（1）制度彈性塑造空間結(jié)構(gòu)。產(chǎn)權(quán)制度、戶籍制度等基礎(chǔ)性制度通過界定要素流動權(quán)限，直接影響城鄉(xiāng)空間形態(tài)。例如：土地經(jīng)營權(quán)市場化改革可促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，推動鄉(xiāng)村空間從“碎片化”向“集約化”轉(zhuǎn)型；戶籍制度松動則加速人口向縣城集聚，重塑城鄉(xiāng)人口分布格局。制度彈性為空間重構(gòu)提供合法性基礎(chǔ)與調(diào)適空間。（2）空間重構(gòu)反饋制度創(chuàng)新。要素空間配置效率的變化反作用于制度設(shè)計(jì)。當(dāng)特定空間形態(tài)（如產(chǎn)業(yè)集群）產(chǎn)生顯著的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)時，將倒逼制度層面的配套改革（如用地指標(biāo)動態(tài)調(diào)整）；反之，空間失衡（如城鄉(xiāng)公共服務(wù)斷層）則暴露制度缺陷，激發(fā)創(chuàng)新需求。這種反饋機(jī)制推動制度體系的持續(xù)優(yōu)化。（3）共生關(guān)系調(diào)和制度與空間張力。制度剛性可能抑制空間活力（如過度規(guī)劃導(dǎo)致要素錯配），空間自發(fā)演化也可能沖擊制度穩(wěn)定（如灰色土地市場蔓延）。共生理論通過界面機(jī)制與能量分配規(guī)則，在制度約束與空間訴求之間建立緩沖地帶，促進(jìn)兩者的動態(tài)均衡。例如，生態(tài)補(bǔ)償制度既維系生態(tài)保護(hù)紅線（制度剛性），又通過市場交易激活生態(tài)資源價值（空間彈性）。

城鄉(xiāng)融合絕非簡單的資源再分配或空間再規(guī)劃，而是通過制度創(chuàng)新激活市場活力，借助空間重構(gòu)提升配置效率，依托共生機(jī)制實(shí)現(xiàn)利益共享。因此，上述制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、空間經(jīng)濟(jì)學(xué)與共生治理理論的整合框架，能夠?yàn)榭h域城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供兼具解釋力與操作性的理論工具，有助于推進(jìn)城鄉(xiāng)關(guān)系的研究從“問題應(yīng)對”向“系統(tǒng)建構(gòu)”的范式躍遷。

三、縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展面臨的難境：根源與現(xiàn)象

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化協(xié)同推進(jìn)的核心戰(zhàn)略，而縣域作為城鄉(xiāng)要素交互的樞紐節(jié)點(diǎn)，承擔(dān)著破解二元結(jié)構(gòu)、促進(jìn)共同富裕的重要使命。然而，受制于歷史制度慣性、市場機(jī)制缺陷與治理能力短板，縣域城鄉(xiāng)融合在實(shí)踐中仍面臨多重難境。

（一）制度性壁壘：城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的路徑依賴從機(jī)理層面來說，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度性壁壘，源于初始制度安排通過自我強(qiáng)化機(jī)制形成的穩(wěn)態(tài)鎖定。一是制度鎖定效應(yīng)。城鄉(xiāng)分治的制度體系是由戶籍、土地、公共服務(wù)等子系統(tǒng)所耦合而成的“制度矩陣”。任一制度的局部調(diào)整都會引發(fā)其他子系統(tǒng)的連鎖反應(yīng)，迫使改革面臨高昂的協(xié)調(diào)成本。二是利益結(jié)構(gòu)剛性。城市部門通過土地資本化、勞動力價格差獲取超額收益，形成維護(hù)現(xiàn)狀的利益集團(tuán)；鄉(xiāng)村治理主體則在資源分配中尋租，強(qiáng)化制度運(yùn)行的慣性。利益固化進(jìn)一步引發(fā)“改革悖論”，即制度調(diào)整的潛在受益者因缺乏組織能力而失語，既得利益者則憑借資源優(yōu)勢扭曲改革方向。三是認(rèn)知慣性約束。長期的制度運(yùn)行塑造了穩(wěn)定的行為預(yù)期與認(rèn)知框架。政策制定者習(xí)慣以“城市優(yōu)先”思維配置資源，將鄉(xiāng)村定位為生產(chǎn)要素的供給池與風(fēng)險(xiǎn)緩沖帶；農(nóng)戶對土地保障功能的路徑依賴，抑制了產(chǎn)權(quán)市場化探索的個體意愿；工商資本則形成“鄉(xiāng)村開發(fā)＝低成本擴(kuò)張”的固化認(rèn)知，缺乏對城鄉(xiāng)價值協(xié)同的長期投入。這種分離的社會認(rèn)知，使得突破性改革總是面臨觀念層面的“無形之墻”。從實(shí)踐層面而言，盡管計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期形成的戶籍、土地、公共服務(wù)等制度，在市場化改革中雖有所調(diào)整，但核心邏輯仍未徹底打破，形成“半開放”的制度環(huán)境。具體表現(xiàn)為：（1）土地制度僵化。主要是土地要素難以實(shí)現(xiàn)市場化配置。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)表明，2019年全國農(nóng)村宅基地閑置率至少達(dá)到18.1％。另一方面是增值收益分配失衡。土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)長期低于市場價值。根據(jù)官方數(shù)據(jù)，1998年全國地方土地出讓收入為507億元，而2021年這一收入規(guī)模已高達(dá)8.7萬億元，增長約171倍。（2）戶籍制度黏性。一方面是教育、醫(yī)療等公共服務(wù)與戶籍身份掛鉤，導(dǎo)致2億多農(nóng)民工陷入“半城鎮(zhèn)化”困境。另一方面是市民化成本高企。進(jìn)城農(nóng)民工市民化所需的公共投入遠(yuǎn)超縣級財(cái)政承受能力。（3）財(cái)政制度偏向。根據(jù)《中國財(cái)政年鑒》和全國區(qū)縣的預(yù)決算公開數(shù)據(jù)，全國縣級一般公共預(yù)算支出總量從1993年的1033.71億元增加到2017年的85205.4億元，年均增速20.43％，高于全國年均17.3％的增長速度；2017年縣級一般預(yù)算支出占全國財(cái)政支出和地方一般公共預(yù)算支出的比重分別為42%和49.2%，縣級政府承擔(dān)全國60%-70%的農(nóng)林水事務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生支出、教育支出。與此同時，根據(jù)《中國縣域統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)，2012-2021年，全國縣域GDP由27.8萬億元增加至43.2萬億元，年均增長5.1％，低于同期全國GDP的年均增速8.8％，且縣域GDP占全國的比重從51.6％下降到37.6％。此外，縣級財(cái)政收入高度依賴上級轉(zhuǎn)移支付，轉(zhuǎn)移性收入占縣級一般公共預(yù)算支出的比重中位數(shù)約為80％。

（二）要素流動梗阻：市場機(jī)制的“半開放”困境從機(jī)理層面來說，城鄉(xiāng)要素流動的“半開放”困境，源于市場機(jī)制在行政干預(yù)與制度黏性擠壓下的功能性扭曲。一是產(chǎn)權(quán)開放與權(quán)能殘缺。城鄉(xiāng)要素市場化以產(chǎn)權(quán)明晰為前提，但現(xiàn)行產(chǎn)權(quán)制度存在“身份性”與“經(jīng)濟(jì)性”權(quán)能的割裂。土地、戶籍等要素雖部分開放交易權(quán)限，但其核心權(quán)能（如土地發(fā)展權(quán)、戶籍福利捆綁）仍被行政性鎖定。這種“半產(chǎn)權(quán)”狀態(tài)導(dǎo)致要素流動僅能實(shí)現(xiàn)有限價值顯化，難以形成完整的市場定價機(jī)制。二是交易自由與隱性壁壘。城鄉(xiāng)要素市場在準(zhǔn)入環(huán)節(jié)呈現(xiàn)形式開放，但運(yùn)行中仍被隱性壁壘阻滯。一方面，要素跨域流動面臨“玻璃門”（如地方保護(hù)主義的變相限制）與“旋轉(zhuǎn)門”（如政策執(zhí)行中的彈性裁量），實(shí)際交易成本遠(yuǎn)超制度文本的預(yù)設(shè)；另一方面，價格形成機(jī)制受非市場因素（如政績考核導(dǎo)向的資源傾斜）干擾，要素比價關(guān)系難以真實(shí)反映稀缺性與外部性。三是治理缺位與過度干預(yù)的循環(huán)。城鄉(xiāng)要素市場的有效運(yùn)行需治理體系在“秩序維護(hù)”與“活力釋放”之間精準(zhǔn)平衡，但現(xiàn)實(shí)中常陷入“一管就死、一放就亂”的惡性循環(huán)。治理缺位體現(xiàn)為市場規(guī)則模糊（如生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)缺失）、監(jiān)管能力薄弱（如數(shù)字平臺算法黑箱）；過度干預(yù)則表現(xiàn)為行政力量替代市場進(jìn)行要素定價（如指令性土地流轉(zhuǎn)），從而形成“市場失靈—行政替代—更大失靈”的退化路徑。從實(shí)踐層面而言，盡管國家做出了積極的政策努力，但城鄉(xiāng)要素單向流動與錯配問題依然突出，土地、勞動力、資本等要素難以實(shí)現(xiàn)高效循環(huán)。具體表現(xiàn)為：（1）勞動力“鐘擺式遷移”。一方面引發(fā)人力資本流失，農(nóng)民工在城鄉(xiāng)間周期性流動，職業(yè)培訓(xùn)參與率僅30.6%。另一方面提升家庭分離與社會成本。2024年，中國外出農(nóng)民工達(dá)到1.79億人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?8.5％，占全部農(nóng)民工的59.6％，半數(shù)以上的農(nóng)民工家庭處于“拆分式生存”狀態(tài)，留守兒童、留守老人等現(xiàn)象加劇社會治理壓力。（2）土地要素“低效鎖定”。不僅造成宅基地閑置與低效利用，而且導(dǎo)致土地市場化配置不足。全國閑置農(nóng)房超7000萬套，但抵押融資、經(jīng)營性開發(fā)仍受嚴(yán)格限制。（3）資本“離農(nóng)脫實(shí)”傾向。據(jù)人民銀行統(tǒng)計(jì)，2022年末農(nóng)村（縣及縣以下）涉農(nóng)貸款余額41.02萬億元，僅占金融機(jī)構(gòu)人民幣各項(xiàng)貸款余額的19.2％，存在明顯的農(nóng)村金融抑制。工商資本流轉(zhuǎn)土地中，85％用于非糧生產(chǎn)（如經(jīng)濟(jì)作物、文旅開發(fā)），威脅糧食安全，隱含著工商資本“非糧化”風(fēng)險(xiǎn)。

（三）空間失衡矛盾：集聚效應(yīng)與擴(kuò)散效應(yīng)的非對稱從機(jī)理層面來說，城鄉(xiāng)空間失衡的本質(zhì)是集聚效應(yīng)與擴(kuò)散效應(yīng)的動態(tài)關(guān)系斷裂，源于制度安排與市場機(jī)制存在扭曲。一是要素流動的制度性扭曲。土地用途管制與戶籍福利捆綁形成“單向閥門效應(yīng)”，促使勞動力、資本等要素持續(xù)向城市集聚，而生態(tài)資源、文化資源等鄉(xiāng)村優(yōu)勢要素因產(chǎn)權(quán)殘缺難以逆向流動。二是市場機(jī)制的擴(kuò)散功能失靈。擴(kuò)散效應(yīng)的有效發(fā)揮依賴市場網(wǎng)絡(luò)的滲透性與外部性的空間溢出。但基礎(chǔ)設(shè)施與信息網(wǎng)絡(luò)的非均衡分布導(dǎo)致市場半徑收縮，鄉(xiāng)村被擠壓至產(chǎn)業(yè)鏈末端；知識溢出與技術(shù)擴(kuò)散受人力資本斷層與組織壁壘限制，創(chuàng)新紅利難以惠及腹地；生態(tài)價值、文化資本等正外部性缺乏市場化實(shí)現(xiàn)路徑，鄉(xiāng)村空間增值收益被城市無償捕獲。三是政策干預(yù)的協(xié)同失效。一方面，增長極戰(zhàn)略過度依賴行政資源集中（如開發(fā)區(qū)建設(shè)），加劇要素虹吸效應(yīng)；另一方面，均衡化政策（如轉(zhuǎn)移支付）因瞄準(zhǔn)偏差與執(zhí)行損耗，難以激活鄉(xiāng)村內(nèi)生動力。更關(guān)鍵的是，城鄉(xiāng)空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局與生態(tài)治理等政策子系統(tǒng)缺乏橫向協(xié)同，導(dǎo)致空間資源配置陷入“局部優(yōu)化—整體失衡”的囚徒困境。從實(shí)踐層面而言，在業(yè)已推進(jìn)的縣域空間重構(gòu)中，要素過度集聚與邊緣區(qū)域衰退并存，城鄉(xiāng)功能互補(bǔ)性不足。具體表現(xiàn)為：（1）產(chǎn)業(yè)空間錯配。一方面是低端產(chǎn)能過剩。中部地區(qū)某縣縣城工業(yè)園區(qū)內(nèi)60多家企業(yè)，其中20％是“僵尸企業(yè)”，絕大部分是利潤微薄的低端制造業(yè)。另一方面是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈斷裂。農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化率僅65％（發(fā)達(dá)國家超90％）。當(dāng)前我國農(nóng)產(chǎn)品的物流成本占總成本40％，新鮮產(chǎn)品的物流成本達(dá)到了60％，而發(fā)達(dá)國家的物流成本不足總成本的10％，因此與發(fā)達(dá)國家相比還有很大的差距，加之倉儲物流成本占比也高達(dá)25％，農(nóng)民的收益空間被嚴(yán)重?cái)D壓。（2）公共服務(wù)空間斷層。突出表現(xiàn)為優(yōu)質(zhì)資源過度集中與縣域數(shù)字鴻溝加劇分化。80％的三甲醫(yī)院、重點(diǎn)中學(xué)集中于縣城。2024年農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)普及率（67.4％）低于城鎮(zhèn)（82.6％），形成新的社會排斥。（3）生態(tài)空間擠壓。表現(xiàn)為城市擴(kuò)張侵蝕生態(tài)用地與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制缺位。2024年全國水土流失面積占土地總面積的比例為17.3％。以山東省莒縣為例，其縣域生態(tài)空間年均減少0.7％；貴州某縣為發(fā)展旅游過度開發(fā)梯田，導(dǎo)致土壤有機(jī)質(zhì)含量下降30％。

（四）治理能力短板：政策懸浮與主體協(xié)同缺位從機(jī)理層面來說，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的治理效能損耗，源于政策系統(tǒng)與主體結(jié)構(gòu)的失衡。一是政策供給與制度土壤的適配斷層。城鄉(xiāng)融合政策常呈現(xiàn)“懸浮式”特征，即頂層設(shè)計(jì)基于理想化制度假設(shè)（如要素完全流動、主體理性協(xié)同），卻忽視縣域?qū)蛹壍闹贫瑞ば约s束（如土地產(chǎn)權(quán)模糊、組織碎片化）。二是多中心治理的協(xié)同耗散。城鄉(xiāng)融合涉及政府、市場、村集體、農(nóng)戶等多元主體，其利益目標(biāo)與行動邏輯缺乏一致性。政府追求政策績效合法性，資本遵循投資回報(bào)最大化，農(nóng)戶側(cè)重風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避與短期收益。由于治理架構(gòu)缺乏有效的激勵相容，主體間陷入零和博弈或“策略性不作為”。三是治理工具箱的剛性錯配。運(yùn)動式治理依賴行政權(quán)威的短期動員，難以形成長效運(yùn)行機(jī)制；科層化管控受制于信息衰減與執(zhí)行偏差，導(dǎo)致政策目標(biāo)在傳遞中持續(xù)耗散。從實(shí)踐層面而言，縣域治理體系在城鄉(xiāng)融合中的行為偏差，制約著政策的落地效果。具體表現(xiàn)為：（1）政策執(zhí)行偏差。一是運(yùn)動式治理。部分地區(qū)為完成考核指標(biāo)強(qiáng)制農(nóng)民“上樓”，導(dǎo)致宅基地騰退后就業(yè)、養(yǎng)老等配套缺失，返貧風(fēng)險(xiǎn)上升。二是數(shù)字化形式主義。2019年全國縣域數(shù)字農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展總體水平僅36.0％。（2）多元主體協(xié)同不足。一是政府－市場－社會聯(lián)動缺位。工商資本下鄉(xiāng)項(xiàng)目僅37％與村集體建立利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，農(nóng)民常被排斥于決策鏈條之外。二是基層治理能力薄弱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍整體專業(yè)背景較為單一，專業(yè)技術(shù)型人才缺乏，尤其是涉及法律、經(jīng)濟(jì)、規(guī)劃等專業(yè)的干部較少，項(xiàng)目招引“饑不擇食”現(xiàn)象普遍。（3）風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制缺失。一是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)累積。部分地區(qū)專項(xiàng)債付息壓力提升，例如，2023年黑龍江、天津、青海等地專項(xiàng)債付息規(guī)模占其本級政府性基金收入比重超35％，甘肅、河南等地專項(xiàng)債付息規(guī)模增速超20％，隱性債務(wù)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。二是社會矛盾激化。據(jù)國土資源部統(tǒng)計(jì)，因土地征收等引起的農(nóng)村群體性事件一度占到全部農(nóng)村群體性事件的65％以上，85％的信訪案件更是與土地征收或拆遷安置問題相關(guān)。

（五）內(nèi)生動力不足：鄉(xiāng)村價值湮沒與創(chuàng)新乏力從機(jī)理層面來說，城鄉(xiāng)融合進(jìn)程中鄉(xiāng)村內(nèi)生動力的弱化，本質(zhì)上是價值認(rèn)知斷裂與創(chuàng)新機(jī)制梗阻的復(fù)合性危機(jī)。一是價值認(rèn)知的路徑依賴。鄉(xiāng)村價值評估長期受“城市中心主義”支配，將經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出效率作為核心度量標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致生態(tài)、文化、社會等多元價值被系統(tǒng)性低估。價值尺度的單一化扭曲了城鄉(xiāng)交換關(guān)系，使得鄉(xiāng)村陷入“越開發(fā)越貶值”的認(rèn)知陷阱。二是創(chuàng)新生態(tài)的制度抑制。土地產(chǎn)權(quán)模糊與抵押權(quán)限缺失，抑制要素重組與技術(shù)創(chuàng)新投資；城鄉(xiāng)知識傳遞通道斷裂，技術(shù)擴(kuò)散受制于信息壁壘與技能鴻溝；制度環(huán)境的剛性約束，使得鄉(xiāng)村創(chuàng)新淪為城市技術(shù)溢出的被動承接者，難以孕育原生性變革動力。三是主體能力的代際斷層。青壯年群體通過教育遷移與就業(yè)轉(zhuǎn)移持續(xù)外流，留守主體面臨知識老化與技能單一的雙重約束；傳統(tǒng)鄉(xiāng)村精英（如鄉(xiāng)賢、能人）體系的解構(gòu)，新型經(jīng)營主體（如合作社、家庭農(nóng)場）因政策波動與市場風(fēng)險(xiǎn)難以穩(wěn)定成長；代際間生產(chǎn)技術(shù)、經(jīng)營理念的傳承斷裂，導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會陷入“無人可用”與“無力創(chuàng)新”的復(fù)合困境。從實(shí)踐層面而言，城鄉(xiāng)融合不僅是資源輸入工程，更需激發(fā)鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展能力，但現(xiàn)實(shí)困境重重。具體表現(xiàn)為：(1)人力資本流失。一方面是人口空心化。根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，截至2021年底，中國縣域常住人口約為7.4億，相比2010年減少了約4000萬人，占全國人口比重降低了6.1個百分點(diǎn)，縣域人口呈現(xiàn)逐步減少的趨勢，且60歲以上老人占比超20％，青壯年勞動力持續(xù)外流。另一方面是人才“引留難”。2023屆本科生到縣域就業(yè)的比例僅為27％，且我國農(nóng)業(yè)科技人才總量相對不足且分布不均，東部地區(qū)農(nóng)業(yè)科技人才占比46.51％，遠(yuǎn)高于中部地區(qū)的32.95％和西部地區(qū)的20.54％。(2)產(chǎn)業(yè)升級瓶頸。一方面是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)附加值低?！吨袊y(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù)表明，2021年，中國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率為4.87萬元，而工業(yè)和服務(wù)業(yè)的勞動生產(chǎn)率分別為20.77萬元和17.00萬元，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)僅為工業(yè)的1/4、服務(wù)業(yè)的1/3，小農(nóng)戶與現(xiàn)代市場銜接困難。另一方面是新興產(chǎn)業(yè)支撐不足。2023年我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)占GDP的比重為42.8％，較上年提升1.3個百分點(diǎn)。而縣域數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相對滯后，其占GDP的比重低于全國平均水平，數(shù)字化轉(zhuǎn)型滯后。(3)文化認(rèn)同弱化。一是鄉(xiāng)土文化消解。2000年至2010年，中國自然村總數(shù)從363萬個銳減至271萬個，平均每天消失80到100個，近年來傳統(tǒng)村落則以每天1.6個的速度持續(xù)遞減；非遺傳承人老齡化嚴(yán)重，2024年全國人大常委會執(zhí)法檢查組發(fā)現(xiàn)，國家級非遺代表性傳承人的平均年齡在65歲以上，鄉(xiāng)村文化記憶斷層。二是主體性喪失。農(nóng)民普遍對鄉(xiāng)村規(guī)劃缺乏參與感，易陷入“等靠要”的被動發(fā)展模式。基于上述，可以認(rèn)為縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展困境的深層癥結(jié)，在于制度性摩擦、空間性失衡與治理性乏力所形成的疊加效應(yīng)。破解之道在于，以制度創(chuàng)新為核心，推動土地、戶籍、財(cái)政等關(guān)鍵領(lǐng)域改革；以空間優(yōu)化為抓手，重構(gòu)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)；以治理現(xiàn)代化為保障，構(gòu)建多元主體協(xié)同機(jī)制。唯有如此，方能激活縣域內(nèi)生動力，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素平等交換、公共資源均衡配置與發(fā)展成果普惠共享，走出一條具有中國特色的城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路。

四、促進(jìn)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實(shí)施路徑

城鄉(xiāng)融合發(fā)展在縣域?qū)用娴耐七M(jìn)實(shí)施，往往面臨要素配置低效、產(chǎn)業(yè)銜接斷裂與制度供給滯后等核心矛盾。本節(jié)圍繞“制度包容化—要素市場化—產(chǎn)業(yè)協(xié)同化—治理彈性化”的融合路徑尋找可能的操作策略。其重點(diǎn)是通過制度設(shè)計(jì)平衡效率與公平，依托空間重構(gòu)激活縣域樞紐功能，借助數(shù)字技術(shù)實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化；其線索是以要素流動驅(qū)動產(chǎn)業(yè)重組、以產(chǎn)業(yè)升級倒逼制度創(chuàng)新、以制度創(chuàng)新反哺要素優(yōu)化，從而構(gòu)建“制度創(chuàng)設(shè)市場—市場重塑產(chǎn)業(yè)—產(chǎn)業(yè)反饋制度”的演進(jìn)路徑。

（一）制度包容化設(shè)計(jì)：破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的歧視性藩籬

構(gòu)建全域統(tǒng)籌的制度供給體系，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場規(guī)則和治理標(biāo)準(zhǔn)。首先，深化戶籍制度改革，建立以居住證為載體的人口管理制度，剝離依附于戶籍的公共服務(wù)差異，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。其次，創(chuàng)新土地管理制度，建立縣域土地指標(biāo)統(tǒng)籌交易平臺，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市，探索宅基地“三權(quán)分置”的有效實(shí)現(xiàn)形式。最后，重構(gòu)財(cái)政金融制度，設(shè)立城鄉(xiāng)融合發(fā)展專項(xiàng)資金，建立涉農(nóng)資金整合使用機(jī)制，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)開發(fā)針對縣域融合發(fā)展的金融產(chǎn)品。

具體來說：一是戶籍制度的服務(wù)化轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)戶籍制度的功能異化加劇了“人戶分離”矛盾。改革應(yīng)遵循“去身份化、強(qiáng)服務(wù)化”的演進(jìn)路徑，重點(diǎn)實(shí)施“一脫鉤兩掛鉤”策略———基本公共服務(wù)供給與戶籍登記脫鉤，社會保障權(quán)益與居住證制度掛鉤，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與常住人口規(guī)模掛鉤。二是集體產(chǎn)權(quán)的市場化改造。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革需要突破“封閉運(yùn)行”的傳統(tǒng)模式。有必要實(shí)施“確權(quán)—活權(quán)—賦權(quán)”三步走戰(zhàn)略：全面推進(jìn)集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資與股份量化，建立“確權(quán)到人、權(quán)跟戶走”的動態(tài)管理機(jī)制；創(chuàng)新集體建設(shè)用地入市模式，探索“作價入股”“異地置換”等多樣化實(shí)現(xiàn)形式；賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份的完整權(quán)能，建立縣域統(tǒng)一的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺。其中，基礎(chǔ)性的制度設(shè)計(jì)尤為重要。一方面是強(qiáng)化農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)。明確農(nóng)民對承包地、宅基地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地的使用權(quán)、收益權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)，允許農(nóng)民在符合規(guī)劃的范圍內(nèi)自主開發(fā)土地，讓農(nóng)民分享土地增值收益。另一方面是盤活沉睡的集體資產(chǎn)。支持村集體以土地經(jīng)營權(quán)入股、合作開發(fā)等方式發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)農(nóng)民可持續(xù)增收能力；鼓勵農(nóng)民通過土地發(fā)展權(quán)參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)等，推動“農(nóng)業(yè)＋”多業(yè)態(tài)發(fā)展；推動土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款。三是行政體制的適應(yīng)性重構(gòu)。傳統(tǒng)科層制管理模式難以適應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展需求。需要構(gòu)建“縣－鎮(zhèn)－村”三級協(xié)同治理體系，重點(diǎn)實(shí)施“雙向賦權(quán)”改革：向上建立縣級統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，整合分散在各部門的城鄉(xiāng)發(fā)展事權(quán)；向下推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政改革試點(diǎn)，賦予重點(diǎn)鎮(zhèn)縣級經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限。同時建立“負(fù)面清單＋彈性權(quán)限”的動態(tài)調(diào)整機(jī)制，增強(qiáng)基層治理的適應(yīng)性。

（二）要素市場化配置：破除城鄉(xiāng)要素流動的制度性梗阻

城鄉(xiāng)要素流動的制度性障礙，根植于產(chǎn)權(quán)權(quán)能的模糊性與非對稱性。傳統(tǒng)產(chǎn)權(quán)框架下，農(nóng)村土地、勞動力等要素的權(quán)能被行政性分割（如戶籍捆綁公共服務(wù)、土地用途管制），導(dǎo)致要素難以實(shí)現(xiàn)市場化配置。破解這一困境需要三方面的努力，前提條件是必須破解傳統(tǒng)產(chǎn)權(quán)權(quán)能的模糊性與非對稱性：一是身份性權(quán)能與經(jīng)濟(jì)性權(quán)能分離。將附著于戶籍、土地的身份屬性（如集體成員資格）與市場屬性（如經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)）剝離，前者維系制度穩(wěn)定，后者激活要素流動。二是存量權(quán)能與增量權(quán)能分化。在保持存量權(quán)益（如土地承包權(quán)）穩(wěn)定的前提下，賦予增量權(quán)益（如宅基地經(jīng)營權(quán)）市場化流轉(zhuǎn)權(quán)限，釋放改革紅利。三是實(shí)體權(quán)能與虛擬權(quán)能耦合。通過數(shù)字技術(shù)將實(shí)體資源（如土地、生態(tài)）轉(zhuǎn)化為可交易的虛擬權(quán)證（如地票、碳匯憑證），拓展要素價值實(shí)現(xiàn)渠道。

重點(diǎn)在于：（1）勞動力要素———從“半城鎮(zhèn)化”到“人的城市化”。中國城鄉(xiāng)融合的最大短板在于農(nóng)民工群體的“半城鎮(zhèn)化”困境。2022年我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率為47.7％，而常住人口城鎮(zhèn)化率為65.22％，兩者之間仍存在較大差距，表明盡管在城鎮(zhèn)居住的進(jìn)城農(nóng)民工數(shù)量達(dá)到1.3億人，但真正實(shí)現(xiàn)戶籍落戶的比例仍然較低，其市民化程度滯后于工業(yè)化進(jìn)程。其中，戶籍制度與公共服務(wù)捆綁形成的“隱性門檻”，是阻礙勞動力要素完全流動的關(guān)鍵制度障礙。可能的破解路徑包括：一是梯度賦權(quán)改革。在縣域?qū)用嫱菩小熬幼∽C積分制”，以外來人口居住年限、社保繳納、技能等級等指標(biāo)作為公共服務(wù)獲取依據(jù)。二是人力資本投資。建立縣域“農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)基金”，按企業(yè)用工需求的30％定向補(bǔ)貼技能培訓(xùn)。三是社會保障銜接。探索“土地承包權(quán)置換城市社?！睓C(jī)制尤為重要。（2）土地要素———產(chǎn)權(quán)細(xì)分與市場聯(lián)動。由于土地要素的城鄉(xiāng)割裂源于產(chǎn)權(quán)制度的“三重殘缺”，所以必須推進(jìn)“產(chǎn)權(quán)細(xì)分—交易賦能—增值共享”的改革深化。一是三權(quán)分置的彈性設(shè)計(jì)。承包權(quán)側(cè)重保障功能（如設(shè)置最低流轉(zhuǎn)價格保護(hù)線），經(jīng)營權(quán)側(cè)重效率功能（允許抵押、入股）。成都崇州市“農(nóng)業(yè)共營制”中，農(nóng)戶以承包權(quán)入股合作社，職業(yè)經(jīng)理人負(fù)責(zé)經(jīng)營，2022年畝均增收200元左右，2018-2022年崇州農(nóng)村居民人均可支配收入由21438元提高至30163元，年均增長9.1％。二是集體土地入市的制度創(chuàng)新。廣東南海區(qū)允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市，土地出讓收益的60％返還村集體。三是地票交易的空間置換。重慶地票制度通過“宅基地復(fù)墾—指標(biāo)生成—異地交易”機(jī)制，實(shí)現(xiàn)土地價值的跨區(qū)域顯化。截至2022年底，重慶農(nóng)村土地交易所已累計(jì)交易地票36.9萬畝724.42億元，并累計(jì)為農(nóng)村輸送反哺資金700余億元，復(fù)墾農(nóng)戶獲得戶均7萬余元的凈收益。（3）資本與技術(shù)要素———城鄉(xiāng)循環(huán)體系的構(gòu)建。城鄉(xiāng)資本流動長期存在“農(nóng)村失血”與“資本懸浮”并存的悖論。可能的破解方案包括：一是推進(jìn)縣域金融創(chuàng)新。推廣“土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款＋風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金”模式。山東壽光市出臺涉農(nóng)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償政策，并設(shè)立2000萬元融資增信擔(dān)?；?，對參與整村授信的金融機(jī)構(gòu)按照貸款損失的1.5％～3％給予風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，緩解涉農(nóng)信貸風(fēng)險(xiǎn)，累計(jì)為1285戶小微企業(yè)及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)放貸款10.2億元。二是構(gòu)建技術(shù)下鄉(xiāng)的激勵機(jī)制。對城市科研機(jī)構(gòu)在縣域設(shè)立技術(shù)轉(zhuǎn)化中心給予稅收減免（如前三年免征企業(yè)所得稅）。浙江新昌縣與浙江大學(xué)共建“縣域創(chuàng)新研究院”，即浙江大學(xué)－新昌聯(lián)合創(chuàng)新中心（天姥實(shí)驗(yàn)室），積極對接當(dāng)?shù)仄髽I(yè)進(jìn)行成果轉(zhuǎn)化，完成藥物研發(fā)30余項(xiàng)、開發(fā)性能檢測60余項(xiàng)，項(xiàng)目總額達(dá)千萬元。三是強(qiáng)化數(shù)字技術(shù)賦能。拼多多“農(nóng)地云拼”通過分布式ＡＩ聚合需求，縮短農(nóng)產(chǎn)品流通鏈路。截至2021年10月，拼多多扶持的“新新農(nóng)人”數(shù)量已超過12.6萬人，在涉農(nóng)商家中的占比超過13％，其數(shù)量在兩年內(nèi)增長了近10萬人，呈現(xiàn)爆發(fā)式增長態(tài)勢，且每位“新新農(nóng)人”平均帶動當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)崗位超過50個。

（三）產(chǎn)業(yè)融合升級：縣域經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生動力重構(gòu)

城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合是縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的核心動力，其關(guān)鍵在于打破城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)分割，按照“縣域統(tǒng)籌、差異定位、鏈條延伸”原則，構(gòu)建城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展體系，形成“垂直分工—水平協(xié)作—網(wǎng)絡(luò)創(chuàng)新”的產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)。一是優(yōu)化縣域產(chǎn)業(yè)空間布局，明確縣城、中心鎮(zhèn)、特色村的產(chǎn)業(yè)分工，打破“鄉(xiāng)村原料供應(yīng)—城市加工制造”的單向鏈條，推進(jìn)縣域產(chǎn)業(yè)鏈的縱向整合，形成“縣城總部＋鄉(xiāng)鎮(zhèn)車間＋村級網(wǎng)點(diǎn)”的產(chǎn)業(yè)組織形態(tài)；二是促進(jìn)三次產(chǎn)業(yè)深度融合，發(fā)展“農(nóng)業(yè)＋文旅”“農(nóng)業(yè)＋康養(yǎng)”“農(nóng)業(yè)＋電商”等新業(yè)態(tài)，培育農(nóng)產(chǎn)品精深加工產(chǎn)業(yè)集群，形成產(chǎn)業(yè)集群的多維協(xié)同效應(yīng)，以規(guī)模經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì)與知識溢出的協(xié)同作用形成競爭力；三是建設(shè)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展平臺，打造縣域特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)，建立城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，推廣“龍頭企業(yè)＋合作社＋農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體模式。以數(shù)字技術(shù)重塑縣域城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的空間邏輯、組織形態(tài)與產(chǎn)業(yè)生態(tài)。

具體而言：（1）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈延伸與價值捕獲。重點(diǎn)通過“縱向整合＋橫向聯(lián)合”重構(gòu)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。一是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體。通過縣域農(nóng)產(chǎn)品精深加工園區(qū)建設(shè)，將初級產(chǎn)品轉(zhuǎn)化為高附加值商品，提升鄉(xiāng)村在價值鏈中的議價能力。河南滑縣成立“小麥產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體”，整合種植戶、加工企業(yè)與電商平臺，開發(fā)專用面粉、速凍面團(tuán)等深加工產(chǎn)品，小麥訂單種植面積10萬余畝，每年可讓農(nóng)民增收1000多萬元。二是地理標(biāo)志品牌運(yùn)營。福建安溪縣通過“安溪鐵觀音”地理標(biāo)志品牌授權(quán)管理，建立從茶園到茶杯的全流程溯源體系，2022年品牌價值達(dá)1428.5億元，茶農(nóng)人均收入2.23萬元。三是三產(chǎn)融合的增值路徑。浙江德清縣莫干山民宿經(jīng)濟(jì)通過“農(nóng)房＋文創(chuàng)＋旅游”模式，提升了土地和房屋的經(jīng)濟(jì)價值，帶動了當(dāng)?shù)鼐用竦氖杖朐鲩L。據(jù)統(tǒng)計(jì)，德清縣莫干山鎮(zhèn)的民宿產(chǎn)業(yè)帶動農(nóng)村富余勞動力就業(yè)5000余人，青年返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)3000余人，農(nóng)戶收入增加5200多萬元。（2）縣域產(chǎn)業(yè)集群的協(xié)同效應(yīng)。產(chǎn)業(yè)集群是縣域經(jīng)濟(jì)規(guī)模報(bào)酬遞增的空間載體，應(yīng)該遵循“特色化、專業(yè)化、網(wǎng)絡(luò)化”三條培育路徑：一是特色化定位。貴州仁懷市聚焦醬香白酒產(chǎn)業(yè)，形成“高粱種植—基酒釀造—包裝配套—物流營銷”的全產(chǎn)業(yè)鏈，2022年白酒總產(chǎn)值完成899.7億元，貢獻(xiàn)全市GDP的52.7％。二是專業(yè)化分工。浙江諸暨市襪業(yè)集群通過“專業(yè)村—小微園—創(chuàng)新綜合體”的分工體系，將生產(chǎn)成本降低1/4至1/3，同時推動了產(chǎn)品的快速迭代。三是網(wǎng)絡(luò)化創(chuàng)新。江蘇昆山市構(gòu)建“龍頭企業(yè)＋孵化器＋產(chǎn)業(yè)基金”的創(chuàng)新生態(tài)，截至2024年，昆山市新增認(rèn)定高新技術(shù)企業(yè)1054家，累計(jì)有效高新技術(shù)企業(yè)數(shù)已突破3300家，研發(fā)投入強(qiáng)度顯著提高。（3）數(shù)字經(jīng)濟(jì)驅(qū)動的城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)重構(gòu)。數(shù)字技術(shù)正在重塑縣域產(chǎn)業(yè)空間格局：一是生產(chǎn)端的智能化。廣東佛山順德區(qū)的家電企業(yè)通過工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺實(shí)現(xiàn)了顯著的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，例如，美的廚熱洗碗機(jī)順德工廠通過數(shù)字化改造，實(shí)現(xiàn)了設(shè)備聯(lián)網(wǎng)與智能化生產(chǎn)，使單位生產(chǎn)成本降低24％、交付時間縮短41％、研發(fā)時間縮短30％、返修率降低51％。二是流通端的去中介化。抖音電商“山貨上頭條”項(xiàng)目在助銷縣域農(nóng)產(chǎn)品方面取得了顯著成效，截至2023年9月，累計(jì)銷售農(nóng)特產(chǎn)品達(dá)47.3億單，并且減少了農(nóng)產(chǎn)品的中間環(huán)節(jié)損耗。三是消費(fèi)端的場景融合。湖南長沙縣打造“智慧文旅平臺”，通過AR導(dǎo)覽、VR實(shí)景直播等新技術(shù)，2022年接待游客總量達(dá)到2101萬人次，全縣旅游綜合收入達(dá)到200.5億元。

（四）制度創(chuàng)新與治理現(xiàn)代化：彈性治理框架的構(gòu)建

治理體系現(xiàn)代化是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度保障。在治理體系方面，要構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作、社會參與”的多元治理格局。在基層治理方面，要完善村民自治機(jī)制，培育農(nóng)村社會組織，建立鄉(xiāng)賢理事會等協(xié)商議事平臺。關(guān)鍵是兼顧改革動力激發(fā)與系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防控，通過彈性化的制度設(shè)計(jì)與協(xié)同化的治理機(jī)制，構(gòu)建“激勵相容—風(fēng)險(xiǎn)可控”的政策框架。要遵循的三項(xiàng)基本原則：一是頂層制度的穩(wěn)定性。保持土地集體所有制、戶籍制度框架等基礎(chǔ)性制度的連續(xù)性與權(quán)威性，避免制度真空引發(fā)的秩序失序。二是底層制度的靈活性。賦予縣域政策試驗(yàn)權(quán)，允許地方根據(jù)資源稟賦與市場條件創(chuàng)新實(shí)施細(xì)則（如差異化宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)）。三是反饋調(diào)節(jié)的敏捷性。建立“政策試點(diǎn)—效果評估—制度迭代”的閉環(huán)機(jī)制，通過持續(xù)學(xué)習(xí)優(yōu)化制度效能。

重點(diǎn)在于：（1）縣域治理體系的適應(yīng)性改革?？紤]到中國城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型的復(fù)雜性與漸進(jìn)性特征，有必要“以縣域?yàn)閱卧苿又贫葟椥曰母?，以?gòu)建多元協(xié)同治理新格局”為線索，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)治理從“管控型”向“服務(wù)型”的范式轉(zhuǎn)型。鑒于傳統(tǒng)“壓力型體制”導(dǎo)致了政策執(zhí)行的偏差，應(yīng)該著力推進(jìn)“負(fù)面清單＋容錯機(jī)制”的治理創(chuàng)新。一是權(quán)力配置重構(gòu)。廣東佛山將66項(xiàng)縣級審批權(quán)下放至獅山鎮(zhèn)，企業(yè)開辦時間縮短至0.41天，新增市場主體3.1萬家。二是政策試驗(yàn)容錯。全國33個農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)縣在改革過程中形成了一批可復(fù)制、可推廣的制度創(chuàng)新成果，部分關(guān)鍵經(jīng)驗(yàn)已納入《土地管理法》修訂，體現(xiàn)“局部試錯—全局優(yōu)化”的彈性邏輯。三是數(shù)字治理升級。浙江“基層治理四平臺”集成綜治、市場監(jiān)管、綜合執(zhí)法等職能，各類矛盾糾紛辦結(jié)率達(dá)92.97％，事件處置效率大大提升，群眾安全感滿意度升至99.28％。（2）公共服務(wù)均等化的制度設(shè)計(jì)。構(gòu)建“分類供給—動態(tài)調(diào)整”的縣域統(tǒng)籌機(jī)制。對于基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)醫(yī)療等普惠性服務(wù)，應(yīng)強(qiáng)化中央與省級財(cái)政的垂直統(tǒng)籌，建立“按常住人口配置資源”的供給標(biāo)準(zhǔn)；對于養(yǎng)老、文化等差異化服務(wù)，則鼓勵縣域政府通過購買服務(wù)、特許經(jīng)營等方式引入社會資本，形成“政府保底線、市場提質(zhì)量”的混合供給模式。重點(diǎn)在于：一是財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整。建立“按常住人口配置資源”的轉(zhuǎn)移支付公式。2022年中央財(cái)政鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金達(dá)1650億元，同口徑較去年增長5.4％，資金分配重點(diǎn)向中西部地區(qū)傾斜。二是公私合作供給機(jī)制。浙江德清縣通過PPP模式引入社會資本建設(shè)縣域醫(yī)共體，基層就診率從2017年的不足５成提升至2022年的72.24％，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院CT、MRI設(shè)備配置率顯著提升。三是數(shù)字化服務(wù)下沉。騰訊“為村”平臺覆蓋全國1.6萬個行政村，提供在線教育、醫(yī)療問診等服務(wù)，服務(wù)農(nóng)戶1437萬戶。四是戶籍與公共服務(wù)解綁。在縣域?qū)用媛氏仍圏c(diǎn)“居住證積分制”，以外來人口居住年限、社保繳納、技能水平等指標(biāo)作為公共服務(wù)獲取依據(jù)，逐步實(shí)現(xiàn)“戶籍身份”向“居民權(quán)利”的過渡，緩解農(nóng)民工“半城鎮(zhèn)化”困境。（3）縣域治理體系改革與“放管服”深化。一是推進(jìn)事權(quán)財(cái)權(quán)匹配改革。應(yīng)通過“專項(xiàng)債券定向投放”“城鄉(xiāng)土地增值收益共享”等機(jī)制重構(gòu)縣域財(cái)力保障體系。二是加快基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型。通過搭建縣域“城鄉(xiāng)資源交易平臺”，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)、項(xiàng)目招標(biāo)、政策申領(lǐng)的線上化與透明化。三是構(gòu)建“政府—市場—社會”協(xié)同治理機(jī)制。政府角色由“全能管理者”轉(zhuǎn)向“規(guī)則制定者”與“利益協(xié)調(diào)者”，重點(diǎn)強(qiáng)化制度供給（如產(chǎn)權(quán)保護(hù)法規(guī)）與風(fēng)險(xiǎn)防控（如防范資本下鄉(xiāng)圈地）；培育鄉(xiāng)村合作社、鄉(xiāng)賢理事會等在地化組織，承接部分公共服務(wù)（如垃圾分類、文化傳承），緩解政府行政成本壓力，同時增強(qiáng)鄉(xiāng)村內(nèi)生治理能力。四是構(gòu)建利益協(xié)調(diào)與糾紛化解機(jī)制。四川邛崍市建立“土地仲裁庭＋巡回法庭”機(jī)制，涉地糾紛調(diào)解成功率顯著提升。近3年來，邛崍市調(diào)處各類矛盾糾紛8790件，調(diào)解成功8630件，調(diào)解成功率達(dá)到98.18％。

五、進(jìn)一步的政策建議

城鄉(xiāng)融合發(fā)展既需要頂層設(shè)計(jì)的戰(zhàn)略指引，更依賴縣域?qū)用娴闹贫葎?chuàng)新與政策適配。基于前述分析，本節(jié)從財(cái)稅改革、要素配置、風(fēng)險(xiǎn)防控等維度進(jìn)一步創(chuàng)新政策優(yōu)化路徑，目的在于通過“制度創(chuàng)新降成本、數(shù)字技術(shù)提效率、分類治理防風(fēng)險(xiǎn)”的組合拳，構(gòu)建縣域城鄉(xiāng)融合的可持續(xù)動力機(jī)制。

（一）深化財(cái)稅制度改革，強(qiáng)化縣域“造血功能”當(dāng)前縣域城鄉(xiāng)融合的財(cái)政困局集中體現(xiàn)為“事權(quán)下沉”與“財(cái)權(quán)上移”的結(jié)構(gòu)性矛盾。我國財(cái)政自給率呈現(xiàn)明顯的區(qū)域不平衡特征。2019年，東部、中部、西部及東北地區(qū)縣域一般公共預(yù)算收入分別占全國縣域一般公共預(yù)算收入的43.6％、30.1％、21.8％和4.4％。對于西部與東北部地區(qū)來說，財(cái)政投入的不足，將嚴(yán)重制約城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)投入。對此，需重點(diǎn)推進(jìn)三方面改革：一是構(gòu)建“城鄉(xiāng)融合稅”體系?？梢钥紤]設(shè)立“土地增值收益共享”機(jī)制，試點(diǎn)將城市土地出讓金收益的一定比例定向劃撥至縣域城鄉(xiāng)融合專項(xiàng)基金，優(yōu)先用于鄉(xiāng)村教育、醫(yī)療等軟性公共服務(wù)補(bǔ)短板。例如，浙江德清縣通過農(nóng)村土地制度改革，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益6.62億元，增值收益調(diào)節(jié)金2.01億元，惠及農(nóng)民23萬余人。二是優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度。改革傳統(tǒng)“基數(shù)法”分配模式，建立“常住人口＋發(fā)展缺口”的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付公式。對人口凈流出縣域，增設(shè)“空心化補(bǔ)償系數(shù)”，動態(tài)提高公共服務(wù)人均撥款標(biāo)準(zhǔn)；對生態(tài)功能區(qū)縣域，探索“橫向生態(tài)補(bǔ)償”機(jī)制，要求受益城市按碳排放量比例反哺鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)成本。三是創(chuàng)新縣域融資工具。推廣“專項(xiàng)債＋REITs”組合融資模式。允許縣域?qū)⒊青l(xiāng)融合項(xiàng)目（如冷鏈物流園、文旅綜合體）打包發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施REITs，吸引社會資本參與。四川瀘縣鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債券一期項(xiàng)目總投資為30.31億元，其中計(jì)劃通過專項(xiàng)債券募集16.32億元，撬動了超過23.62億元的社會資本。

（二）推進(jìn)要素市場化配置改革，破除“半開放”壁壘城鄉(xiāng)要素流動的“半市場化”特征，源于產(chǎn)權(quán)制度缺陷與交易平臺缺失。政策優(yōu)化需聚焦以下突破口：一是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺升級。在縣域?qū)用嬲贤恋?、勞動力、技術(shù)等要素交易功能，建立“一站式”城鄉(xiāng)要素交易所。引入?yún)^(qū)塊鏈技術(shù)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)確權(quán)、交易備案、收益分配的全程可追溯。截至2022年12月12日，成都農(nóng)交所德陽所首創(chuàng)“三書模式”（律師法律審查意見及見證書、公證書、交易鑒證書）開展閑置農(nóng)房使用權(quán)流轉(zhuǎn)463宗，實(shí)現(xiàn)成交金額6467.1萬元。二是戶籍制度漸進(jìn)式開放。在縣域試點(diǎn)“梯度賦權(quán)”政策。對穩(wěn)定就業(yè)1年以上的農(nóng)民工，開放子女義務(wù)教育與公租房申請資格；連續(xù)居住3年以上者，可享受本地戶籍居民醫(yī)保報(bào)銷比例。江蘇昆山通過“居住證積分入學(xué)”制度滿足外來務(wù)工人員隨遷子女的入學(xué)需求，對滿足積分要求但積分較低、未能取得公辦學(xué)校就讀資格的非戶籍常住人口子女，該辦法提出了“統(tǒng)籌入學(xué)”的要求，由昆山市教育局和各區(qū)鎮(zhèn)，盡可能安排學(xué)生到民辦學(xué)校就讀，2016年昆山公辦幼兒園、小學(xué)、初中起始年級學(xué)位數(shù)在4.5萬個左右，本地戶籍報(bào)名人數(shù)為2.7萬人，新市民子女通過積分初審的為2.3萬人。三是土地指標(biāo)跨區(qū)域交易。擴(kuò)大城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)的跨省交易范圍，建立“東西部土地指標(biāo)交易所”。重慶的地票制度為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場提供了有效的探索性試驗(yàn)，不僅有助于盤活農(nóng)村閑置資源，而且有助于落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡。

（三）構(gòu)建數(shù)字化治理體系，降低制度性交易成本城鄉(xiāng)要素流動受阻本質(zhì)上源于信息不對稱、由于契約不完全和治理碎片化導(dǎo)致的交易成本過高，而數(shù)字技術(shù)的引入，可以通過降低信息搜尋成本、優(yōu)化契約執(zhí)行效率、重構(gòu)治理組織形態(tài)，來緩解城鄉(xiāng)融合中的“制度性摩擦”。通過加強(qiáng)數(shù)據(jù)資源整合與共享、提升信息技術(shù)應(yīng)用能力、創(chuàng)新治理理念與方式以及強(qiáng)化安全保障與隱私保護(hù)等措施，可以推動政府治理向更加高效、透明、精準(zhǔn)和便捷的方向發(fā)展。因此，相關(guān)政策設(shè)計(jì)和實(shí)現(xiàn)形式應(yīng)注重?cái)?shù)字技術(shù)的三層次賦能：一是產(chǎn)業(yè)數(shù)字化賦能。在縣域推廣“農(nóng)業(yè)數(shù)字孿生系統(tǒng)”，通過物聯(lián)網(wǎng)傳感器監(jiān)測土壤墑情、作物長勢，結(jié)合ＡＩ算法生成精準(zhǔn)種植方案，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的智能化管理。例如，廣東徐聞縣引入騰訊ＡＩ種植模型，推出了“菠蘿君”智能機(jī)器人，該技術(shù)依托農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)，全面賦能菠蘿產(chǎn)業(yè)鏈，助力解決種植、保鮮、加工、物流、宣傳、營銷等各類問題。二是治理數(shù)字化升級。搭建縣域“城鄉(xiāng)智慧治理大腦”，集成人口流動、土地權(quán)屬、環(huán)境質(zhì)量等實(shí)時數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享與治理協(xié)同。通過機(jī)器學(xué)習(xí)預(yù)測城鄉(xiāng)融合政策效果，例如推廣“云上政務(wù)大廳”，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)醫(yī)保參保、宅基地審批等高頻事項(xiàng)“一網(wǎng)通辦”。安徽金寨縣通過“皖事通”Ａｐｐ開通農(nóng)村建房在線審批，辦理時限將由原來的35個工作日減少至27個工作日以內(nèi)。三是技能數(shù)字化普及。強(qiáng)化普及性數(shù)字技能教育和應(yīng)用宣傳，緩解實(shí)施主體的數(shù)字排斥，防范由數(shù)字鴻溝所引致的就業(yè)市場分化和收入差距深化。

（四）實(shí)施差異化區(qū)域策略，避免“一刀切”改革風(fēng)險(xiǎn)中國縣域發(fā)展水平的差異化本質(zhì)上是資源稟賦、制度環(huán)境與歷史路徑依賴共同作用的結(jié)果。城鄉(xiāng)融合的實(shí)現(xiàn)高度依賴于地方的情景適配，標(biāo)準(zhǔn)化的政策移植和純粹的增量改革均可能因“空間失衡”而引發(fā)“制度排異反應(yīng)”，因此發(fā)展政策的設(shè)計(jì)應(yīng)根據(jù)各區(qū)位縣域發(fā)展的邏輯分野，進(jìn)行空間異質(zhì)性的協(xié)同性布局和產(chǎn)業(yè)安排?；诟鲄^(qū)位的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和主要資源稟賦，縣域政策的設(shè)計(jì)可遵循以下“分類指導(dǎo)”原則：一是集聚型縣域（東部工業(yè)強(qiáng)縣）。側(cè)重“以產(chǎn)促融”，重點(diǎn)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)擴(kuò)容與公共服務(wù)擴(kuò)容。例如，福建晉江通過“產(chǎn)業(yè)社區(qū)”模式，在工業(yè)園區(qū)配套保障性住房與職工子弟學(xué)校，目前晉江市已累計(jì)向外來人口提供保障性住房3836套，占全市配售配租總數(shù)的59.8％，已有超過110萬外來人口通過辦理居住證享受市民化待遇。二是均衡型縣域（中部農(nóng)業(yè)大縣）。聚焦“以農(nóng)興城”，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品精深加工與縣域冷鏈物流網(wǎng)絡(luò)。河南省整體冷鏈物流基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為完善，冷庫總?cè)萘砍^1400萬立方米，形成“田間預(yù)冷—縣域分揀—全國配送”體系，使蔬菜損耗率大大降低，帶動了大量農(nóng)戶增收，省級以上龍頭企業(yè)帶動農(nóng)戶898萬戶。三是生態(tài)型縣域（西部山區(qū)縣）。探索“生態(tài)產(chǎn)權(quán)證券化”，將森林碳匯、水資源使用權(quán)等打包發(fā)行綠色債券。云南普洱市通過茶樹林碳匯交易，帶動農(nóng)戶增收，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與城鄉(xiāng)收入增長雙贏，例如，2024年初，寧洱哈尼族彝族自治縣勐先鎮(zhèn)和平村、謙樂村的66戶林農(nóng)通過碳匯交易獲得收益分成6.1萬元。

（五）健全風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，保障農(nóng)民主體權(quán)益城鄉(xiāng)融合中的正式制度（產(chǎn)權(quán)法律）與非正式制度（鄉(xiāng)土倫理）的碰撞，可能誘發(fā)社會風(fēng)險(xiǎn)，其中資本的“制度套利”（通過土地流轉(zhuǎn)合同漏洞侵占農(nóng)民長期收益）、生態(tài)的“逆向選擇”（工商資本偏好投資高污染項(xiàng)目以轉(zhuǎn)嫁環(huán)境成本）以及治理的“道德缺位”（地方政府為政績工程放松監(jiān)管引發(fā)債務(wù)危機(jī)），則是當(dāng)前城鄉(xiāng)融合實(shí)踐過程中暴露出的主要風(fēng)險(xiǎn)敞口。要通過構(gòu)建“風(fēng)險(xiǎn)識別－防控處置－權(quán)益救濟(jì)”全鏈條機(jī)制，在守住糧食安全、生態(tài)安全底線的同時，確保農(nóng)民在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地改革、鄉(xiāng)村治理中的知情權(quán)、參與權(quán)和收益權(quán)，真正實(shí)現(xiàn)“農(nóng)民主體地位”從制度設(shè)計(jì)到實(shí)踐落地的貫通。為此，制度創(chuàng)新過程中，政策工具的制定要強(qiáng)化三重保障：一是建立“負(fù)面清單”管理制度。明確禁止社會資本進(jìn)入的領(lǐng)域（如基本農(nóng)田非糧化、生態(tài)紅線區(qū)開發(fā)），縣域政府需定期公開土地流轉(zhuǎn)與項(xiàng)目審批信息，接受村民代表大會監(jiān)督。二是完善農(nóng)民權(quán)益救濟(jì)渠道。在縣域法院設(shè)立“城鄉(xiāng)融合糾紛速裁庭”，對土地征收補(bǔ)償、宅基地退出等案件實(shí)行7日內(nèi)立案、30日內(nèi)審結(jié)。同步推廣“法律明白人”制度，每個行政村培養(yǎng)3-5名懂法律、會調(diào)解的村民代表。三是構(gòu)建動態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評估體系。設(shè)計(jì)城鄉(xiāng)融合“五維風(fēng)險(xiǎn)評估指標(biāo)”，包括生態(tài)承載力（如單位GDP能耗）、農(nóng)民滿意度（如征地補(bǔ)償?shù)轿宦剩?、?cái)政可持續(xù)性（如債務(wù)率）等，對高風(fēng)險(xiǎn)縣域?qū)嵤耙黄狈駴Q”式政策熔斷。

（六）強(qiáng)化縣域治理能力建設(shè)，激活基層創(chuàng)新活力治理現(xiàn)代化理論強(qiáng)調(diào)，治理效能的提升依賴于“權(quán)責(zé)配置合理性”“激勵相容性”“組織適應(yīng)性”三者的協(xié)同。因此，要強(qiáng)化縣域治理能力建設(shè)，特別是激活基層政府的創(chuàng)新活力，需要適當(dāng)放權(quán)，并解決“激勵錯配”問題。一是推進(jìn)“省直管縣”體制改革。增加縣域經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，省級政府通過“負(fù)面清單”下放審批權(quán)，減少市級行政干預(yù)。浙江省在全省140個開發(fā)區(qū)和113個特色小鎮(zhèn)實(shí)施“區(qū)域環(huán)評＋環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”改革，環(huán)評編制時間平均縮減65％，進(jìn)一步提高了審批效率。二是建立“容錯糾錯”激勵機(jī)制。對縣域自主創(chuàng)新的城鄉(xiāng)融合試點(diǎn)（如集體土地入市模式），允許在無明確禁止性規(guī)定前提下先行先試。對因政策探索導(dǎo)致的非原則性失誤，實(shí)行盡職免責(zé)。切實(shí)轉(zhuǎn)變基層政府在改革過程中“不敢改、不愿改”的保守工作方式。當(dāng)前縣域治理已進(jìn)入“精細(xì)化治理＋創(chuàng)新驅(qū)動”新階段，需持續(xù)推動制度供給創(chuàng)新、技術(shù)應(yīng)用創(chuàng)新和治理主體創(chuàng)新，形成“頂層設(shè)計(jì)牽引＋基層實(shí)踐突破”的良性循環(huán)，為實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化提供持久動力。

作者系華南農(nóng)業(yè)大學(xué)國家農(nóng)業(yè)制度與發(fā)展研究院院長，經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)自:《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版) 》20250416網(wǎng)絡(luò)首發(fā)