賀雪峰

面對不可持續(xù)的嚴(yán)峻形勢，國家啟動(dòng)了農(nóng)村稅費(fèi)改革，主要是試圖通過減輕與規(guī)范農(nóng)民負(fù)擔(dān)來緩解"三農(nóng)"工作的嚴(yán)峻形勢。結(jié)果農(nóng)村稅費(fèi)改革仍然不很成功，國家因此決定自2006年起取消農(nóng)業(yè)稅及各種專門針對農(nóng)民的收費(fèi)。中國實(shí)現(xiàn)由從農(nóng)村汲取資源到向農(nóng)村輸入資源的根本轉(zhuǎn)變。過去歷史上，國家與農(nóng)民關(guān)系一直建立在從農(nóng)村汲取資源的基礎(chǔ)上面。2006年開始取消農(nóng)業(yè)稅，國家與農(nóng)民的關(guān)系發(fā)生巨變。以國家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源為基礎(chǔ)的國家與農(nóng)民關(guān)系的新階段開始了。

這個(gè)階段開始的第一步就是，因?yàn)椴辉傩枰甯刹繀f(xié)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就不可能縱容狠人村干部的蠻橫貪污，同時(shí)，因?yàn)椴辉傩枰杖《愘M(fèi)，狠人村干部也就不可能借收取稅費(fèi)自肥。狠人很快退出鄉(xiāng)村干部行列，好人再次當(dāng)上村干部，之前的鄉(xiāng)村利益共同體解體。

國家從農(nóng)村汲取資源，尤其是要從分散且剩余很少的農(nóng)戶那里汲取資源，農(nóng)戶會(huì)有強(qiáng)烈的"痛感"，因?yàn)檫@是他們用汗水換取來的勞動(dòng)成果。同時(shí)，農(nóng)村有大量超過一家一戶的公共事業(yè)需要建設(shè)，公共事業(yè)建設(shè)也需要向農(nóng)戶籌資籌勞。向農(nóng)戶籌資籌勞建設(shè)的農(nóng)村公共事業(yè)，一定是農(nóng)村最緊缺的公共品，也一定是與農(nóng)民公共品需求偏好高度一致的。且村莊社會(huì)是熟人社會(huì)，由農(nóng)戶自己出錢建設(shè)的公共事業(yè)，一定會(huì)由最適合的建設(shè)者以最低成本來建設(shè)。簡單地說，通過村民籌資籌勞建設(shè)的公共事業(yè)，一定是最符合村民公共品需求偏好且一定會(huì)用最低成本建設(shè)最好質(zhì)量的公共品。村民絕對不會(huì)允許自己出錢建設(shè)的公共事業(yè)是沒有實(shí)際用途的，以及是浪費(fèi)了大量資源的。因此一分錢做出了三分錢的公共事業(yè)來。

當(dāng)然，因?yàn)橄蜣r(nóng)戶籌資籌勞不是那么容易，以及村民公共品需求偏好有差異，村莊內(nèi)生建設(shè)公共事業(yè)就可能因?yàn)榛I資籌勞不足而造成公共品供給不足。這與只要村莊能夠籌資籌勞，每一分資源都會(huì)以最好的方式用到最該用的地方不矛盾。

取消農(nóng)業(yè)稅后，國家不再向農(nóng)民收取農(nóng)業(yè)稅，之前往往搭農(nóng)業(yè)稅強(qiáng)制征收便車的其他專門面向農(nóng)民的收費(fèi)一并取消了。共同生產(chǎn)費(fèi)及由農(nóng)民承擔(dān)的"兩工"義務(wù)，也或取消，或難以再收取，農(nóng)村公共品因此出現(xiàn)了嚴(yán)重不足。

2006年以后，國家加大向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付力度，尤其是十八大以來，國家每年向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源超過萬億，而取消農(nóng)業(yè)稅前國家每年收取的農(nóng)業(yè)稅才約900億元。之前由農(nóng)民自己籌資籌勞建設(shè)公共事業(yè)，逐步變成由國家通過項(xiàng)目制來為農(nóng)民建設(shè)公共事業(yè)包括提供基礎(chǔ)設(shè)施，城鄉(xiāng)均等的基本公共服務(wù)成為新時(shí)期國家的政策目標(biāo)。

國家資源下鄉(xiāng)搞建設(shè)，自上而下層層向下轉(zhuǎn)移，反過來也就是自下而上層層向上跑資金拿項(xiàng)目。在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)缺口很大而國家資源有限的情況下面，自上而下的資源轉(zhuǎn)移和自下而上的爭資跑項(xiàng)，就會(huì)發(fā)生一些有趣的事情：在掌握資源的上級部門有關(guān)系，就容易拿到項(xiàng)目，積極性高的下級也容易拿到項(xiàng)目。這都是合法的，是經(jīng)過了正式資源轉(zhuǎn)移程序的。在合法合程序的同時(shí)，卻有著各種特殊關(guān)系在起作用。

因此，積極爭資跑項(xiàng)的下級一定要想方設(shè)法為掌握資源的上級部門提供政績，以及按上級部門要求安排工程，比如招標(biāo)工程的第三方大多是上級部門的事業(yè)單位或從上級部門獨(dú)立出來的 民辦非企業(yè) ，甚至就是企業(yè)。這些企業(yè)最了解行情、標(biāo)準(zhǔn)，與驗(yàn)收工程質(zhì)量的上級部門工作人員過去是同一個(gè)辦公室的同事。拿到了上級部門項(xiàng)目的地方政府和基層干部，他們免費(fèi)為地方爭取到了項(xiàng)目，就是地方的功臣。

上級安排項(xiàng)目，為農(nóng)村建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和提供公共服務(wù)，不需要村民出錢出力，村民就不會(huì)特別地關(guān)注項(xiàng)目本身的合理性，以及由誰來建設(shè)。項(xiàng)目建設(shè)得好不好，有沒有作用，存不存在浪費(fèi)，村民都不關(guān)心，當(dāng)然也沒有關(guān)心的渠道，因?yàn)槭巧霞墦芸?，由上級招?biāo)、驗(yàn)收和審計(jì)。上面安排下來的項(xiàng)目是天上掉下來的餡餅，即使受益少一點(diǎn)，總比沒有好。

國家項(xiàng)目安排在哪里都可以，每個(gè)地方都有跑項(xiàng)目的積極性，因此就無法保證國家項(xiàng)目恰恰安排到最有需求的地方。國家項(xiàng)目落地，如何建設(shè)，必須要按全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，因此，最適合當(dāng)?shù)氐慕ㄔO(shè)方式很可能就無法入選。

國家項(xiàng)目落地，是要為農(nóng)民提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。項(xiàng)目是通過正規(guī)程序招標(biāo)的，中標(biāo)外地施工隊(duì)建設(shè)項(xiàng)目中要占用農(nóng)民土地，農(nóng)民就可能借此機(jī)會(huì)索要高額補(bǔ)償。施工隊(duì)拖不起工期，支付高額補(bǔ)償，就會(huì)激起圍觀村民也當(dāng)釘子戶。結(jié)果，國家為農(nóng)民提供的建設(shè)越多，就會(huì)產(chǎn)生出越多索要高額補(bǔ)償?shù)尼斪討?。?dāng)國家為農(nóng)民建設(shè)公共品，而幾乎所有農(nóng)民都傾向于當(dāng)釘子戶索要高額補(bǔ)償時(shí)，由國家為農(nóng)民建設(shè)公共品這個(gè)事情就會(huì)變得令人糾結(jié)。

就是說，在國家為農(nóng)民提供公共品的過程中，如果提供的是標(biāo)準(zhǔn)化程度高的公共品，國家可以按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)無差異地供給；而對于與農(nóng)民生產(chǎn)生活密切相關(guān)的種類繁多、特殊性強(qiáng)、低標(biāo)準(zhǔn)化公共品的供給，就容易出現(xiàn)偏差。典型表現(xiàn)是：一是國家項(xiàng)目落地建設(shè)，卻與當(dāng)?shù)貙?shí)際需要不配套，甚至當(dāng)?shù)夭⒉恍枰y與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民公共品需求偏好一致，從而出現(xiàn)了項(xiàng)目建設(shè)與當(dāng)?shù)匦枰腻e(cuò)位；二是落地項(xiàng)目未能按地方最佳辦法進(jìn)行建設(shè)，項(xiàng)目建設(shè)中存在大量浪費(fèi)，項(xiàng)目投入大，冗余功能多，實(shí)際作用卻不大。按當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)可能只需要10萬元就可以建成的項(xiàng)目，實(shí)際上花了三倍資金卻仍然沒有建好。這種情況可以說比比皆是。

也就是說，由國家轉(zhuǎn)移資源為農(nóng)民建設(shè)公共品，大量國家資源投入?yún)s并未形成相應(yīng)的公共品，不出事的管理目標(biāo)代替了改善民生的政策目標(biāo)。國家資源下鄉(xiāng)供給農(nóng)村公共品效率有點(diǎn)低，存在大量浪費(fèi)。

雖然存在大量浪費(fèi)，卻沒有因此造成各方面嚴(yán)重不滿，而是保持了秩序。取消農(nóng)業(yè)稅前，國家從農(nóng)村汲取資源，集體向農(nóng)民籌資籌勞搞建設(shè)，很快就引發(fā)了干群關(guān)系緊張，"三農(nóng)"問題嚴(yán)重，農(nóng)村秩序難以維持。在由國家為農(nóng)村提供資源搞建設(shè)的過程中，雖然存在大量資源浪費(fèi)，卻因?yàn)闆]有出錢出力，農(nóng)民對資源浪費(fèi)就沒有"痛感"，沒有"痛感"，也就不會(huì)反對，更不會(huì)成群結(jié)隊(duì)去上訪。因此，國家對于資源下鄉(xiāng)中的嚴(yán)重浪費(fèi)也就缺少感知力，只是偶爾有媒體報(bào)道某地國家資源投入浪費(fèi)，引發(fā)輿情。因?yàn)檫@種資源浪費(fèi)沒有實(shí)實(shí)在在的承受痛感的群體，部門就傾向?qū)?bào)道出來引發(fā)輿情的案例作為特殊情況進(jìn)行處理，其他一切照舊。

反過來，國家資源向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的過程中，因?yàn)橛写罅繃屹Y源的滋養(yǎng)，各個(gè)方面和各個(gè)環(huán)節(jié)都能從中獲益。掌握資源的部門，從部門分化出去成立的第三方，爭資跑項(xiàng)獲得免費(fèi)資源的地方政府，參與項(xiàng)目的基層官員，中標(biāo)搞建設(shè)的工程隊(duì)，索要超額補(bǔ)償?shù)尼斪討?，以及多少可以從?xiàng)目建設(shè)中受益的村民，都從國家資源中獲得了好處，而沒有付出任何代價(jià)。所有各方面各環(huán)節(jié)都獲得了利益，因此都是滿意的，這種由國家資源下鄉(xiāng)分利所形成的各方面滿意的格局即分利秩序。

分利秩序帶來了以下兩個(gè)問題：

第一，國家資源經(jīng)過層層截留，層層轉(zhuǎn)化，到最后落地時(shí)，卻因?yàn)轫?xiàng)目供給與基層需求錯(cuò)位，以及建設(shè)方式與項(xiàng)目不適配，而使國家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的巨額資源并沒有形成農(nóng)村充分的公共品供給。

第二，從國家資源下鄉(xiāng)各方面、各環(huán)節(jié)獲利的各方結(jié)成越來越深厚的關(guān)系，形成新的利益共同體。這個(gè)共同體會(huì)逐步由松散走向緊密，由偶然走向必然，由被動(dòng)走向主動(dòng)。資源越多，這個(gè)共同體聯(lián)系就越緊密，能量就越巨大，這必然使得國家與農(nóng)民會(huì)被一層深厚的力量所隔開。農(nóng)民看似從分利中得到了好處，看似國家與農(nóng)民關(guān)系較收農(nóng)業(yè)稅時(shí)有了改善，實(shí)則是國家與農(nóng)民關(guān)系越發(fā)疏遠(yuǎn)、隔膜，形成的是低度均衡而不是高度嵌套的關(guān)系狀態(tài)。