2025年4月，印度海上雄心迎來里程碑式的一個月，兩大前所未有舉措相繼落地。4月5日，在慶祝第62屆“國家海事日”之際，“印度洋之舟”（Indian Ocean Ship, IOS）“薩加爾”號（SAGAR）從卡納塔克邦卡爾瓦爾海軍基地啟航，展開為期六周的西南印度洋任務(wù)。這艘印度國產(chǎn)近海巡邏艦（AOPV）被正式命名為“薩加爾”號（INS Sunayna），由國防部長拉杰納特·辛格親自授旗。艦上44人混編團隊來自九個友好國家（FFN），旨在提升互操作性與合作深度。伴隨“薩加爾”號部署，印度海軍首次啟動“AIKEYME”（Africa-India Key Maritime Engagement，梵語意為“團結(jié)”）多邊海上演習，攜手十個東非沿海及島國。

AIKEYME由印度與坦桑尼亞人民國防軍（TPDF）共同主辦，4月13日至18日在達累斯薩拉姆外海舉行，為期六天，分兩階段實施。參與方包括科摩羅、吉布提、厄立特里亞、肯尼亞、馬達加斯加、毛里求斯、莫桑比克、塞舌爾、南非及東道主坦桑尼亞。演習聚焦反海盜響應(yīng)、信息共享、登檢扣押（VBSS）等課目，海上階段涵蓋搜救、小武器射擊及直升機協(xié)同，旨在強化打擊IUUF（非法、未報告、無管制捕撈）與海上恐怖主義的區(qū)域協(xié)作。

2025 年 5 月，IOS SAGAR 圓滿完成使命，在為期一個月的部署后返回科欽。在此期間，該艦先后靠港達累斯薩拉姆（坦桑尼亞）、納卡拉（莫桑比克）、路易港（毛里求斯）、維多利亞港（塞舌爾）和馬累。 在“團結(jié)—2025”（Exercise AIKEYME）演習期間，兩艘印度海軍艦艇——導彈驅(qū)逐艦“金奈”號（INS Chennai）與大型坦克登陸艦“凱薩里”號（INS Kesari）——加入編隊。 演習取得巨大成功，充分展現(xiàn)了印度與西印度洋（WIO）非洲國家之間區(qū)域海上合作的精神。

在 IOS SAGAR 自卡爾瓦爾啟航前，來自九國友好外軍的 44 名人員曾在印度海軍訓練司令部（南方海軍司令部，總部設(shè)于喀拉拉邦科欽）下屬各專業(yè)院校接受為期兩周的培訓。其間，他們在信號學校系統(tǒng)學習了海軍通信——涵蓋通信戰(zhàn)、視覺信號與通信信息系統(tǒng)（CIS）；同時接受了包括艦上損害管制與基礎(chǔ)消防在內(nèi)的損管訓練。這一能力強化環(huán)節(jié)顯著提升了外籍人員在印度軍艦上的作戰(zhàn)效能。

盡管這些重點項目在印度海洋政策與戰(zhàn)略圈廣受贊譽，它們也提供了重新評估印度與 WIO 非洲國家海上互動的契機。長期以來，由于持續(xù)且不斷演變的安全威脅，WIO 一直是國際安全關(guān)注的焦點。曾經(jīng)以索馬里海盜為單一議題的安全環(huán)境，已演變?yōu)楦訌?fù)雜多元的格局：從莫桑比克海峽的海上混合遷徙，到毒品、野生動物走私、非法未報告無管制捕撈（IUUF）及海上恐怖主義，不一而足。這些威脅日益受到東非沿海國家境內(nèi)陸地動態(tài)與行為體的塑造，使得執(zhí)法與治理更加復(fù)雜。非法活動的盛行已將非傳統(tǒng)海上安全威脅推至核心位置，亟需加大對海上執(zhí)法能力、法律框架和跨部門協(xié)調(diào)機制的投入。鑒于這些挑戰(zhàn)的互聯(lián)互通，某一領(lǐng)域出現(xiàn)的海上安全威脅可迅速演變?yōu)檎麄€區(qū)域的共同關(guān)切。

作為回應(yīng)，WIO 見證了多邊與雙邊海上能力建設(shè)與能力強化的國際合作激增。從 2008 年索馬里海盜高峰期達到頂點的反海盜援助，到如今已演化為一張合作網(wǎng)絡(luò)：區(qū)域框架與機制包括《吉布提行為準則（吉達修正案）》[DCoC(JA)]、聯(lián)合海上力量（CMF）、歐盟海軍亞特蘭大行動（EUNAVFOR Operation ATALANTA）、SafeSeas Africa（歐盟 MASé 計劃的延續(xù)）以及國際伙伴的持續(xù)能力建設(shè)支持。然而，即便擁有如此繁復(fù)的海上合作網(wǎng)絡(luò)，區(qū)域海上安全問題不僅持續(xù)存在，而且不斷演進。因此，一個關(guān)鍵問題隨之浮現(xiàn)：當海上安全挑戰(zhàn)具有顯著領(lǐng)域特異性時，能力建設(shè)是否仍能套用標準化模板？WIO 的經(jīng)驗為此提供了寶貴啟示，既展示了顯著成就，也暴露了持續(xù)局限。

“能力建設(shè)”這一海上安全實踐術(shù)語，在實際運用中常被誤讀。“能力建設(shè)”與“能力強化”的混用，導致了概念混亂——這正是戰(zhàn)略界普遍存在的用語不精確的直接產(chǎn)物?！澳芰ㄔO(shè)”通常指基礎(chǔ)設(shè)施、平臺與裝備等物質(zhì)要素（如艦船、飛機、潛艇、船塢、車間、醫(yī)院建筑等），卻常被錯誤地等同于人員技能發(fā)展與訓練——這些本應(yīng)歸入“能力強化”范疇。理想狀態(tài)下，海上安全話語應(yīng)對二者進行嚴謹區(qū)分；遺憾的是，這種清晰度往往缺失。學界已開展大量工作，試圖將海上安全能力建設(shè)概念化——其核心在于改革并強化一個國家橫跨諸多海事領(lǐng)域的制度框架、治理機制、操作程序與管理體系。

在非洲語境下，非盟《2050非洲綜合海事戰(zhàn)略》（2050 AIMS）將“能力與實力發(fā)展”置于區(qū)域及次區(qū)域合作的基石地位。該文件進一步提出以“海事部門改革”（Maritime Sector Reform, MSR）為路徑：通過測繪與評估既有能力、識別缺口，促進各利益攸關(guān)方之間的合作、能力建設(shè)、能力強化與協(xié)調(diào)，最終在一個安全、有保障的非洲海事域（AMD）內(nèi)實現(xiàn)財富創(chuàng)造。 戰(zhàn)略列出了21個海事能力建設(shè)重點領(lǐng)域，尋求與區(qū)域及國際伙伴開展協(xié)作。

印度自1964年起即通過“印度技術(shù)經(jīng)濟合作計劃”（ITEC）助力非洲能力強化，足見早在海事安全成為印度國家安全議程焦點之前，印度已深度參與非洲的能力與實力建設(shè)。ITEC被公認為印度最成功的對外發(fā)展合作倡議，在非洲大陸覆蓋面最廣。通過ITEC I、II、III階段項目，印度應(yīng)邀或應(yīng)需向非洲國家提供“海軍對海軍”培訓，包括協(xié)助制定參謀學院課程等。2005年，印度又成為“非洲能力建設(shè)基金會”（ACBF）成員。 該基金會致力于提升能力以促進可持續(xù)發(fā)展，并與非盟《2063議程》及聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展目標（SDGs）對接。

在東非，印度的海事能力建設(shè)與能力強化舉措集中體現(xiàn)在防務(wù)合作協(xié)議、資產(chǎn)移交、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和聯(lián)合海上巡邏等方面。在這一次區(qū)域，印度在傳統(tǒng)能力建設(shè)中擁有比較優(yōu)勢：已提供海岸雷達系統(tǒng)、近海巡邏艦（OPV）及多項配套技術(shù)，使受援國能夠高效部署并使用這些資產(chǎn)。例如：

? 2019年和2021年，印度向莫桑比克海軍贈送4艘高速攔截艇；2024年又交付2艘噴水推進高速攔截艇（屬能力建設(shè)），并配套提供培訓（屬能力強化）。

? 多年來，印度向毛里求斯捐贈多艘巡邏艦，包括近海防御艇MCGS Amar、9艘 Mandovi 級巡邏艇（后由5艘 Praga 級替換），以及印度首艘出口軍艦 MCGS Barracuda。

? 在塞舌爾，印度迄今提供了4艘巡邏艦：PS Topaz、PS Constant、Hermes 號與 PS Zoroaster，并援助一架 Dornier 海上巡邏機。

上述案例僅為印度在西印度洋區(qū)域（WIO）海事能力建設(shè)與能力強化努力的部分縮影，并非窮盡。

憑借在印度洋強大且前瞻性的存在，印度海軍能夠?qū)ψ匀粸?zāi)害引發(fā)的應(yīng)急需求做出迅速響應(yīng)。這一準備度在 WIO 尤為突出，使印度海軍贏得了“災(zāi)難第一響應(yīng)者”的美譽。這既源于該區(qū)域政治動蕩與熱帶氣旋頻仍的雙重脆弱性，也離不開印度常態(tài)化的前沿部署。歷次非戰(zhàn)斗人員撤離行動（NCEOs）——包括“拉杰多特”“布魯索姆”“拉哈特”及至最近的“卡維利”行動（INS Sumedha 從蘇丹撤出3 862名印度公民）——均凸顯其快速危機反應(yīng)能力。

印度亦是區(qū)域人道主義援助與救災(zāi)（HADR）行動的主導者。針對頻繁襲擊非洲東海岸的熱帶氣旋，印度先后啟動“薩加爾”系列行動（第 I、II、IV、V 階段）和“瓦尼拉”行動，為莫桑比克、科摩羅、馬達加斯加等國紓困。2019年3月“伊代”風災(zāi)后，印度政府派出第一訓練中隊的 INS Sujata、INS Shardul 和 ICGS Sarathi 三艦，執(zhí)行搜救、物資投送和開設(shè)流動醫(yī)院等任務(wù)。 這一務(wù)實介入模式同樣復(fù)刻于塞舌爾、科摩羅、馬達加斯加、莫桑比克和毛里求斯——印度通過提供實物資產(chǎn)與共建防務(wù)框架，持續(xù)夯實這些國家的海上安全。

印度的對非海事政策不僅體量增長，更實現(xiàn)了內(nèi)涵迭代。2015年提出的“薩加爾”（SAGAR）愿景已逐步落地；莫迪總理最近一次訪毛期間，又將該政策擴展為“馬哈薩加爾”（MAHASAGAR，意為“區(qū)域間安全與增長的互惠與整體推進”），把印度海上戰(zhàn)略視野延伸至更廣的印太。 政策升級彰顯了更具包容性與合作性的取向，以應(yīng)對海上領(lǐng)域日益多元的演變威脅。顯而易見，印度的能力建設(shè)與能力強化舉措始終帶有鮮明的海洋導向，但當前更需要轉(zhuǎn)向“量身定制、需求牽引”的新范式，以精準回應(yīng)伙伴國的特定訴求。作為獨立次區(qū)域的西印度洋，亟須提升偵測和快速處置非法海上活動的能力——此類活動已使非傳統(tǒng)海上安全威脅成為核心關(guān)切，從而要求加大對海上執(zhí)法、法律框架和跨部門協(xié)調(diào)的投入。因此，印度的區(qū)域戰(zhàn)略互動必須建立在對這些動態(tài)演變的細膩理解之上，以確保其支持始終切題、有力且真正增值。

經(jīng)年累月，印度的海事倡議已成熟到足以讓其被愈來愈多地視為西印度洋的“首選安全伙伴”。印度日益深入?yún)^(qū)域安全框架——《吉布提行為準則（吉達修正案）》[DCoC(JA)]、印度洋委員會（IOC）、聯(lián)合海上力量（CMF）和“打擊非法海上活動聯(lián)絡(luò)小組”（CGIMA）——充分折射出其國際合作的五大支柱：1. 信息共享；2. 能力建設(shè)；3. 能力強化；4. 行動協(xié)調(diào)；5. 公共傳播。

印度與 DCoC(JA) 的互動尤為醒目。作為該機制的觀察員，印度一直是其能力建設(shè)與能力強化倡議的堅定貢獻者。近期，印度在“印度洋區(qū)域信息融合中心”（IFC-IOR）為 DCoC 成員國舉辦了首屆“海上信息共享研討會”。 目前，各方正推動由DCoC 向 IFC-IOR 派駐首位多邊聯(lián)絡(luò)官；一旦實現(xiàn)，將標志著邁向西印度洋統(tǒng)一區(qū)域聲音的重要一步。最新進展顯示，印度駐 DCoC 各工作組聯(lián)絡(luò)點（POC）通報，經(jīng)印方持續(xù)倡議，DCoC 已同意將其“能力建設(shè)矩陣”更名為“援助矩陣”——措辭雖微，卻折射出印度在該框架中的影響力。 此類動向不僅強化了印度在多邊機制中的信譽，也提示仍有廣闊空間——尤其在深化雙邊互動方面。盡管如此，印度努力方向的演進及多個伙伴國同步提升自身海上能力與實力的事實，均值得肯定。

有記錄可查的是，印度海軍主要通過履行其“外交職能”來推進能力建設(shè)與能力強化，盡管這并非其唯一途徑。為了更具體地闡述其“能力強化”活動，多年來，印度海軍與友好國家海軍（FFNs）展開合作，旨在構(gòu)建抵御共同威脅的區(qū)域海上力量，并提升印度作為“友好、支持、可靠且值得信賴”伙伴的國際形象。海上演習被視為一種“協(xié)調(diào)一致的集體訓練活動”，其核心目標是強化海上安全與合作。這些演習不僅是能力強化的工具，更為各國海軍——海上安全的長期踐行者——提供了訓練、知識交流與最佳實踐分享的寶貴平臺。此類互動有助于建立互信，并合力提升集體能力。印度通過參與或主辦眾多演習，既獲得了豐富的實戰(zhàn)化經(jīng)驗，也反哺了合作伙伴。

盡管“團結(jié)演習”（Exercise AIKEYME）并非印度在該次區(qū)域的首次外聯(lián)嘗試，但其無論在規(guī)模還是議題聚焦度上，均堪稱迄今最全面的一次。東非沿海與島國在印度海上演習中的參與一向積極且具包容性，涵蓋從“米蘭演習”（Exercise MILAN）到“印度洋海軍論壇海上演習”（IMEX）等多個層次。值得注意的是，首屆IMEX-22即以“人道主義援助與救災(zāi)”（HADR）為核心——這正是印度海軍具備公認戰(zhàn)略專長的領(lǐng)域。 東非沿海與島國始終是印度HADR行動中最頻繁、最受青睞的受益方之一。此外，三邊機制如“IBSAMAR”（印度-巴西-南非）與“IMT TRILAT”（印度-莫桑比克-坦桑尼亞三邊合作）分別每兩年與每年舉行一次，進一步彰顯了印度對東非建設(shè)性海上參與的持久承諾。

除印度主導的行動外，印度海軍還積極參與多邊平臺，體現(xiàn)出在這一共同利益海域“避免沖突、共擔責任”的精神。例如，印度作為美國主導的“聯(lián)合海上力量”（CMF）的“伙伴國”，參與了多項CMF倡議。2022年9月，INS Sunayna參加了在塞舌爾附近舉行的“南方戒備行動”（Operation SOUTHERN READINESS），這是印度海軍艦艇首次加入CMF演習。 此類合作也使印度自身受益匪淺：2024年，隨著印度升格為CMF“正式成員”，其參與了“聯(lián)合特遣部隊150”（CTF-150）的行動。同年4月，印度海軍首次成功實施海上毒品攔截，繳獲940公斤毒品；INS Talwar參與了“深紅梭魚行動”（Operation CRIMSON BARRACUDA），重點打擊恐怖與跨國犯罪網(wǎng)絡(luò)。

這些國際互動充分表明，印度致力于凝聚西印度洋（WIO）集體力量。然而，若要維系這一系列海上互動，印度的努力必須與時俱進，以契合非洲沿海與島國當前的需求。SafeSeas的一項研究項目曾對WIO海上安全能力建設(shè)展開評估，并發(fā)布了最佳實踐手冊《掌握海上安全：反思式能力建設(shè)與西印度洋經(jīng)驗》（Mastering Maritime Security: Reflexive Capacity Building and the Western Indian Ocean Experience）。該手冊倡導一種“由受援國主導并自主掌控”的能力建設(shè)與能力強化模式，強調(diào)“反思性”原則——鼓勵海上安全從業(yè)者對自身假設(shè)進行批判性審視，并直面海上安全作為跨轄區(qū)、多機構(gòu)事業(yè)的內(nèi)在張力與復(fù)雜性。手冊為援助方提出三條必由之路：

1.全面理解受援國所處的政治環(huán)境，以精準識別其具體需求、能力局限與現(xiàn)實約束；

2.能力建設(shè)者與能力強化者應(yīng)主動汲取“地方性知識”，深入理解當?shù)叵到y(tǒng)如何實際運作，包括現(xiàn)有人力與制度資源、本地技術(shù)專長的獲取途徑；

3.所提供的“能力”與所灌輸?shù)摹凹寄堋北仨毐苊馊哂唷ｈb于海上安全挑戰(zhàn)的演進性，解決方案亦須具備同等適應(yīng)性。能力建設(shè)與能力強化項目應(yīng)設(shè)計得足夠靈活，以應(yīng)對不斷變化的環(huán)境。此外，規(guī)劃與實施階段的時間差必須壓縮至最短。援助國須認識到培訓與作戰(zhàn)需求的時效性，確保其支持始終與受援國的實時需求同頻共振。

盡管上述路徑為印度——或任何有意與西印度洋（WIO）合作的國家——提供了堅實起點，但同樣關(guān)鍵的是要洞察該區(qū)域的即時能力與實力需求。WIO 國家的一個根本短板在于其獲取并生成關(guān)于本國領(lǐng)海內(nèi)海上犯罪關(guān)鍵信息的能力。

區(qū)域?qū)用妫瑑蓚€重要機構(gòu)——區(qū)域海事信息融合中心（RMIFC）和區(qū)域協(xié)調(diào)與行動中心（RCOC）——分別設(shè)在馬達加斯加和塞舌爾。RMIFC 成立于 2016 年；RCOC則于 2018 年投入運行，二者均源于旨在加強信息共享與海上行動協(xié)調(diào)的兩項區(qū)域協(xié)定。RMIFC 負責收集、處理、存儲并共享成員國信息，RCOC 則利用來自馬達加斯加融合中心的情報采取行動。通常流程是：RMIFC 發(fā)現(xiàn)可疑船只后，將信息傳遞至 RCOC，以便后續(xù)處置。例如，一艘運毒船可能由塞舌爾和毛里求斯的資源實施攔截。RCOC 主任山姆·貢蒂埃艦長曾詳細介紹區(qū)域國家為遏制非法活動而開展的聯(lián)合行動。印度也已認識到這兩個中心的重要性。 2023 年 2 月 21 日，印度洋區(qū)域信息融合中心（IFC-IOR）與 RCOC 簽署合作備忘錄，以建立共享海上認知，應(yīng)對非傳統(tǒng)海上安全威脅。

然而，盡管這兩個中心位于 WIO 區(qū)域海上安全架構(gòu)的核心，成員國之間在信息共享方面仍存在能力與機制缺口；鄰國在信息共享和海上行動協(xié)調(diào)方面亦缺乏協(xié)同。必須牢記，國家層級的海上態(tài)勢感知（MSA）是次區(qū)域和區(qū)域信息共享框架的基礎(chǔ)。因此，各國亟需首先強化本國的 MSA，進而提升海上域感知（MDA）——在這一過程中，印度的有效協(xié)助至關(guān)重要。這包括建設(shè)強有力的情報收集與分發(fā)能力，使本地知識能夠順暢匯入 RMIC 等區(qū)域系統(tǒng)。

其次，WIO 沿海與島國在確保海上安全的國家架構(gòu)上并不統(tǒng)一。雖然海軍歷來是這些國家海上安全的主力，但海岸警衛(wèi)隊則專責海上執(zhí)法與治安。非洲各國往往將有限的人力資源投向海上安全部門。在整個東非海岸，僅毛里求斯和塞舌爾的海上安全人員占總體安全人員比例超過 30%，區(qū)域平均僅為 13.5%。此外，基礎(chǔ)設(shè)施與資源的匱乏進一步制約了海上執(zhí)法效能。

第三，國家海上安全戰(zhàn)略（NMSS）的缺位，使這些國家難以充分釋放其海洋潛力。此類戰(zhàn)略對于統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)海上安全措施至關(guān)重要；通過識別能力缺口，它們還可作為指導能力建設(shè)——如培訓、資源配置和國際支持——的關(guān)鍵工具。一套清晰的海上戰(zhàn)略能幫助國家梳理相關(guān)利益攸關(guān)方及其能力，確立統(tǒng)一的海上防務(wù)路徑，并認清自身優(yōu)勢與局限。在 WIO，不僅各國需要制定 NMSS，區(qū)域經(jīng)濟體（REC）——如南部非洲發(fā)展共同體（SADC）、東非共同體（EAC）和政府間發(fā)展管理局（IGAD）——亦需制定相互兼容的綜合海上安全戰(zhàn)略（IMSS）。SADC 與 IGAD 雖已擁有 IMSS 框架，但這些框架需基于沿海成員國的真實海事需求而制定，而非作為強制性行動計劃強加。

盡管存在上述滯后，WIO 國家已在應(yīng)對演變中的威脅與戰(zhàn)略利益過程中顯著提升了海上安全能力。九個 WIO 國家中，至少有五至六個已大幅提升其海上安全態(tài)勢，盡管程度不一且多有外部支持。然而，也出現(xiàn)了一種反向趨勢：一些曾擁有強大海事能力的國家近年來實力下滑。例如，南非——曾擁有撒哈拉以南非洲最強海軍之一——如今因多年預(yù)算緊縮而面臨嚴峻挑戰(zhàn)。長期財政緊縮迫使海軍放棄必要的維護與招募。 目前，南非國防支出占 GDP 不到 1%。2020–2021 財年，國防總預(yù)算為 524 億蘭特，其中南非海軍僅獲 49 億蘭特，占比約 9%。財政削弱嚴重影響了南非執(zhí)行遠海巡邏及續(xù)簽艦艇維修合同的能力。預(yù)算限制亦使“銅行動”（Operation COPPER）無法開展遠程巡邏——該行動最初是為遏制索馬里海盜向莫桑比克海峽擴散的次區(qū)域倡議，如今卻缺乏關(guān)鍵任務(wù)裝備。盡管如此，總統(tǒng)西里爾·拉馬福薩已將海上安全部署延長至 2025–2026 年，重申了 SADC 在東非海岸的海上安全授權(quán)。此外，南非還是非洲最早提出建立國家海上信息共享中心（NMISC）的國家之一，但因缺乏政治意愿最終未能落地。

在南非應(yīng)對自身能力挑戰(zhàn)的同時，肯尼亞在加強信息共享以提升 MSA/MDA、執(zhí)法與區(qū)域合作方面尤為積極?？夏醽喰陆闪⒘恕皣液Ｊ掳踩瘑T會”——一個跨部門中央機構(gòu)，負責統(tǒng)籌全國海事安全治理。該委員會參與了由歐盟亞特蘭大行動（EUNAVFOR ATALANTA）、國際海事組織（IMO）與肯尼亞航運與海事事務(wù)國務(wù)部聯(lián)合發(fā)起的“USALAMA BAHARINI ’24”行動。 這一合作范例展示了多個國內(nèi)機構(gòu)如何協(xié)同提升海上安全能力，并改善信息共享、協(xié)調(diào)與互操作性。該委員會還推動落實《國家海事安全風險登記冊》（NMSRR），這是一項由 IMO 牽頭的舉措，旨在評估威脅、脆弱性以及對肯尼亞海事利益的潛在影響。該風險登記冊將為肯尼亞《國家海事安全戰(zhàn)略》的制定提供依據(jù)，闡明其長期保護海事域的愿景。IMO 等專業(yè)機構(gòu)在回應(yīng)非洲國家海上執(zhí)法最迫切需求方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用。IMO、DCoC-JA 等組織與框架通過洞察各國海事執(zhí)法的制度缺口，開展了大量亟需的能力建設(shè)與能力強化工作。