導(dǎo) 讀

日前召開的中央城市工作會議，為當(dāng)前和今后一個時期的城市工作定下了基調(diào)。《光明日報》發(fā)表清華大學(xué)中國新型城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行副院長尹稚教授署名評論文章。特此轉(zhuǎn)載。

來源：《光明日報》2025年8月1日 11版

尹 稚

清華大學(xué)建筑學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師

清華大學(xué)中國新型城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行副院長

清華大學(xué)城市治理與可持續(xù)發(fā)展研究院院長

清華大學(xué)國家治理與全球治理研究院首席專家

中國城市規(guī)劃學(xué)會副監(jiān)事長

清華同衡規(guī)劃設(shè)計研究院創(chuàng)始人、資深顧問專家

中央城市工作會議指出，著力優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系。城市體系是由不同規(guī)模等級、差異化職能分工和具體空間區(qū)位分布的城市所構(gòu)成的有機(jī)網(wǎng)絡(luò)整體，其發(fā)展水平取決于城市之間的等級規(guī)模關(guān)系、職能互補(bǔ)關(guān)系、時空交互關(guān)系的動態(tài)平衡。優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系，是在國土和區(qū)域尺度上謀篇布局，在推進(jìn)中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的戰(zhàn)略部署，是持續(xù)優(yōu)化區(qū)域統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、發(fā)展和安全統(tǒng)籌大格局的重要過程。

提高城市的綜合承載能力，是對全球可持續(xù)發(fā)展議題的回應(yīng)，也是在中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中統(tǒng)籌發(fā)展和安全的必要舉措。

2015年中央城市工作會議提出“人口和用地要匹配，城市規(guī)模要同資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)”，并提出了“框定總量、限定容量”等要求。近日召開的中央城市工作會議強(qiáng)調(diào)“提高城市對人口和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的綜合承載能力”，是更加全面科學(xué)理解和尊重城市發(fā)展規(guī)律的體現(xiàn)。城市綜合承載能力既包括資源、生態(tài)環(huán)境的承載力，也包括基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)和社會承載力，反映了城市系統(tǒng)是自然稟賦和人工建設(shè)改良共同構(gòu)成“復(fù)雜巨系統(tǒng)”的特征。

這一概念有閾值性和動態(tài)性兩個特點(diǎn)。前者強(qiáng)調(diào)的是“上限”和“臨界點(diǎn)”，即在不引發(fā)生態(tài)環(huán)境破壞、資源枯竭和社會失序的前提下，城市及其相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施所能支撐的人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)社會活動強(qiáng)度存在“上限”，突破“臨界點(diǎn)”會產(chǎn)生近乎不可逆的災(zāi)難性后果；后者則反映了人類改造利用資源環(huán)境綜合能力的進(jìn)步、基礎(chǔ)設(shè)施水平的提高所帶來的生產(chǎn)力提升，也反映了社會組織形態(tài)、保障能力乃至制度變革對人口發(fā)展質(zhì)量和社會穩(wěn)定的貢獻(xiàn)。資源與生態(tài)環(huán)境承載力是城市體系發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和約束性前提，而基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)社會承載力的提升與變革則是可持續(xù)發(fā)展的核心內(nèi)涵。

未來相當(dāng)長一段時間內(nèi)，中國所面對的發(fā)展環(huán)境充滿新的挑戰(zhàn)，統(tǒng)籌發(fā)展和安全的關(guān)系越來越重要。我國山地多、平原少，近三分之一國土屬于難以開發(fā)利用，不適宜生活、居住和生產(chǎn)的空間。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)高產(chǎn)區(qū)與城市化適宜地區(qū)高度重疊，自然資源和環(huán)境稟賦上限不容樂觀。

在保障生態(tài)安全和糧食安全前提下尋求城市體系發(fā)展，更多需要依靠基礎(chǔ)設(shè)施與經(jīng)濟(jì)社會承載力的提升，在有限的可用資源環(huán)境閾值內(nèi)做文章。既要守好“美麗中國”的家園，又“把中國人的飯碗牢牢端在自己手上”，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要。這就必然要求堅持集約高效發(fā)展，提高資源利用效率；堅持減排降碳、增藍(lán)擴(kuò)綠，恢復(fù)提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)能力；堅持?jǐn)U充基礎(chǔ)設(shè)施容量，提升運(yùn)行質(zhì)量，強(qiáng)化對城市運(yùn)行的支撐服務(wù)能力；堅持調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大就業(yè)容量、提升財政能力，為人口和經(jīng)濟(jì)活動提供可持續(xù)資源保障；堅持大力發(fā)展教育、醫(yī)療為主的高質(zhì)量公共服務(wù)，提升對人口生活質(zhì)量和社會穩(wěn)定的保障能力等。

發(fā)展組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)化的現(xiàn)代化城市群和都市圈，是對中國城市區(qū)域協(xié)同發(fā)展的強(qiáng)調(diào)，也是對經(jīng)濟(jì)效率與人的舒適如何達(dá)成動態(tài)平衡的精準(zhǔn)回答。

黨的十八大以來，我國實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，從建設(shè)高能級中心城市、培育現(xiàn)代化都市圈，到引導(dǎo)人口向城市群集中、建設(shè)世界級城市群，同時強(qiáng)調(diào)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展，統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，構(gòu)建優(yōu)勢互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國土空間體系。近日召開的中央城市工作會議的表述體現(xiàn)了相關(guān)政策的連續(xù)性，增加的“組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)化”表述，是對城市發(fā)展格局和形態(tài)更為具體和形象化的描述。“組團(tuán)式”是針對城市發(fā)展中進(jìn)一步糾正“攤大餅”現(xiàn)象而言的，“網(wǎng)絡(luò)化”則體現(xiàn)了對現(xiàn)代化進(jìn)程中“流動性”的強(qiáng)化和“流空間”重要性的提升。

縱觀全球城市發(fā)展史，選擇連綿擴(kuò)張“攤大餅”的方式，還是更具田園化、花園化、公園化特征，城鄉(xiāng)優(yōu)點(diǎn)共融、人與自然關(guān)系更加融洽的組團(tuán)式發(fā)展模式，其實質(zhì)上是在回答經(jīng)濟(jì)效率與人的舒適如何達(dá)成動態(tài)平衡這一重要議題。

從經(jīng)濟(jì)價值的視角看，效率是永恒的堅守。更高的開發(fā)強(qiáng)度、更緊密的布局方式、更緊湊的職能聯(lián)系都意味著效率的提升，同心圓式的圈層擴(kuò)張契合各種經(jīng)濟(jì)學(xué)說中有關(guān)效率分析的理論模型。但從宜居的視角看，城市是生活的家園，“詩意的棲居”也是人民美好生活需要的重要內(nèi)涵。如果放任城市按照自組織形態(tài)發(fā)展，其結(jié)局將是把效率推向極致，在享受高效率的同時忍受擁擠和資源擠兌產(chǎn)生的焦慮，這就是“大城市病”的由來。反之，如果放縱對舒適的追求，也會帶來更大資源消耗、更高的發(fā)展成本浪費(fèi)和非理性運(yùn)營成本支出。

現(xiàn)代化人民城市的規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營，就是要通過政策調(diào)控、規(guī)劃引領(lǐng)、建設(shè)形態(tài)選擇和運(yùn)營方式優(yōu)化，達(dá)成效率和舒適的動態(tài)平衡。要保護(hù)好生態(tài)優(yōu)先的綠色基底，實現(xiàn)山水林田湖草與城市空間的優(yōu)化耦合，以藍(lán)綠空間對城市組團(tuán)的穿插滲透來創(chuàng)造碳匯體系，應(yīng)對極端氣候，實現(xiàn)碳匯和韌性雙重提升。增強(qiáng)藍(lán)綠空間可達(dá)性，更好服務(wù)于居民公共活動，也推動生態(tài)服務(wù)價值外溢，催生綠色金融、生態(tài)旅游、教育文創(chuàng)等新經(jīng)濟(jì)動能，實現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)三重場景的有機(jī)融合。

網(wǎng)絡(luò)化是城市體系職能組合和組團(tuán)式城市高效舒適運(yùn)轉(zhuǎn)的另一必備條件。城市發(fā)展的區(qū)域協(xié)同和組團(tuán)式形態(tài)，與現(xiàn)代化進(jìn)程帶來的要素流動性提升和“流空間”重要性上升相伴。實現(xiàn)以中心城市為核心，與其他大中小城市、小城鎮(zhèn)乃至鄉(xiāng)村進(jìn)行信息、能量和物質(zhì)交換，是防止社會失序、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境、治愈“大城市病”的過程。要在舒適的環(huán)境中保有足夠的效率，就需要網(wǎng)絡(luò)化的強(qiáng)化。中國幾十年來的基礎(chǔ)設(shè)施投入，大大降低了信息、能量、物質(zhì)、人才在各尺度上交互的成本，使得現(xiàn)實社會和虛擬社會中的“流空間”建設(shè)達(dá)到了國際領(lǐng)先水平。

組團(tuán)式發(fā)展重塑了人與自然的關(guān)系，推動實現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化；網(wǎng)絡(luò)化則解決了流動性增加帶來的緊密時空關(guān)系建立問題，在更大空間范圍內(nèi)達(dá)成更為豐富的多種職能“同城化”效果。因此，應(yīng)強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)化互聯(lián)互通推動“空間鄰近”效應(yīng)，強(qiáng)化大中小城市、小城鎮(zhèn)及城鄉(xiāng)之間的專業(yè)化、特色化發(fā)展，實現(xiàn)人口、資源、文化等多方面的優(yōu)勢互補(bǔ)。推進(jìn)高質(zhì)量公共服務(wù)的“同城化”共享，促進(jìn)跨地域、跨人群的待遇均等，既推動全國統(tǒng)一大市場的形成，也促使居民實現(xiàn)“跨城如同城”和“城鄉(xiāng)雙棲”的高品質(zhì)生活。

分類推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，是對穩(wěn)住城鎮(zhèn)化基本盤、補(bǔ)足短板的深刻認(rèn)識，也是推動縣城差異化發(fā)展的科學(xué)選擇。

城鎮(zhèn)化的成本由政府、企業(yè)和個人分擔(dān)。目前我國收入水平?jīng)Q定了在實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的選擇中，縣城仍是多數(shù)人的首選?？h城或者縣級治理單元城市就是中國城鎮(zhèn)化的基本盤，這個基本盤的動態(tài)特征十分明顯，青壯年時“人往高處走”、中老年后“落葉歸根”，都會對人口結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響，致使縣城職能反映出人生“驛站”特征，即常住量大、永居性低、流動性突出。這個特征導(dǎo)致此類中小城市規(guī)劃建設(shè)中往往存在前瞻性不足、“過客”心態(tài)等問題，也使得基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等需要長周期經(jīng)濟(jì)測算的支撐系統(tǒng)依賴上級政府投入，自身動力往往不足。這也是將縣城作為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)補(bǔ)短板重點(diǎn)的初衷。

中央城市工作會議重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)“分類推進(jìn)”，突出了縣城發(fā)展的關(guān)鍵之處，其原因在于縣級治理單元的高度差異化，這反映在空間尺度、人口規(guī)模、區(qū)位和主體功能等方面。我國轄區(qū)面積大的縣超過20萬平方公里，面積小的縣不到90平方公里；人口多的縣接近250萬人，人口少的縣不足萬人；區(qū)位得天獨(dú)厚的縣高速公路、高速鐵路、機(jī)場、港口俱全，偏遠(yuǎn)地區(qū)的縣尚存不通高速之處。主體功能差異來自國家功能需求，有的縣國家級生態(tài)保護(hù)區(qū)幾乎占縣域全部，有的縣作為農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)，首要任務(wù)是保證國家糧食安全和推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，有的縣級市在城市發(fā)展重點(diǎn)地區(qū)，可謂“富可敵省”。用“一把尺子”衡量縣城發(fā)展、考核縣級干部無疑不夠科學(xué)，在經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境、文化、治理的復(fù)合測度中，把準(zhǔn)一個縣的定位和特征進(jìn)行分類施策考核，才是解決問題的關(guān)鍵。這是把縣城作為城鎮(zhèn)化重要載體，尋求特色化、專業(yè)化發(fā)展道路的重點(diǎn)。

縣城也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的中樞，鄉(xiāng)村發(fā)展的動力來源相當(dāng)一部分在城市。從保障性和市場化結(jié)合為城市提供“菜籃子”“米袋子”，到融入城市主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、創(chuàng)新鏈、消費(fèi)鏈等鏈群關(guān)系，都可以看到新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有著密切的有機(jī)聯(lián)系和強(qiáng)烈的融合需求。在解決從鄉(xiāng)到城的人口流動問題，打通了絕大部分政策渠道之后，需要聚焦從城到鄉(xiāng)的流動渠道暢通，而縣城是中轉(zhuǎn)站、中樞，這個樞紐強(qiáng)化得好才會有城鄉(xiāng)融合更廣闊的前景。

總之，一個現(xiàn)代化、日益優(yōu)化的城市體系是等級規(guī)模合理完備，公共服務(wù)覆蓋充分，職能分工提質(zhì)增效，空間分布更加均衡，互聯(lián)互通更加順暢的網(wǎng)絡(luò)整體。新征程上，要更加注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，著力提高城市工作的系統(tǒng)性、城市發(fā)展的持續(xù)性，推動城市在高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮更大作用。

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