導(dǎo) 讀

隨著國(guó)土空間總體規(guī)劃編制審批工作逐步進(jìn)入收官階段，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的存量空間更新實(shí)施問(wèn)題備受關(guān)注。納入城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的村莊作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的過(guò)渡區(qū)與支撐城市發(fā)展的重要空間資源，被“一刀切”的認(rèn)定為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，長(zhǎng)期處于規(guī)劃管理缺位與發(fā)展受限的狀態(tài)，極大制約了城鄉(xiāng)融合發(fā)展。本文聚焦空間、制度與社會(huì)層面的分析，對(duì)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)村莊進(jìn)行再分類，提出村莊差異化發(fā)展策略與規(guī)劃引導(dǎo)思路；并以北戴河新區(qū)為例，以產(chǎn)城協(xié)調(diào)、“增存掛鉤”為原則，基于增量保產(chǎn)業(yè)與存量保配套的用地差異化供給模式，通過(guò)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)村莊類型細(xì)分及就地城鎮(zhèn)化動(dòng)力與阻力要素識(shí)別，提出城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)村莊分類與發(fā)展策略引導(dǎo)，為城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)村莊發(fā)揮城鄉(xiāng)融合作用提供規(guī)劃理論支撐和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

原文收錄于2024年城市規(guī)劃年會(huì)論文集

原標(biāo)題：《城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)村莊就地城鎮(zhèn)化策略研究》

作者：

劉麗、楊媛媛、吳納維，清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院

李媛娜，秦皇島市自然資源和規(guī)劃局北戴河新區(qū)分局

易澍人，哈爾濱工業(yè)大學(xué)（深圳）

20世紀(jì)60年代起源于美國(guó)的城市增長(zhǎng)邊界作為限制城市增長(zhǎng)最有效的手段和方法之一，被認(rèn)為是為預(yù)留城市發(fā)展所需土地而劃定的城市預(yù)期擴(kuò)展邊界，是城市土地和農(nóng)村土地、城市建設(shè)用地和非建設(shè)用地的分界線。作為國(guó)土空間規(guī)劃的重要組成部分的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，兼具控制城鎮(zhèn)無(wú)序蔓延與引導(dǎo)城郊鄉(xiāng)村發(fā)展的雙重內(nèi)涵，雖然與城市增長(zhǎng)邊界在目標(biāo)上有共通之處，但其應(yīng)用范圍更廣、政策支持更完善，簡(jiǎn)單以城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界為界線劃分土地權(quán)力、空間利用模式與治理方式，將影響城鄉(xiāng)要素的雙向自由流動(dòng)，阻礙城鄉(xiāng)融合發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)導(dǎo)致規(guī)劃管控失效與城鄉(xiāng)發(fā)展失序。

納入城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的村莊現(xiàn)狀多為城郊融合型村莊，具有成為城市后花園的優(yōu)勢(shì)與向城市轉(zhuǎn)型的條件，表現(xiàn)出明顯的外向性與較好的城鄉(xiāng)融合性，理應(yīng)成為促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的示范。然而，現(xiàn)有研究主要聚焦“城市后花園”發(fā)展方向的村莊規(guī)劃與實(shí)踐，忽略“向城市轉(zhuǎn)型”的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)村莊的發(fā)展，差異化發(fā)展目標(biāo)與無(wú)差別規(guī)劃政策供給，使城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)村莊長(zhǎng)期處于規(guī)劃管理缺位與發(fā)展受限的狀態(tài)，極大制約了城鄉(xiāng)融合發(fā)展。如何通過(guò)差異化的發(fā)展路徑引導(dǎo)，重塑村莊多元價(jià)值，進(jìn)而推動(dòng)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)村莊發(fā)揮城鄉(xiāng)融合性作用？需要挖掘村莊外源性和內(nèi)生性因素，構(gòu)建動(dòng)力與阻力分析模型，對(duì)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)村莊進(jìn)行就地城鎮(zhèn)化路徑的細(xì)化分類，并強(qiáng)化不同類型村莊的剛性管控與彈性引導(dǎo)。

1. 城郊融合類村莊特征及問(wèn)題

2018 年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》將村莊分為集聚提升、城郊融合、特色保護(hù)及搬遷撤并四類，推進(jìn)各類村莊規(guī)劃的實(shí)踐探索。綜合學(xué)者研究，與其他類型村莊相比，城郊融合類村莊處于鄉(xiāng)城空間轉(zhuǎn)換過(guò)程中，與附屬城鎮(zhèn)存在緊密關(guān)聯(lián)，是城鄉(xiāng)要素互滲、功能互補(bǔ)的區(qū)域，在制度、空間與社會(huì)層面存在特殊性。

制度層面，城鄉(xiāng)土地權(quán)能不平等、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)模糊、產(chǎn)權(quán)資本化和退出通道不暢等城鄉(xiāng)二元土地制度問(wèn)題，導(dǎo)致城市資源下鄉(xiāng)渠道受限，城郊融合類村莊既有城市化的特征，又保留鄉(xiāng)村的土地粗放利用方式，亟待城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)加持，促進(jìn)土地資源的高效配置。

空間層面，由于區(qū)位特殊性帶來(lái)的城鄉(xiāng)融合發(fā)展先行機(jī)遇，城市服務(wù)的目標(biāo)性帶來(lái)的本底特色弱化、自身需求壓縮及綜合定位模糊，以及由于高速發(fā)展帶來(lái)的“千城一面”開(kāi)發(fā)局面，城郊融合類村莊的發(fā)展路徑亟需擺脫高樓即城市的價(jià)值取向，協(xié)調(diào)自身價(jià)值與外部機(jī)遇，從增量時(shí)代的速度與高度為主，向存量時(shí)代的人本與質(zhì)量為核轉(zhuǎn)變。

社會(huì)層面，城郊融合類村莊作為外來(lái)務(wù)工人員及新居民進(jìn)城的第一站，隨著大量人口的涌入，呈現(xiàn)人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜化特征；受城市文化的影響，生產(chǎn)與生活方式逐漸城市化；但仍然存在宗族關(guān)系、鄰里互助等社會(huì)關(guān)系鄉(xiāng)土化特征，導(dǎo)致社會(huì)治理面臨一系列挑戰(zhàn)和問(wèn)題，亟待響應(yīng)復(fù)雜化人口需求，覆蓋均等化服務(wù)，應(yīng)用精細(xì)化治理手段，以順應(yīng)后城鎮(zhèn)化時(shí)代城市多元發(fā)展態(tài)勢(shì)。

圖 1城郊融合類村莊特征、問(wèn)題及對(duì)規(guī)劃響應(yīng)的需求

2. 城郊融合類村莊發(fā)展邏輯

2.1 城市生長(zhǎng)邏輯轉(zhuǎn)變影響村莊發(fā)展

城鎮(zhèn)化進(jìn)程驅(qū)動(dòng)下，面對(duì)投資驅(qū)動(dòng)為主的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式與地方政府的土地財(cái)政依賴影響，增量時(shí)代規(guī)劃需以城市空間的外延擴(kuò)張為主要特征，以技術(shù)層面的空間設(shè)計(jì)為主要手段，重點(diǎn)聚焦空間權(quán)益的分配。由政府供應(yīng)新增建設(shè)用地，主導(dǎo)村莊的發(fā)展權(quán)和收益權(quán)，因優(yōu)先選擇“農(nóng)轉(zhuǎn)用”方式蠶食了農(nóng)業(yè)資源，留下大量被動(dòng)城鎮(zhèn)化的失地農(nóng)民。

規(guī)模鎖定前提下，面對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)分散、利益主體多元訴求的影響，存量時(shí)代規(guī)劃需兼顧政府、社會(huì)與市場(chǎng)主體訴求，以促進(jìn)城市功能升級(jí)和結(jié)構(gòu)調(diào)整為主要目標(biāo)，結(jié)合管理層面的制度設(shè)計(jì)與技術(shù)層面的空間設(shè)計(jì)手段，重點(diǎn)聚焦空間權(quán)益的再分配。村莊的農(nóng)業(yè)資源由于增量指標(biāo)受限被保留，而集體建設(shè)用地被動(dòng)劃入城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，變成名義上的城鎮(zhèn)空間，卻面臨 “亦鄉(xiāng)亦城、非鄉(xiāng)非城”的發(fā)展困境。

空間維度，“增量換發(fā)展”向“存量求增量”的發(fā)展方式轉(zhuǎn)變影響。存量時(shí)代，政府政績(jī)考核需求下，通常采用見(jiàn)效快的二維增量擴(kuò)張模式，征用作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的農(nóng)業(yè)空間，農(nóng)村宅基地則逐漸被城市包圍，成為設(shè)施配套與環(huán)境品質(zhì)均較低的“城中村”。存量時(shí)代，由于增量指標(biāo)受限，城市發(fā)展通過(guò)存量用地的三維增量利用尋求空間指標(biāo)，以足夠的空間支持和用地保障支撐配套空間的落地。從增量時(shí)代到存量時(shí)代，鄉(xiāng)城空間轉(zhuǎn)換方式經(jīng)歷了由集體非建設(shè)用地國(guó)有化向集體建設(shè)國(guó)有化或就地上市的轉(zhuǎn)變，農(nóng)村宅基地建設(shè)強(qiáng)度較低，優(yōu)先被納入存量更新范圍，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料被保留，造成農(nóng)村生產(chǎn)與生活空間的分離問(wèn)題。

圖 2 空間維度的發(fā)展方式轉(zhuǎn)變影響

制度維度，從“增量用地”向“存量用地”管理的流程轉(zhuǎn)變影響?？臻g資源配置中土地產(chǎn)權(quán)和交易成本的變化是兩種管理流程不同的根本，“增量用地”管理已經(jīng)形成成熟的“規(guī)建管”流程，而存量時(shí)代的產(chǎn)權(quán)交易方式更加復(fù)雜，導(dǎo)致傳統(tǒng)的“規(guī)建管”流程無(wú)法適配，一定程度制約了存量用地更新的推進(jìn)，造成存量待更新用地的管理缺位問(wèn)題。從增量時(shí)代的集體用地國(guó)有化單一模式向存量時(shí)代的集體用地多種入市方式的轉(zhuǎn)變，更需要不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新、政策引導(dǎo)和實(shí)踐探索。

圖 3 制度維度的流程轉(zhuǎn)變影響

社會(huì)維度，從“單一推動(dòng)”向“多元博弈”的治理模式演進(jìn)影響。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的深入發(fā)展，城鎮(zhèn)化的動(dòng)力機(jī)制和社會(huì)參與結(jié)構(gòu)正在經(jīng)歷從“單一推動(dòng)”向“多元博弈”的轉(zhuǎn)變。在“單一推動(dòng)”模式下，城市化往往以政府為主導(dǎo)，通過(guò)政策制定、資源配置和項(xiàng)目實(shí)施來(lái)推動(dòng)城市發(fā)展，而市場(chǎng)、民間組織和公眾的參與相對(duì)較少。在“多元博弈”模式下，政府、市場(chǎng)、居民等多方利益相關(guān)者都參與到城鎮(zhèn)化的決策和實(shí)施過(guò)程中，通過(guò)協(xié)商、合作甚至競(jìng)爭(zhēng)來(lái)共同推動(dòng)城市發(fā)展。村莊的更新改造將受到多元利益主體的影響，經(jīng)歷復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)過(guò)程，對(duì)村莊更新方式、模式、時(shí)序等都將造成影響。

圖 4 社會(huì)維度的治理模式演進(jìn)影響

2.2 邊界內(nèi)外分治阻礙城鄉(xiāng)融合發(fā)展

將村莊劃入城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界是一種增量思維下的向存量求增量、支撐城市發(fā)展的重要方式，但是以城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界為界線劃分土地權(quán)力、空間利用模式與治理方式，如不加以控制，將影響城鄉(xiāng)要素的雙向自由流動(dòng)，阻礙城鄉(xiāng)融合發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)導(dǎo)致規(guī)劃管控失效與城鄉(xiāng)發(fā)展失序。

空間維度，受傳統(tǒng)增量發(fā)展思維影響，及城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界擴(kuò)展倍數(shù)的剛性限制，為彌補(bǔ)城鎮(zhèn)發(fā)展空間的不足，大量現(xiàn)狀村莊建設(shè)用地被納入城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，并以城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)用地作為城市發(fā)展空間，差異化制定邊界內(nèi)外的“藍(lán)圖式”規(guī)劃方案，形成空間標(biāo)定建與不建的界線，消除了城鄉(xiāng)過(guò)渡空間的銜接作用，與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)涵相去甚遠(yuǎn)。

制度維度，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界不僅劃分空間的城與鄉(xiāng)、政策的建與不建，還進(jìn)行土地發(fā)展權(quán)的分配和博弈?！蛾P(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》確立了城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界作為土地權(quán)利分界線的工具屬性及內(nèi)外分治的管控方式，但邊界內(nèi)建設(shè)用地并不等同于城鎮(zhèn)建設(shè)用地，農(nóng)村宅基地是否收儲(chǔ)還有待商榷，收儲(chǔ)方式、時(shí)序也受到政府財(cái)政資金的影響。導(dǎo)致規(guī)劃期內(nèi)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)村莊既無(wú)法享受鄉(xiāng)村振興的政策機(jī)遇，也將因城市更新資金的短缺而喪失發(fā)展權(quán)，被動(dòng)成為城市建設(shè)的“備用地”，長(zhǎng)期處于規(guī)劃管理盲區(qū)，逐漸淪為復(fù)雜性與負(fù)面性雙高的城市邊緣區(qū)域，從而與“向城市轉(zhuǎn)型”的美好愿景背道而馳。

治理維度，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的劃定有助于明確城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的界限，防止城鎮(zhèn)無(wú)序擴(kuò)張，保護(hù)農(nóng)業(yè)用地和鄉(xiāng)村土地資源。但邊界內(nèi)村莊居民賴以生存的農(nóng)業(yè)資源尚在，農(nóng)業(yè)兼業(yè)化現(xiàn)象普遍，而缺乏“上樓”意愿，加之主體間“多元博弈”影響，易造成邊界內(nèi)村莊更新改造難度大、成效慢、遺留問(wèn)題增多，進(jìn)而失去“城市后花園”的先天優(yōu)勢(shì)。

城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界對(duì)邊界內(nèi)村莊產(chǎn)生的負(fù)面影響，并非政策工具自身問(wèn)題，而是由于實(shí)施過(guò)程中對(duì)邊界內(nèi)村莊的“一視同仁”所致，亟待從人本化的空間利用、差別化的制度供給、精細(xì)化的治理手段支撐維度，進(jìn)行規(guī)劃階段的村莊分類發(fā)展路徑與策略引導(dǎo)。

3. 邊界內(nèi)村莊就地城鎮(zhèn)化路徑

3.1 就地城鎮(zhèn)化影響因素識(shí)別

城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)村莊在資源稟賦、自身發(fā)展基礎(chǔ)與外部發(fā)展環(huán)境等方面存在差異性，導(dǎo)致就地城鎮(zhèn)化的方式、路徑與時(shí)序差異的產(chǎn)生，亟需“空間維度上分層分類、時(shí)間維度上全過(guò)程管控、治理維度上編管協(xié)同”研究。因此，為了指導(dǎo)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)村莊的詳細(xì)規(guī)劃編制，滿足規(guī)劃期內(nèi)村莊與城市發(fā)展的雙向需求，兼顧現(xiàn)狀發(fā)展需求與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)，強(qiáng)化實(shí)施過(guò)程中差異化的剛性管控與彈性引導(dǎo)、公共資源精準(zhǔn)投放與村莊價(jià)值重塑，有必要對(duì)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)村莊進(jìn)行再分類，并提供與之匹配的差別化政策供給。

3.2 就地城鎮(zhèn)化路徑研判

就地城鎮(zhèn)化的動(dòng)力與阻力機(jī)制研究，目前學(xué)界主要關(guān)注兩個(gè)角度。從主體角度，主要來(lái)源于城鄉(xiāng)發(fā)展的差異，可歸納兩類：（1）外源因素，城市發(fā)展的壓力作用；（2）內(nèi)生因素，村莊自身城市化發(fā)展的趨勢(shì)。

從要素角度，也可歸納為兩類：（1）動(dòng)力要素，涵蓋地理區(qū)位、自然資源條件、宏觀政策引導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)布局、土地利用擴(kuò)張和人口流動(dòng)影響；（2）阻力要素，涵蓋農(nóng)業(yè)資源依賴、產(chǎn)業(yè)投資額高、現(xiàn)狀建設(shè)面積大等要素。本研究根據(jù)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)村莊向城鎮(zhèn)空間轉(zhuǎn)換的動(dòng)力與阻力要素評(píng)價(jià)，結(jié)合城市開(kāi)發(fā)時(shí)序，進(jìn)行城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的村莊就地城鎮(zhèn)化路徑研判。

對(duì)于區(qū)位優(yōu)勢(shì)度較高、人口吸引力較強(qiáng)、具備一定城市空間擴(kuò)展?jié)摿Φ拇迩f，應(yīng)積極引導(dǎo)資源與人口的適度集聚，優(yōu)先推動(dòng)就地城鎮(zhèn)化；對(duì)于城鎮(zhèn)化動(dòng)力要素較弱，具備一定的農(nóng)業(yè)資源為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，且現(xiàn)狀建設(shè)情況較好的村莊，短期內(nèi)不適宜進(jìn)行城市型開(kāi)發(fā)而保留村莊形態(tài)，并提供滿足村莊發(fā)展所需的政策供給，保障村莊平等的發(fā)展權(quán)；對(duì)于具備一定的發(fā)展阻力，為滿足城市發(fā)展所需空間，應(yīng)根據(jù)村莊自身?xiàng)l件，制定拆整結(jié)合型的村莊發(fā)展路徑。以此明確不同類型村莊的空間利用模式、時(shí)序和財(cái)政投入力度，確保資源與政策投入精準(zhǔn)有效。

圖 5 城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的村莊分類與與發(fā)展策略引導(dǎo)示意

表 1城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的村莊分類與路徑研判

4. 北戴河新區(qū)邊界內(nèi)村莊分類引導(dǎo)實(shí)踐

研究選取27個(gè)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的城郊融合型村莊，位于北戴河新區(qū)旅游度假區(qū)輻射影響范圍內(nèi)，但由鄉(xiāng)到城的建設(shè)用地轉(zhuǎn)變動(dòng)力與阻力差異性明顯，需要根據(jù)差異化的村莊發(fā)展需求與城市空間發(fā)展脈絡(luò)，明晰村莊分類發(fā)展策略，支撐詳細(xì)規(guī)劃編制、分類施策與動(dòng)態(tài)管理。

4.1村莊類型細(xì)分及驅(qū)動(dòng)因素識(shí)別

4.1.1 區(qū)域特點(diǎn)及村莊發(fā)展情況

北戴河新區(qū)位于秦皇島濱海南門(mén)戶區(qū)域，作為國(guó)家生命健康產(chǎn)業(yè)示范區(qū)，正處于高速發(fā)展期，大量建設(shè)項(xiàng)目涌入并搶占“一線海景”資源進(jìn)行貼邊式開(kāi)發(fā)，使得城市建設(shè)缺乏與內(nèi)陸腹地的聯(lián)系，亟待構(gòu)建以增量用地為支撐的產(chǎn)業(yè)空間，及以低、小、散的村鎮(zhèn)空間為城市配套載體的用地差異化供給模式，培育城鄉(xiāng)融合發(fā)展的錨點(diǎn)。

經(jīng)測(cè)算，濱海新大道以東建設(shè)用地面積占比為30%，現(xiàn)狀項(xiàng)目面積占比高達(dá)47%。北戴河新區(qū)村莊空間分布與城市建成區(qū)雜糅，鄉(xiāng)村低矮的自建房與現(xiàn)代城市風(fēng)貌相差較大，城鄉(xiāng)發(fā)展嚴(yán)重失衡。在本輪國(guó)土空間總體規(guī)劃中，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)84%的增量用地為產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目提供支撐，77%的農(nóng)村宅基地位于已列入棚改計(jì)劃的區(qū)域，為北戴河新區(qū)提供生活配套服務(wù)。

圖 6 北戴河新區(qū)現(xiàn)狀建設(shè)項(xiàng)目（左）及城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)村莊（右）分布圖

圖 7北戴河新區(qū)城市、村莊照片

圖 8項(xiàng)目開(kāi)發(fā)指標(biāo)來(lái)源分析圖（無(wú)量綱）

目前，城中村改造面臨巨大的挑戰(zhàn)。一是相關(guān)政策要求居民就地安置率不宜低于50%，還需配置一定比例的保障性住房，使城中村改造成本高昂。二是房地產(chǎn)市場(chǎng)下行，企業(yè)資金壓力大，參與城中村改造的積極性不高[21]。在此背景下，城中村改造容易因投入成本極高、缺乏投資主體而難以推進(jìn)。同時(shí)，北戴河新區(qū)不符合廣義上的城中村定義范疇，村莊規(guī)模較大且布局集中，村民自建房以低矮的合院建筑為主，且耕地、林地等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源富集，使得拆遷工作難上加難。因此，北戴河新區(qū)需要探索一條分類施策的村莊就地城鎮(zhèn)化模式，因地制宜地開(kāi)展村莊更新改造。

4.1.2 鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)換動(dòng)力與阻力識(shí)別

本文對(duì)支撐新區(qū)城市配套功能的27個(gè)村莊進(jìn)行現(xiàn)狀摸排，選取與村莊功能緊密相關(guān)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)度、空間擴(kuò)展度、人口吸引力、產(chǎn)業(yè)資源豐富度、建設(shè)用地供給等要素構(gòu)建村莊動(dòng)力-阻力發(fā)展?jié)摿υu(píng)估指標(biāo)體系。區(qū)位優(yōu)勢(shì)度、空間擴(kuò)展度、人口吸引力是影響村莊發(fā)展動(dòng)力的重要指標(biāo)。交通越便利，區(qū)位越臨近城市重要資源，村莊可利用空間擴(kuò)展規(guī)模越大，人口吸引力越強(qiáng)，村莊就越需要融入城鎮(zhèn)生活。產(chǎn)業(yè)資源豐富度、建設(shè)用地供給是影響村莊更新改造成本的重要指標(biāo)。農(nóng)業(yè)資源越好，產(chǎn)業(yè)投資額越高，現(xiàn)狀建設(shè)面積越大，村莊進(jìn)行拆除重建的成本也越高，進(jìn)而導(dǎo)致更新改造的阻力越強(qiáng)。

表 2村莊動(dòng)力-阻力發(fā)展?jié)摿υu(píng)估指標(biāo)體系

4.1.3 村莊分類統(tǒng)計(jì)

通過(guò)指標(biāo)評(píng)估及層次聚類分析歸類發(fā)現(xiàn)，北戴河新區(qū)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)村莊可劃分為：征遷撤并型、特色發(fā)展型與拆整結(jié)合型三類。

征遷撤并型村莊：此類村莊共計(jì)16個(gè)，占村莊總數(shù)的59%。位于交通暢達(dá)且臨近城市發(fā)展核心區(qū)域，規(guī)劃用地?cái)U(kuò)張程度和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地占比較高，人口流入強(qiáng)度大，具有效率優(yōu)勢(shì)、規(guī)模優(yōu)勢(shì)以及多樣化的消費(fèi)需求，后續(xù)開(kāi)發(fā)建設(shè)動(dòng)力較足。但村莊內(nèi)農(nóng)業(yè)資源一般，具有一定的產(chǎn)業(yè)投資基礎(chǔ)，更新改造成本較高，

特色發(fā)展型村莊：此類村莊共計(jì)9個(gè)，占村莊總數(shù)的33%。村莊區(qū)位不占優(yōu)勢(shì)，空間擴(kuò)展程度低，人口吸引力較差，現(xiàn)狀農(nóng)業(yè)資源較高且建設(shè)用地面積較大，后續(xù)開(kāi)發(fā)建設(shè)動(dòng)力不足。

拆整結(jié)合型村莊：此類村莊共計(jì)2個(gè)，占村莊總數(shù)的8%。村莊交通便利且空間擴(kuò)展水平高，人口吸引力較強(qiáng)，具有開(kāi)發(fā)建設(shè)動(dòng)力。但村莊內(nèi)現(xiàn)狀經(jīng)營(yíng)性用地占比高和產(chǎn)業(yè)投資額較高，使村莊拆除改造成本較高。

4.2 村莊就地城鎮(zhèn)化分類發(fā)展引導(dǎo)

研究從人本化空間利用、精細(xì)化治理支撐與差別化制度供給層面，提出村莊分類發(fā)展路徑與規(guī)劃引導(dǎo)。

4.2.1 征遷撤并型：整村征遷，就地城鎮(zhèn)化

征遷撤并型村莊承擔(dān)著城市建設(shè)用地供給功能，征地行為將導(dǎo)致農(nóng)村的空間與社會(huì)形態(tài)終結(jié)，形成農(nóng)用地流轉(zhuǎn)、農(nóng)民尋求非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)的征遷撤并路徑?？臻g形態(tài)上，推進(jìn)城市片區(qū)集中開(kāi)發(fā)，與保障性住房建設(shè)相結(jié)合，提供高品質(zhì)城市生活配套。制度供給上，建立健全的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，促進(jìn)土地資源的合理流動(dòng)和高效利用，改進(jìn)土地供應(yīng)方式，完善土地用途管理，明確土地征收、補(bǔ)償安置、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)換等方面的政策。治理手段上，強(qiáng)化征遷過(guò)程中居民參與，注意保護(hù)村民的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的平穩(wěn)過(guò)渡。

北戴河新區(qū)征遷撤并型村莊主要位于中心城區(qū)內(nèi)以生產(chǎn)制造、創(chuàng)意創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)服務(wù)、旅游服務(wù)等功能為主的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。應(yīng)以濱水資源與內(nèi)陸的交通優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)為引導(dǎo)，逐漸向內(nèi)陸區(qū)域進(jìn)行滲透式拆除重建，做好產(chǎn)業(yè)空間和生活服務(wù)配套空間同步推進(jìn)，以及增量利用與存量更新空間的協(xié)同供給。征遷撤并型村莊禁止不符合規(guī)劃的新建擴(kuò)建活動(dòng)，逐步推進(jìn)征遷與集中安置。

4.2.2 特色發(fā)展型：功能置換，就地市民化

特色發(fā)展型村莊為城市資源下鄉(xiāng)的重要承載地，強(qiáng)調(diào)村城有機(jī)體、居業(yè)協(xié)同體的建設(shè)，形成文旅融合、農(nóng)業(yè)資源高價(jià)值變現(xiàn)的特色發(fā)展路徑。空間形態(tài)上，保留村莊風(fēng)貌形態(tài)，保護(hù)村莊周邊的自然環(huán)境，維護(hù)生態(tài)平衡，形成具有特色的鄉(xiāng)村景觀。制度供給上，依托城鄉(xiāng)融合發(fā)展的創(chuàng)新制度框架，如土地政策、財(cái)政支持、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)等，激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。治理手段上，構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社區(qū)和民間組織等多方參與的治理體系，尊重農(nóng)村風(fēng)俗習(xí)慣與村規(guī)民約，實(shí)現(xiàn)資源共享、責(zé)任共擔(dān)和利益共贏。建立城鄉(xiāng)互動(dòng)合作的平臺(tái)，促進(jìn)城鄉(xiāng)間的信息交流、資源共享和人才流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和共同發(fā)展。

北戴河新區(qū)特色發(fā)展型村莊主要位于農(nóng)田、林地、河流等生態(tài)資源富集的七里海片區(qū)。作為城市建設(shè)用地后備資源，為了保障此類村莊現(xiàn)階段的發(fā)展權(quán)、避免盲目擴(kuò)張和無(wú)序建設(shè)，強(qiáng)化新業(yè)態(tài)培育、新居民吸引、新模式探索及新環(huán)境營(yíng)造，為企業(yè)和游客提供豐富的生態(tài)體驗(yàn)場(chǎng)景，允許進(jìn)行鄉(xiāng)村規(guī)劃編制，并根據(jù)規(guī)劃進(jìn)行與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的新建擴(kuò)建活動(dòng)，使其成為促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、資源對(duì)接的示范地。

4.2.3 拆整結(jié)合型：協(xié)作共建，功能多元化

拆整結(jié)合型村莊是為了降低城鎮(zhèn)化成本，承接城市功能外溢，緩解城市壓力，承擔(dān)著補(bǔ)齊城市短板功能，形成以原址重建和整治、功能植入為主的路徑?？臻g形態(tài)上，更新轉(zhuǎn)換為保留村莊特質(zhì)的城市社區(qū)，盤(pán)活土地價(jià)值，提供低成本城市生活配套，避免陷入“城中村”發(fā)展陷阱。一方面臨近城區(qū)的區(qū)域?qū)嵤┱鬟w，進(jìn)一步支撐產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落位和提升人居環(huán)境；另一方面保留村莊生態(tài)資源，打造城市后花園。制度供給上，開(kāi)放流通性政策，打破或縮小村莊土地、農(nóng)產(chǎn)品、宅基地資源進(jìn)入城市交易市場(chǎng)的壁壘，在不改變村莊物質(zhì)空間形態(tài)的基礎(chǔ)上，依托“三權(quán)”分置政策，進(jìn)行局部節(jié)點(diǎn)功能的植入、置換。治理手段上，體現(xiàn)多元協(xié)同的現(xiàn)代化治理水平，自上而下與自下而上相結(jié)合，政府、企業(yè)和居民共同參與，注重社區(qū)肌理和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、鄰里關(guān)系的維系。

北戴河新區(qū)拆整結(jié)合型村莊主要位于創(chuàng)新研究機(jī)構(gòu)、大學(xué)、康養(yǎng)企業(yè)云集的赤洋口片區(qū)。此類村莊限制新建擴(kuò)建活動(dòng)，圍繞不同類型的產(chǎn)業(yè)集聚圈，利用閑置土地植入基礎(chǔ)設(shè)施與公服設(shè)施，提供差異化的城市生活配套服務(wù)，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃期內(nèi)村莊的有序發(fā)展。

5. 結(jié)語(yǔ)

“解決好城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡問(wèn)題”，對(duì)于中國(guó)式現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)具有重要意義。城鎮(zhèn)開(kāi)邊界內(nèi)村莊的發(fā)展對(duì)促進(jìn)城鄉(xiāng)要素的雙向自由流動(dòng)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展發(fā)揮重要作用。

本文以增量時(shí)代與存量時(shí)代的空間、制度與社會(huì)層面的城市規(guī)劃管理之變?yōu)榍腥朦c(diǎn)，識(shí)別城鎮(zhèn)開(kāi)邊界內(nèi)村莊發(fā)展的動(dòng)力與阻力要素，對(duì)村莊進(jìn)行再分類，并提出村莊差異化政策供給與規(guī)劃引導(dǎo)思路。同時(shí)，以北戴河新區(qū)為例，以產(chǎn)城協(xié)調(diào)、“增存掛鉤”為原則，基于增量保產(chǎn)業(yè)與存量保配套的用地差異化供給模式，細(xì)化城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)村莊分類與發(fā)展策略引導(dǎo)，為城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)村莊就地城鎮(zhèn)化路徑提供規(guī)劃理論支撐和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而引導(dǎo)詳細(xì)規(guī)劃的編制與管控。

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2021年度優(yōu)秀城市規(guī)劃設(shè)計(jì)獎(jiǎng) | 市縣“雙評(píng)價(jià)”技術(shù)方法及支撐體系研究——基于國(guó)土空間規(guī)劃整體認(rèn)知視角

國(guó)土空間規(guī)劃整體認(rèn)知視角下的雙評(píng)價(jià)技術(shù)方法及支撐體系研究

編輯/排版｜王淑蕓

封面圖/圖片｜圖蟲(chóng)網(wǎng)

供稿｜清華同衡 技術(shù)創(chuàng)新中心 數(shù)智經(jīng)濟(jì)研究所